国家建设比民主建设更关键

我的好友福山，20多年前提出“历史终结论”，一夕成名。经过多年沉淀，他已经不再高捧民主与市场。他不久之前更出书倡导新思路，大声呼吁21世纪国家间竞赛的主轴是国家能力建设。[1]

福山会有这样的思路转变，是因为两个趋势：第一，很多新兴民主国家并没有步上“良好治理”的坦途，反而陷入恶质民主的困境动弹不得；第二，过去30多年，在“自由化”、“市场化”与“私有化”的主导思维鞭策下，国家职能不断被削减，逐渐失去增进人民经济福祉与维护社会公平的能力。民主选举产生的政府根本无力回应民众的需求。

福山提出一个简洁有力的口号：“没有优质国家，就没有优质民主。”我可以用一个浅显的例子来说明这个道理。以民主方式产生政府，就好像让一辆巴士上所有的乘客，通过投票选出一位驾驶员。这位驾驶员要负责将巴士驶向多数人想要去的目的地，也要决定如何让大家分担汽油费。

国家机构就是这部巴士，如果巴士的性能好、马力足、耗油少、配备齐，交给任何一位够格的司机掌控，都游刃有余。一个失败的国家就像引擎出故障的巴士；一个孱弱的国家就像马力不足的巴士。国家机构不健全，无论选出谁来当驾驶员都无能为力。

过去，以美国为首的西方国家，在世界各地推行民主，却忽视国家基础建设，这是非常偏颇而天真的举措，也背离自己的历史经验。殊不知，大多数西方国家在一百多年前引进普选式民主之前，已经建立了比较完备的现代国家机构及其职能，包括常任文官体制、独立司法机构、专业化军队、基础教育体系、现代财税体系、市场监管能力与中央银行等。而许多发展中国家，在引进代议民主时，现代国家机构及其职能都还处于发育不全状态。

最近许多国际开发援助机构已经意识到，国家建设比民主建设更为关键，但也更为艰巨。这些国际组织的工作人员在发展中国家经历了各种失败后终于领悟到，在现代国家机能发育不全的条件下，贸然实施普选式民主，反而可能阻碍国家的能力建设，因为基层公权力机构很容易被宗族势力或地方豪强通过操纵选举而公然据为己有，这个现象在许多实施基层民主实验的中国农村一点也不陌生。从这个角度来看，许多第三波民主本来就是“揠苗助长”的结果，以至于大多数新兴民主国家都注定要长期陷入劣质民主困境，进退两难。

对发展中国家而言，没有健全的国家机构，就不可能有良好的政府治理质量，没有良好的政府治理质量，就很难持续发展经济。瑞典政治学者罗斯坦(Bo Rothstein)所主持的政府质量(Quality of Government)计划建构了全世界最完整的政治、经济与社会发展指标资料库，涵盖107个国家。他的团队长期研究得到的结论是：民主与经济发展没有必然的关系，民主也不一定能够带来优质政府，但优质政府却是成功的经济发展必备的条件。[2]

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注释

[1]Francis Fukuyama，State Building：Goverance and World Order in the 21st Century.(Cornell University Press，2004).

[2]Bo Rothstein，2003.“Social Capital，Economic Growth and Quality of Government：The Causal Mechanism，”New Political Economy.Volume 8，Issue 1；Sren Holmberg，Bo Rothstein，and Naghmeh Nasiritousi，2009.“Quality of Government：What You Get，”Annual Review of Political Science，Vol.12 June 2009：135161.