民主体制失灵的后果

连过去对自由民主体制坚信不疑的福山也开始对美国政治体制的失灵感到十分忧心，他担心美国政治日趋衰败是因为传统的分权与制衡设计已经越来越深化与僵化，在政治两极化的趋势下这个高度分权的体制已经无法表达多数人的利益。[1] 现在美国各级政府因为“否决政治”(vetocracy)泛滥而严重拖累效率，而且政治僵局反复出现，新当选的官员想要推动新政或建设寸步难行。美国政治体制的分权与制衡设计，让特殊利益团体或坚持偏执意识形态立场的群体总是可以在决策过程的某个环节找到切入点，然后想办法偷偷塞入自己的“私货”；如果得不到自己想要的结果，就千方百计让新的政策或法案胎死腹中。

一波三折的美国加州高速铁路兴建计划就是最好的写照。从旧金山到洛杉矶这条经济走廊，大众运输需求庞大而两条南北高速公路早已拥挤不堪，兴建一条高速铁路的经济效益十分明显。早在80年代，当时很年轻就当选州长的布朗就曾倡议兴建，但始终无法克服各种阻力，也得不到联邦政府的奥援。尤其是关于如何筹集所需经费的关键问题，州议会讨论多年，莫衷一是。

直到奥巴马第一任上台后誓言更新美国的陈旧基础设施，洗刷美国铁道交通极其落伍的耻辱，这个胎死腹中的计划才得到生机。2008年加州民主党人士终于推动高铁公投成功，让州政府获得授权可以举债筹集经费，并成立高铁管理局，正式启动兴建计划。但是这些年来工程进度只能以蜗牛速度推进，因为在路线选址、土地征收、沿途设站、环境冲击评估以及财务规划这些议题上，州政府必须与无数多的利益团体协调与沟通。现在奥巴马快要两届任满还看不到全线动工的影子，预估要到2029年才有可能启用。

目前，最关键的沿途设站问题还悬而未决，所有州议员都坚持高铁要在自己的选区设站。令人担心的是，如果加州高铁管理局无法抵御这些政治压力，这条高速铁路最后会变成走走停停的慢速铁路，不仅让其经济效益大打折扣，甚至无法吸引足够的乘客来搭乘，而造成巨大财务亏损。

类似的基础设施建设困境在美国处处可见。我每次经过纽约都不禁感叹，这个世界金融中心的居民如何能长期忍受如此陈旧不堪的大众运输系统。从纽约来往新泽西州的繁忙通道，从1957年林肯隧道第三期扩建竣工后就进入建设冰封期。半个世纪过去了，政府没有兴建任何新的通道来疏解横渡哈得孙河(Hudson River)的巨大交通流量。年复一年，每天拥堵在林肯隧道(以及更老旧的荷兰隧道)入口前的车阵愈排愈长，经常瘫痪曼哈顿岛西区的交通。然而纽约与新泽西的财政捉襟见肘，连维修现有的桥梁与隧道都力有未逮，更无能力启动新的建设；何况，共和党人士在意识形态作祟下，即使在联邦政府愿意部分补助的条件下，也都采取非理性态度抵制任何交通建设计划。纽约的超级富豪基本上都尽量留在郊区豪宅内办公，如果必须进城就搭乘私人直升机呼啸从天而降，他们也没有意愿多缴一分钱的税。

根据美国土木工程师学会(ASCE)的评估，美国59.9万多座公路桥梁中，高达1/4的桥梁结构“有缺陷”或者功能上“落伍陈旧”，急需全面改建或强化结构。而且美国州际高速公路系统基本上都是50年代修建，基座与桥梁的寿命都已经逼近使用年限，但目前完全看不出来美国各级政府有能力处理这个棘手问题。相反的，我们看到的是，负责支应全国州际公路维护所需的“联邦公路基金”数度濒临破产，每次国会都是以应急的临时预算让其暂渡难关。美国政治体制失灵的直接后果就是各地基础设施的状况不断恶化，不但严重影响美国民众生活质量，也必然拖累美国经济的竞争力。

民主体制失灵的另外一个明显指标就是财政赤字问题陷入无解。现在联邦政府的举债余额已经超过美国GDP的100%，而战后婴儿潮一代人正要进入退休高峰期，接下来社会保险的退休给付以及联邦老人医疗补助支出将迅速膨胀，必导致美国财政结构恶化问题雪上加霜。现在，美国政府可以用很低的利率举新债，美国经济也可以长期承受巨额贸易赤字，主要是亚洲国家仍愿意大量持有美元作为储蓄货币，而亚洲美元又源源不断回流到美国购买国债。这个金融脐带一旦流量萎缩，将引爆所有隐藏在美元霸权地毯下的经济地雷。

1990年代初，冷战结束与苏联崩解，让里根时代所树立的新自由主义思维成为引领人类社会的主流价值，美国人对自己制度优越性的骄傲也达于顶峰。但表面的风光掩盖不了政治体制失灵的本质。其实，冷战结束后的这20多年，美国的经济正一步步陷入泡沫经济的陷阱，不断靠美联储的超低利率来支撑繁荣的表象。这段期间美国的高生活水平，以及每年3%~4%的经济增长率，很大一部分是靠海外转包生产以及虚拟财富，也就是靠中国与印度的廉价劳力以及金融资产泡沫。美国需要股市与房地产泡沫、向未来透支，以及不断向国外借贷来支撑繁荣。这个结构性的经济失衡问题，终于在2008年“次贷危机”发生后全面爆发。[2]

深入分析这场金融危机爆发的前因后果，美国政治体制失灵的问题更为凸显。过去30年美国主导的金融全球化，等于在纵容华尔街巨鳄在全球经营“老鼠会经济”(Ponzi economy)，其滋生的暴利早已通过分红落入金融资本家口袋，而泡沫破裂后的巨大社会成本，却是由所有纳税人以及所有参与实体经济的人买单。在危机之后，奥巴马的财经团队基本上还是受制于华尔街利益集团，他们所采纳的金融体制改革方案，最后在利益集团的强力运作下虎头蛇尾，无法有效拔除全球金融体系系统性危机的隐患。[3]

另一方面，美国政府不得不动用天文数字的金融重整特别预算，来无限制收购华尔街投资机构手上的“有毒资产”(toxic assets，主要是无法交割的衍生性金融产品)，避免金融体系的全面崩解，也让制造金融危机的投机者全身而退。美联储为此也不得不陆续推出量化宽松(quantitative easing)政策，无限制地向金融体系灌注美元，而这些新增的流动货币纷纷溢出美国国境，在全球各地继续助长资产价格泡沫。

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注释

[1]Francis Fukuyama，“America in Decay：The Sources of Political Dysfunction，”ForeignAffairs，September October，2014.

[2]Raghuram G.Rajan，Fault Lines：How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy Paperback (Princeton University Press，2011).

[3]Andrew Ross Sorkin，Too Big to Fail：The Inside Story of How Wall Street and Washington Fought to Save the Financial System and Themselves(Penguin Books 2010).