二 本书的研究视角

黑格尔说，概念构成认识之网上的一个“网结”^[33]。在公共行政学说史上，“争论”概念正是这样的一个“网结”，一个观察、理解公共行政学诸理论的重要视点。

学术争论历来是探究学术问题、活跃学术气氛、激发学术创新、促进学术繁荣的一种重要方式。科学史上不乏各种关于学术争论的佳话，比如，爱因斯坦（Albert Einstein）和玻尔（Niels Bohr）这两位科学伟人在量子力学物理诠释问题上所展开的探索与争鸣，就不仅是学术争论史上的光辉典范，而且围绕争论而进行的深入研究更是有力地促进了量子力学的快速发展。^[34]如今，通过百家争鸣的方式，让对立的双方各自阐述自己的观点与理据，已成为国际公认的学术判断与评价的重要手段。

就公共行政学而言，其百余年的发展历程充满了各种争论。在争论的过程中，各种观点不断碰撞激荡，相互启迪补充，绘就了一幅幅针尖与麦芒相对、激情共理性齐飞的精彩画卷。从这个意义上讲，一部公共行政学的发展史就是一部公共行政学的争论史，或者略微夸张地说，不了解这些争论的来龙去脉与争论主题及其影响，就很难期望对公共行政学有更深入的认知与把握。“产生各种学术流派的一个前提是要有一个宽容的、鼓励不同观点互相争论和批评的学术环境”^[35]，我们也真诚地希望，本书能有助于推进我国公共行政学界的百花齐放与百家争鸣，有利于推进公共行政学术研究中鼓励失败、宽容异见的学术氛围的形成。^[36]

说到争论，我们首先想到的是“争什么”的问题，更深一层次的问题则是“为什么会发生这一争论”和“这一争论的影响如何”。具体到本书而言，公共行政学百年争论是在围绕什么议题展开争论？为什么会发生这样的争论？这些争论对于公共行政学说的发展又有着怎样的影响呢？

大致来说，公共行政学说史上的学术争论主要是围绕两个议题展开的：其一是作为一种实践的公共行政自身的合法性（legitimacy）问题；其二是作为一门学科的公共行政学的合法性问题。前者关注的是民主治理中的行政人员的正当性问题，换言之，在民主政治下，既非民选又非政治性任命的行政人员，何以有权力为社会做权威性的价值分配？如何才能确保他们能够对人民负责？^[37]后者关注的是公共行政学的学科地位和学科“身份”问题，这一问题又可以被进一步地追问：公共行政学的研究取向如何，它是一门学科还是一种“专业”（profession）？它能被看作是一门“科学”吗？主流社会科学的研究标准是否适用于该领域的研究？究竟是实证主义还是规范的研究方法更能帮助我们了解现代公共行政实践中的问题？哪一个更为可靠？^[38]

这两个分别从理论和实践上提出的问题是一个“二而一”的问题。^[39]一种公共行政理论要想得到社会的广泛认同，就必须能够有效地反映当前公共行政实践的真实世界，提供解决当前现实生活中公共问题的有效方案。诚如怀特与亚当斯所言：“如果我们不能对我们时代的重大问题做出建设性的贡献的话，我们作为一个领域又有什么可取之处呢？”^[40]就此而言，公共行政学的合法性植根于对现实生活中公共问题的有效回答。

公共行政学说史上的这些争论对公共行政学说的发展起到了双刃剑的作用。一方面，这些争论，特别是其中的西蒙-沃尔多争论所带来的反思，甚至深刻到使得公共行政学面临可怕的“身份”危机。自西蒙-沃尔多争论之后的半个多世纪，身份危机一直是一个用来表征公共行政学问题的标签。尽管在不同的学者那里，也常常用诸如“合法性危机”“思想危机”“研究品质危机”等词表示。^[41]但它们都表现为公共行政学作为一门独立学科的合法地位难以得到学界的认同，表现为该领域尚未出现为大多数人所共同接受的研究范式，而其研究亦难以得到公共行政实践者的认同。时至今日，公共行政学的身份与地位仍然不断遭到挑战，人们一再地质疑：“它是政治学的一部分？是工商管理的一部分？还是一个独立的学科领域？它到底是什么？”^[42]

另一方面，正是在这些争论的基础上，公共行政学研究才逐渐确立起自己的学科边界和学科地位。在争论与反思的过程中，公共行政学逐渐意识到自己在知识发展上存在的问题，包括理论基础、研究方法、研究范围上存在的问题，并在解决这些问题的过程中逐步地完善和改进公共行政学研究。因为争论的结果不是一方吃掉另一方，而是彼此看到并吸收了对方的长处，他们各自的“片面深刻性”共同为公共行政的理论与实践的发展作出了有益的贡献。诚如《黑堡宣言》所宣称的那样：

公共行政既不能是同质地磐石，也不能是同类的。它应当是百家争鸣，并应该欢迎来自各个方面的建设性的批评意见。不同的观点应当有其合法性，即他们不应当从自我利益做出判断，而应当作为富有活力的公共对话的宪法传统的一部分……这样，公共行政的各种不同观点之间的争论，在创造健康的美国对话所必要条件过程中，扮演了重要的角色。^[43]

我们欣喜地看到，到20世纪80年代后期，争论的各方都在很大程度上摆脱了原有的狭隘性，比如像西蒙（Herbert Simon）这样倡导更广泛地运用纯粹科学而改进公共行政学科的人，理解和接受了规范价值的至关重要性；而诸如沃尔多和其他的规范主义学者也力图在两者之间取得平衡。^[44]在1995年接受美国公共行政学会（ASPA）颁发的“德怀特·沃尔多奖”时的致谢词中，西蒙如是说：“正如公共行政学过去多年的发展表明，它吸收了这两种变革的成果。”^[45]所以说，没有经过争论洗礼的、缺乏实证和经验方法的公共行政学和没有规范理论指导的公共行政学，都不能称为真正的公共行政学。

这种百花齐放、百家争鸣的态势，正好彰显了公共行政学独有之特质。面对着时代向公共行政学提出的同样问题，许多学者都从各自的立场出发作出了各具特色的回答，他们的回答都既是基于一定视界中的事实判断，又都是对公共行政学发展应如何的一种价值表达。他们的回答从不同的角度开辟了各自公共行政学变革的道路，以各自特有的方式展现了各具特色的研究视角。当然，他们的回答所能提供的也只是一种理解视角，表达的只是一种价值立场。这些理论视角往往只触及了复杂的公共行政实践的一部分，它们既不可能取代或贬损其他理解视角的价值，也不可以期望这一视角和价值立场是唯一可取的。它们所能希冀的，就是通过阐释而引起人们对这一视角独到意义的重视。以西蒙和沃尔多之争为例，它尽情地展现了公共行政学的两位灵魂人物之间的友好和彼此尊重，同时在学术问题上绝不让步的学术风范与品格。用西蒙自己的话来说：“德怀特和我都感觉要对行政理论的某个特殊的问题域有一种紧迫的要求，我们的差别在于，对于哪些问题是最为紧迫的，我俩有着不同的选择……这些交流从来没有妨碍我们之间的私人友情。”^[46]