三 西方主流经济理论并不能证明国企效率低于私企

今天，和平崛起的中国不需要向西方列强学习它们用战争和武力开辟与创造世界市场的方式，但是国家在开辟和创造世界市场中的巨大作用却不能因此而被否定。“一带一路”是一个巨大的全球市场创造工程，可以与当年文艺复兴后推动欧洲崛起的地理大发现和大航海媲美。这个巨大公共品的创造在最初时需要国企而且只有国企愿意参与。因此很自然，中国目前的“一带一路”主要是国企在打头阵，给私企开拓市场、创造盈利条件。

笔者有幸于2017年在华盛顿的一次私人聚会上碰到新中国成立后美国第五任驻华大使芮效俭先生（任期：1991～1995年）和与他同行的一位国会议员，他们在谈到去中国的“一带一路”沿线做考察时，都坦率承认对所见到的参与基建工程的中国国企的极高工作效率感到十分震惊，这远远胜过美国的同类私企，并且为此迷惑不解，因为这个观察与他们思想中长期认为和想象的国企没有效率这个流行思想大相径庭。

笔者对他们说这是因为西方教科书理论和媒体关于国企的偏见是错的，误导了他们。笔者告诉他们，企业的所有制性质与企业的效率和市场竞争力无关，而与企业管理密切相关。管理才是决定企业效率和市场竞争力的最关键因素。比如，美国上市企业的效率与谁是企业的拥有者没有关系，只与内部激励机制和发展战略选择有关。又如，美国的密西根大学是个公立大学，但是因为管理得法，比很多私立大学还要优秀。

事实上并不存在任何经济学理论或模型能够证明国企的效率一定比民企低，除非事先在模型里面就假设国企没有效率。事实上，笔者所读过的美国一流经济学杂志上有关中国国企的文章和理论模型，几乎都喜欢在构造模型之初事先假设国企是没有效率的或比私企低效，而这个假设从来就不是作为结果推导出来的。

用两个例子就能够说明为什么到目前为止的西方主流经济学理论，无论是产权理论还是委托代理人模型，都不能证明国企一定比私企效率低。第一，如果市场机制是配置资源的最佳方式，那么为什么会出现企业。企业内部不是靠市场机制运作的，而是依靠违反市场机制的金字塔式的行政决策机制和长期合同运作的。第二，军队是国有的，很难设想私有化以后的军队能够更加有效地最大化国家利益。当年蒋介石打败仗就是因为他的军队里面有很多地方军阀的“私家军”，因此无法协调利益分配而被“小米加步枪”的共产党军队打败。如果一个企业和一支军队不可能靠内部采纳市场机制而取胜，那么一个国家也不可能完全依赖市场机制而屹立于世界。

人们对国企没有效率的观念来自对计划经济时期的印象，因为那个时期中国几乎全是国企，什么都是依靠国企来生产，营利不是企业的目标，而且没有竞争和淘汰机制来确定一家企业是否应该继续生存，因此根本不可能出现国企和私企之间应有的社会分工。计划经济时期的国企有三个显著特点使其生产效率达不到最优：第一，那个时期国企的战略目标不是通过竞争在市场上营利；第二，那个时期国企的内部管理方式是同工同酬，即任何人干多干少都拿一样的工资，因此无法最大限度地调动职工积极性；第三，那个时期的国企实行的是一种福利体制，对所有职工福利（比如医疗、子女教育、退休养老）实行大包干，而且不能够任意解雇技术不合格的工人，由此推高了企业的生产和组织运营成本（林毅夫，2018）。这些特点一方面决定了改革开放前很少出现各种各样的假冒伪劣产品、有毒食品、金融诈骗和欠发工资现象，但是另一方面注定了改革开放前国企的低竞争环境和低效率。改革开放引进市场机制以后，很多国企（尤其是生产日常生活用品的国企）退出了，剩下的国企管理方式也改变了，把企业的营利动机和“奖金挂帅”的内部管理方式纳入其中，职工的福利水平降低了很多，因此国企的竞争力和效率就提高了。

但是中国政府并没有让营利成为改革开放以后国企营运的唯一目标。国有企业需要提供很多私企无法和不愿意提供的公共产品和公共服务，比如交通、能源、供水、通信基础设施建设、国防、科研和很多廉价的公共服务，这些产品（比如公共交通和高等教育）是以远远低于市场机制对应价格的价格提供给消费者的，而且长期维持稳定和低通胀。因此，如果国企只以营利为动机，就失去了存在的意义。而“黑板经济学家们”总是以利润回报率来简单粗暴地衡量国企的效率，是无知的表现。欧洲目前仍然在能源和交通领域保留有很多国企，而且欧洲国家最好的大学几乎都是公立大学，学费很低，利润回报水平很低，但是教学质量并不比私立大学差。英国的铁路在私有化以后效率一落千丈，而且更加昂贵。日本和中国台湾的国企在私有化以后也出现了类似情况。

关键是，欧美好多国家是二战以前就已经完成第二次工业革命，曾经有过很多国企，到了20世纪80年代才在里根新自由主义蛊惑下实行国企私有化。而发展中国家本来国家力量就很薄弱，还没有开启或完成自己的工业化，不分青红皂白地私有化所有国企，或没有勇气在需要时做大做强关乎国家战略利益的国企，会带来工业化停止和失败的严重后果。正确的做法是在竞争性产品领域更多地利用产业政策引进私企，在外部性（外溢性）很强的领域，比如教育、医疗、国防、能源、供水、交通运输、基础科研，乃至一些高科技领域，坚持国企存在的必要性，或者实行军民融合和政府采购。这也符合欧洲、美国、日本的历史经验。因此，在国企改革开放过程中，由于上下游产业结构和重工业与轻工业之间的战略功能、外溢性程度与市场门槛不同，中国的国企和私企之间已经形成一个自然的比较合理的社会分工和布局。

理论上，当营利动机和职工福利标准一样时，国企和私企的市场竞争力应该是一样的，面临的最大挑战也是一样的，那就是管理。如果国企能够从人才市场上直接引进技术和管理人员并按照市场规则对其进行“优胜劣汰”，那么它们的效益就不会输于私企（尤其是那些家族企业）。家族企业也容易包藏“贪腐”、出现资源浪费和对长远项目投资不足，只不过我们不把家族企业的私人开销和挥霍定义为贪腐而已。国家的很多长远发展项目必须依靠国企或政府招标。国企目前最大的问题是管理人员的来源和评价体系缺乏市场竞争压力，这方面与注重血缘和裙带关系的家族企业类似。但这与所有制无关，而与管理有关。

与东欧前社会主义国家和俄罗斯相比，中国经济改革更加成功的经验之一是，并不对国企进行全面私有化，而是循序渐进地按照市场条件逐步推动国企的权力下放、管理机制和产权激励方面的改革，直到20世纪90年代末才开始着手国有企业的“抓大放小”改革，那时中国已完成乡镇企业繁荣和第一次工业革命（即轻工业革命）起飞，并开启了第二次工业革命（即重工业革命），从而提供了关闭轻纺小型国企和改造重工业大型国企的有利条件。由于大型国有企业大多是重工业企业，分布在城市，这一审慎的发展战略使得国有企业能在中国的转型和工业化过程中发挥两项重要的功能：一是在农村原始工业化和第一次工业革命期间稳定城市就业；二是向起步的民营产业输出较为高级的生产技术和技术人员（乡镇企业大多从附近城市的国有企业获得技术和装备以及技术人员）。但20世纪90年代乡镇企业逐渐赶上了国有轻工业企业的技术前沿，并且完成了向规模化劳动密集型轻工业生产的技术升级，中国的劳动密集型中小国有企业的历史使命就完成了，让位于新兴的有更少福利负担和更高劳动生产率的民营和集体企业就成为必然。在大规模国有企业改革的头两年（1998～2000年），约有2140万名国有企业工人被解雇，他们大多集中在纺织、采掘、军工和机械领域。然而，由于组建大规模重工业的技术和资金门槛很高，在“抓大放小”方针的指导下，中国只是私有化了容易被私有部门取代的中小型国有企业，而保留了难以被私有企业替代的大型国有重工业。但这并不意味着不对大型国有企业进行任何改革。政府迫使剩下的大型国有企业改革其治理结构，升级其生产技术，并在国内和国际市场上与其他同类企业竞争。中国负责高速铁路建设的国有企业集团，就是这种审慎而有针对性的国企改革的例子。

因此，与采纳“休克疗法”的东欧国家和俄罗斯不同，中国之所以在由计划经济向市场经济转轨的过程中更加成功，是因为在国企（尤其是关系国计民生、金融、能源、国家战略资源和大型基础设施建设的国有企业）的私有化问题上非常慎重。这个经验可以总结如下：在市场条件成熟之前，不应该盲目而不加区别地私有化所有国企。市场化的步骤应该按照市场发育顺序，由小商品市场逐步扩大到规模化轻纺产品市场，再到重化工业品市场，最后慢慢到具有庞大的流动性和风险极高的金融市场。民营化每一个特定的国有企业都要考虑如下因素：（1）其产品市场要广阔到能够支持同类型的私有企业的程度和政府监管能力力所能及的程度；（2）该行业中的私有企业在国内和国际市场上有足够的竞争力（包括在融资、管理和技术创新上）；（3）私有化不应损害国家利益和国家安全，事关国家安全的关键领域应该保留甚至壮大和更新国有企业，或者只允许并购和混合所有制，而不是私有化；（4）与国计民生攸关的国防、科技、金融、能源、稀缺自然资源（比如土地、森林、稀有金属）和福利性产业（比如医疗、教育），必须长期坚持国有的合理比重。另外，中国人多地少，绝不应该盲目模仿地广人稀的美国和拉美的土地制度，而是应该多研究日本、韩国和以色列这些人多地少经济体的土地制度。

以这个循序渐进的国企改革标准来判断，因为在20世纪90年代轻工业产品市场条件已经充分发育，中国那时对劳动密集型中小国有企业的改革是非常成功的。但中国利润导向的教育和医疗系统改革却损失惨重，这不仅是由于当时市场条件还完全不具备（这些市场条件今天也还不具备），而且是由于这些领域的公共品性质十分突出，信息极其不对称，市场机制失灵非常严重。而政府监管能力还没有充分发育到位的关键产业部门坚决不能盲目私有化，换句话说，政府监管力度必须能够跟上关键产业部门私有化的步伐。回头来看，中国应该等到私立医院和诊所（以及私立学校）充分发育并与公共教育医疗部门相比具有压倒优势，再考虑在公立医院和公立学校尝试包含利润导向的改革试点，成功以后再推广，而不是一刀切地全国推行。因此，教育和医疗改革应该长期坚持与生产部门国企改革类似的渐进“双轨”制（即不同所有制并存的制度）。在这一段时间里也同时使得政府有时间观察、研究并制定必要的法规和建立监管体制，以避免在这些重要的公共福利敏感部门引进盈利动机后出现大规模的道德滑坡和商业欺诈。

因此，在目前正在完成第二次工业革命和开启第三次工业革命的时期，中国应足够小心，采取审慎的、双轨制的、区域性的和试验性的策略来进行金融改革和国有银行体制改革。而改革的要点是管理模式和机制，并不一定是所有制形式。在特定领域引进民营企业不等同于在该领域私有化国企，应该注重前者而不是后者。“休克疗法”导致俄罗斯式崩溃的风险在今天的中国仍然存在。

一定要知道并没有经济学理论支持“国有部门一定比私有部门效率低”这个极其流行的错误观点。比如，在标准的契约合同理论框架下，如果我们不是事先假设国企效率较低，而是只假设私企的目标是利润最大化，国企的目标是社会效益最大化，那么我们根本得不出哪种所有制形式的生产效率较高的结论。即便假设国企必须引进特定的刚性薪酬结构以人为缩小工人工资差异和实行激励机制，也得不出国企的生产效率一定低于私企的结论（Jiang and Wang，2017；林毅夫，2018；张夏准，2018）。事实上，目前的理论研究文献证明了并不存在一组一般的条件，使得某一种企业所有制比另一种更优。所以，国企和私企孰优孰劣的问题是一个经验和实证问题，而不是理论问题。

就实证证据来看，Caves和Christensen（1980）比较了加拿大在不同所有制形式下运营的两条主要铁路线，他们并未发现国有制比私有制低效。Vernon-Wortzel和Wortzel（1989）则发现在他们的数据集里国有企业比私有企业表现得好。Martin和Parker （1995）检验了11个在20世纪80年代私有化的英国企业，他们也没有发现私有企业必定比国有企业有效率。Chang和Singh（1997）认为国有企业和大型私有企业都面临同样的官僚主义弊病，由于私有企业在公司治理上并没有天生的优势，因而并不能保证私有企业一定比较有效率。Kole和Mulherin（1997）研究了一个美国公司的数据集，他们也发现在同一个行业中，国有企业和私有企业的绩效没有显著差异。

所以企业（尤其是资本密集型的大型企业）的绩效是否卓越的关键不在于所有制，而在于管理机制。而且如果在理论模型中加入企业生产的外部性（Externality），那么在相同的管理和市场竞争条件下，国企的社会效率就会明显高过私企。

问题的关键不仅在于必须有企业组织能够执行核心国家发展战略，而且在于国民经济增长中往往存在对大量公共产品和对克服具有外部性的产业链瓶颈结构的巨大需求，况且市场经济在日夜精细的社会分工和产业分工条件下会出现大量的协作失灵问题。这些需求和市场失灵无法被市场机制本身满足和解决，必须依靠国家力量。仅举两个例子，一个是金融市场失灵，另一个是产品和就业市场失灵。（1）民间三角债务困境：A欠B一万元，B欠C一万元，C欠A一万元，结果是债务无法得到偿还导致金融危机和企业倒闭。这时如果政府出面借给A一万元，A还B，B还C，C还A，债务得到彻底清理以后A还有能力把借到的一万元还给政府，谁也不欠谁，经济恢复正常。这是典型的金融市场协作失灵现象的政府解决方案。但是，因为现实经济中政府并不知道谁欠谁的钱，因此通常的做法是通过中央银行注入流动性来缓解债务危机。（2）经济萧条（比如美国大萧条）期间，工厂大量产能过剩，工人大面积失业，消费者无钱购买基本消费品，政府税收消失。工厂不开工是因为产品卖不出去，消费者不消费是因为没有工作，政府收不到税是因为企业和百姓没有收入。这时如果政府发行债券或印钞来购买消费品或发工资，工厂就会开动机器并雇人，工人就会有工作并开始消费，政府就开始有税收还债或将所印的钞票回炉。这样一来过剩产能和失业现象被同时化解，政府的税收也恢复。因此，大萧条前夕如果美国有足够数量的国企，只要在大萧条来临时逆向操作提高生产、投资和招工，就可以避免一场延续了十年的经济大萧条。

一个落后的农业国的经济状况比美国大萧条时的情况还要糟糕，地面下沉睡千年的资源无力开采，广大的农民无法通过成为产业工人而致富，农业生产力无法通过制造业的技术外溢效应而提高，因此整个国民经济事实上在经历一场永久性的“大萧条”。这是更加深刻的市场失灵，却不被经济学家所意识到。

因此，这些普遍存在的市场失灵现象决定了国家能力、产业政策、国企等制度设计对于一个国家实现工业化的必要性，这些国家因素和公共制度安排可以决定一个国家工业化成功与否和生死存亡的命运。就像一个企业不可能依靠市场机制实现内部资源优化配置和自身成长一样，一个国家也不可能完全依靠市场机制实现国富民强。而在激烈的国际竞争和丛林法则下，一个民族、文明、国家的生存和崛起机会可能千载难逢，往往只有一次，所以绝不能够被浅薄的鹦鹉学舌的“黑板经济学家”和“媒体经济学家”所忽悠，放弃国企和国家干预力量对发展市场经济的伟大作用。