第一部分 生态法总论

环境保护法初论^[1]

马骧聪^[2]

一 环境保护法的产生和发展

零星的环境保护法律规定，古代国家就有。例如，我国的秦律中就有春天不准到山林里砍伐木材，不准堵塞水道，不到夏季不准烧草作为肥料，不准采集刚发芽的植物，不准捕捉幼兽、鸟卵和幼鸟，不准毒杀鱼鳖等规定。又如，为了对付煤烟的污染，1306年英国国会曾发布文告，禁止伦敦工匠和制造商在国会开会期间用煤。产业革命后，产生了工业污染问题，一些工业国家也曾制定过个别防治工业污染的法律法令，例如英国1863年的第一个《制碱法》，1876年的《河流防污法》和1926年的《公共卫生（消烟）法》等。但是，环境保护法作为一个独立的法律部门，是在20世纪60年代以后逐渐形成的。科学技术革命使许多国家的工业，特别是合成化学工业急速发展，生产规模迅速扩大，自然资源被严重滥用，环境受到工业日益严重的污染和破坏，生态平衡失调，许多国家形成了普遍性的污染公害，发生了一系列严重污染事件。例如，1952年12月的英国伦敦毒雾事件，四天内就夺走了四千人的生命；1968年，日本北九州有数万人因食用含多氯联苯的米糠油中毒。环境的严重污染和破坏极大地威胁着人民群众的健康和生命，阻碍了工农业生产的进一步发展，许多国家不得不采取各种科学、技术和经济措施，治理、保护和改善环境。国家要实现保护环境的目的，就必须运用法律工具，对有关环境保护活动的各种关系加以调整。所以，20世纪50年代中期以来，许多国家都陆续制定了大量的环境保护法规。环境保护法逐渐发展成了一个独立的部门法。

环境保护法是调整因保护环境而产生的社会关系的各种法律规范的总和。它是现代国家整个法律体系的一个重要组成部分。

从近二十多年来许多国家环境保护法的发展情况来看，有以下几个特点和趋势。

第一，工业比较发达和法制比较健全的国家都有相当完备的环境保护法规。其中除了按照保护客体（土地、水、大气、森林、草原、野生动植物、风景名胜等）和防治对象（噪声、振动、恶臭、放射性物质、废油、垃圾、地面沉降等）制定了许多专门环境保护法律法令^[3]外，不少国家还制定了综合性的环境保护法，对整个环境保护活动问题进行通盘调整。例如，1967年日本的公害对策基本法和保加利亚的自然保护法，1969年美国的国家环境政策法，1970年南斯拉夫的斯洛文尼亚共和国的环境保护法，1973年罗马尼亚的环境保护法，1976年匈牙利的环境保护法，等等。不仅如此，还有不少国家把环境保护问题写入宪法，把它提到宪法保护的高度。

第二，法律保护的客体范围日益扩大。在20世纪50年代以前，不少国家法律规定的保护客体仅仅是具有特殊科学文化和历史价值的自然客体，如珍贵的动植物、稀奇的自然景观和个别区域；采取的办法往往是划分自然保护区，禁止或限制对其在经济上开发利用。一部分国家虽然规定了对土地、水、森林、矿藏等自然资源实行保护，但一般都规定得比较简单，对防治工业和生活垃圾的污染则很少规定。20世纪50年代末以后，各国的立法都把保护的范围扩大到土地、大气、水、森林、草原、矿藏、野生动植物等各种自然资源和国家的整个自然环境，而且也包括人类用自己的劳动创造的自然化了的环境，如运河、水库、人造林木、名胜古迹等。有些国家还把城市和居民区作为特定保护对象。同时，保护的方式和内容大大充实了，着重强调在开发利用自然资源的过程中合理利用和保护资源并促进其再生；强调防治工业排放物和生活垃圾等对自然资源和环境的污染和危害，强调综合治理和保护。

第三，完善环境管理体制，加强环境管理。一是明确规定各级政权机关的任务和职责，规定各企业事业单位的职责、权利和义务；二是建立统一的专门环境保护机构。例如，美国1969年成立了环境质量委员会，作为总统的咨询机构，1970年又成立了环境保护局，作为政府的执行机构。英国1970年成立了环境部。法国1970年成立了咨询、协调和监督性的最高环境委员会，1971年又成立了自然与环境保护部（后改为环境保护与生活范围部）。日本1971年成立了国家环境厅。匈牙利1974年成立了国家环境保护委员会，作为协调、监督和咨询机构，1977年又建立了国家环境和自然保护局，作为执行机构。罗马尼亚也设有环境保护委员会。这种既强调各级国家机关、企事业单位和社会组织在环境保护方面的职责，又不断健全统一的专门环境保护管理机构的趋势正在发展。

第四，保护环境是各国所面临的共同问题，在许多情况下存在超出国界的共同利益，加上人类社会同自然界的关系在很大程度上由自然发展的客观规律决定，所以，各国在环境保护方面具有许多共同性。相互学习，彼此借鉴，进行国际合作，有着广阔的交流空间。

二 制定一套我国的环境保护法是当务之急

中华人民共和国成立以来，党和政府在环境保护方面做了大量工作。如保护土地、改良土壤和改造沙漠；根治黄河、淮河、海河，疏浚航道，兴修水利；保护森林，植树造林；防治植物病虫害，消灭蝗灾；改造肮脏的旧城市；确定了一些自然保护区，对珍贵的动植物和自然景观、自然区域进行保护，等等。国家曾先后颁布了一些条例和规定，如国家建设征用土地办法（1953年）、公路绿化暂行办法（1956年）、水土保持暂行纲要（1957年）、国内植物检疫试行办法（1957年）、生活饮用水卫生规程（1959年）和森林保护条例（1963年）等。

随着工业的发展，党和政府又提出了防治工业污染和资源的综合利用问题。1956年，周恩来总理在视察鞍钢时就指示“一定要搞好除尘”工作。鉴于资本主义国家在发展工业中造成公害的教训，周总理在20世纪70年代初就一再强调在进行工业建设的同时要搞好环境保护工作。1972年，国务院提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针。1973年召开了第一次全国环境保护会议，并开始建立各级环境保护机构，制定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》、《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》等规范性文件，做了一系列工作。但是，由于林彪、“四人帮”的干扰和破坏，环境保护工作受到了极大的影响。

粉碎“四人帮”以后，党和政府把环境保护问题提到了十分重要的地位。第五届全国人民代表大会通过的宪法总纲规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”华国锋同志在这次大会上作的政府工作报告中指出，“消除污染，保护环境，是一件关系到广大人民健康的大事，必须引起高度重视，并制定环境保护的法令和条例，保证这方面的问题得到切实的解决”。这就是党和国家给我们提出的迫切任务。党的十一届三中全会关于把工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的决定，更要求我们必须加快这方面的步伐。

第一，制定环境保护法是社会主义现代化建设的需要。进行社会主义现代化建设，高速度地发展国民经济，向生产的广度和深度进军，就必须统筹兼顾，全面规划，合理利用和保护自然资源，促进其再生，防止破坏生态平衡，防止工农业中产生的污染和其他公害，并在不能完全避免时采取措施，积极治理。否则，不但违反社会主义现代化建设的根本目的，而且也不可能实现真正的社会主义现代化。因为污染危害广大职工的健康，腐蚀和损害厂房、设备、材料和产品，影响产品的使用价值，增加产品成本，甚至造成停工停产。环境的污染和破坏还会使自然资源枯竭，给农业、林业、渔业、畜牧业甚至整个国民经济带来灾难。在这方面，我们已经吃到了苦头，必须下大决心解决好这个问题。在采取其他措施的同时，通过立法程序作出各种详细规定，建立各种制度，切实调整环境保护方面的各种相互关系。

第二，制定环境保护法是保护人民健康的需要。我国是无产阶级专政的社会主义国家，其全部活动的目的都是造福人民。我国《宪法》第11条规定了国家高速度地发展国民经济，不断提高社会生产力，逐步改善人民的物质生活和文化生活，接着又规定了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，这就庄严宣布了保护环境和自然资源是国家的一项重要任务，是发展国民经济改善人民物质和文化生活的一个重要组成部分。为此，我们必须制定一系列具体的法律规范，以保证其实现，保证人民享受清洁适宜的生活和劳动环境。目前，我国工业还不发达，但大气、水、土地等自然环境以及农作物和食物的污染却已经相当严重，危害着人民的健康。法律和法学必须对改变这种状况发挥自己应有的作用。

第三，制定环境保护法是使国家经济活动按照客观规律办事，保持生态平衡，造福子孙后代的需要。自然界给人类提供生存的场所和生活资料，人类必须爱护自然界，必须保护和改善自己的生存环境，把眼前的利益和长远的利益结合起来。这是人类社会和自然环境相互作用的客观规律。马克思在谈利用土地和保护土地的辩证关系时道：“甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须象好家长那样，把土地改良后传给后代。”^[4]恩格斯也告诫人们，对自然界，决不能“象征服者统治异民族一样”，必须“学会更加正确地理解自然规律，学会认识我们对自然界的惯常行程的干涉所引起的比较近或比较远的影响”。^[5]否则，必然要受到自然界的报复。

特别值得注意的是，现今我国仍然有一些地方，存在着严重的无视客观规律的做法。盲目地毁林开荒，开垦草原，围湖围海造田，滥捕滥采野生动植物，使森林、草原、野生动植物、水、矿藏等资源遭到严重破坏，局部地区生态失去平衡，造成了严重后果。例如黑龙江省，过去因有大小兴安岭的森林作屏障，农业不怕旱，但最近几年由于大量伐木，森林减少，已有旱象发生。内蒙古自治区伊克昭盟（今鄂尔多斯市）由于开垦草原，造成沙化面积达1800万亩。北京由于西北方广大地区草原和森林植被遭到严重破坏，已经受到风沙紧逼。如果我们对这种情况不采取有力措施，就要造成严重的生态危机，贻误后代。我们必须按照人类社会和自然界相互作用的客观规律办事，把生态学的要求，用法律形式固定下来，贯彻到我们整个经济活动和有关工作中，保持生态平衡，保障子孙后代的利益。

三 对环境保护立法内容的探讨

环境保护立法内容十分丰富，涉及的范围相当广泛。保护水、大气、土地、森林、草原、矿藏、野生动植物、风景游览区等人类赖以生存的自然环境，使其免受生产中的废弃物、恶臭、放射性物质、电磁波和生活垃圾等有害物质的污染和破坏，合理利用自然资源并保证其繁殖再生，以及防治噪声、振动和地面沉降等公害，都属于环境保护范围。对与这些活动有关的各种社会关系，都必须以法律加以调整。当前，应当尽快制定综合性的环境保护法，把环境保护的对象、方针、政策和基本原则，各级国家机关、企业、组织和公民在环境保护方面的职责、权利和义务，防治污染、保护环境和自然资源的基本要求和根本措施，环境保护机构的体制和违反环境保护法规应承担的法律责任等问题，从立法上加以明确规定。然后，以此为基础制定一系列必要的单行法规和实施细则，如大气保护法、水保护法、噪声控制法，以及土地法、草原法、矿藏法、海洋法、野生动植物保护法等法律法令。此外，在其他有关的实体法、程序法中也必须包括相应的环境保护法律规范。

我们应该吸收国外好的经验，更应该很好地总结和重视自己的经验，制定出一套适合我国国情的环境保护法。在我们看来，其内容和制度应突出下列几点。

第一，把环境保护任务纳入国民经济计划中去。国民经济长远规划和年度计划应含环境保护的内容和具体指标；各个地方、各个部门、厂矿企业和人民公社，必须把环境保护任务纳入相应的计划；从中央到地方都要在资金、设备、物资和施工力量等方面作出具体安排，给予保证。只有这样才能使环境保护工作具有可靠的基础，并使它实际上成为考核企业和有关单位工作好坏的一项内容。

第二，规定各级国家机关、组织、企事业单位和人民公社以及各级环境保护机构在环境保护方面的职责和权限、权利和义务。必须从广义上理解“谁污染谁治理”的原则。不仅企事业单位应当负责治理自己造成的污染，其上级主管机关，也必须对污染和环境保护承担责任。

第三，必须对严重污染环境和破坏自然资源的违法行为进行严肃处理，直至追究法律责任。各国的立法都在加重这方面的责任，严格要求赔偿损失、罚款和追究刑事责任。我们也需要采取立法措施，使因污染和危害环境而造成的损失同污染单位及其领导人、直接负责人和职工的切身利益直接联系起来，并形成制度。法律应当规定：污染环境的赔款损失不得计入成本；对失职人员要追究经济责任、行政责任，直至刑事责任。此外，还要规定执法机关审理这类案件的程序。

第四，必须对广大人民群众、各种社会组织参加环境保护活动、进行社会监督的方法方式加以规定。公民有享受良好环境的权利，也有保护环境的义务。保护环境是全民的事业，应该人人动手。法律必须建立相应的制度，给予鼓励，加以保证。还必须指出，制定比较完备的环境保护法固然重要，但严格执行和遵守法律也是非常重要的。我们在抓紧环境保护立法的同时，还要加强法制教育，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为创造清洁适宜的环境而努力。

（本文原载于《法学研究》1979年第2期，原标题为《环境保护法浅论》）

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[1]这是我国内地的第一篇环境法学论文。

[2]马骧聪，中国社会科学院法学研究所特聘研究员，曾先后担任法学所编译室副主任、经济法研究室副主任、主任和商法经济法研究室主任等职。

[3]例如日本有二百多项关于环境保护的法律法令。

[4]《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社，1974，第875页。

[5]《马克思恩格斯全集》第20卷，人民出版社，1971，第519页。