从文本到问题：有关新《环境保护法》的分析和评述

刘洪岩^[1]

2014年4月，第十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新的《环境保护法》，并以国家主席令颁布，将于2015年1月1日起实施。新《环境保护法》（以下简称新环保法）从2011年1月被列入全国人大常委会立法规划到颁布实施，历时四年之久。该法历经四次审议和两次向社会公开征求意见，其修改内容之大、历时时间之长和审议次数之多，均创造了我国立法史（不仅仅环境立法）上鲜见的记录。基于该法对未来国家和社会发展的重要意义，以及与公民权保护紧密联系，新环保法启动修法程序之前的十几年，就引发了包括学界在内的社会各界的广泛参与和关注。即使新法通过之后，争论并未就此中断。本文试图从修法背景及过程、修法的内容到亮点，以及新法可能存在的实施问题等几方面对新环保法作一个全面的梳理，以期能为新法的实施提供一个实证分析的框架和思路。

一 新环保法的修法背景及过程

关于环保法的修订问题，早在20世纪90年代中期，受有关部门的委托，学界部分学者就开始了相关的研究工作。从20世纪末到21世纪初的十余年间，环保法的修订问题引发了学界的高度重视，有大量的研究成果发表；同时，面对日益严峻的环境状况，包括政府在内的社会各界也给予了高度关注并广泛参与整治。

有关1989年颁行的《环境保护法》是否应该修改的问题，社会各界看法不一，主要存在三种态度：^[2]一是“存”，即不主张改，主要是认为修改时机不成熟，不如等以后修改；二是“废”，即主张此法已无存在价值，应废除；三是“改”，又有几种改法，小修小补的修正，大修大改的修订。按照周珂教授的说法，在对《环境保护法》的修订过程中有三个“没想到”：一是没想到学界和立法机构会闹得那么僵；二是没想到，新环保法审议次数会那么多；三是没想到新环保法修改的幅度那么大。这次修订，学界发挥了巨大的作用，并在一定程度上影响了环保法修订的时间进程。

《环境保护法》的修订绝非偶然。从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议，全国人大共2474人次及台湾代表团、海南代表团共提出设计修改环保法的议案78件，主旨思想就是鉴于现行环保法是经济体制改革初期制定的，经历几十年的发展，已经不适应社会发展要求，社会各界修法的呼声很高，为此，十一届全国人大常委会将修改环保法列入了五年立法规范的论证项目。从2008年至2010年，全国人大环资委开展了环保法及相关法律的后评估工作，根据个性后评估成果，形成了一系列的论证报告。其认为，环境保护的相关法律比较完善，编撰环境保护法典是长期任务，修改现行环保法进而推动法律的实施和行政责任的落实是当务之急；环保法的修订应主要体现21世纪以来国家提出的环境保护指导思想，修改的重点应放在强化政府责任和加强环境违法的责任追究，修改与后来制定的单行法的一些不衔接规定，推动专项法律的实施等方面。十一届全国人大常委会第十八次会议同意了环资委的意见，将环境保护法列入全国人大常委会2011年立法工作计划。

2011年1月，全国人大环资委启动了《环境保护法》条文修改工作，成立了以蒲海清副主任委员为组长的修改小组，多次听取环保部等国务院相关部门及专家的意见。2011年初全国人大环资委委托环保部研究起草建议稿，并于当年的4月至9月多次赴湖南、福建、重庆、江苏、陕西、湖北等地开展实地调研，在江苏省徐州市组织召开了包括各省、自治区、直辖市人大环资委、提议案的部分人大代表及全国人大常委会法工委对《环境保护法》修改的专题研讨会。同时，环资委就环境保护规划、环境监测、排污收费和限期治理等召开了专家和部门的座谈会。在新环保法修正案（草案）的起草过程中，环资委还征求了全国人大法工委、最高人民法院、中央编办等18个中央机构、国务院部门和31个省、自治区、直辖市人大的意见，同时听取了全国人大五次会议4种代表议案领衔人和地方的意见。

2011年7月，环保部将起草后的建议稿提交至全国人大法工委。2012年8月27日，时任全国人大环资委主任的汪光焘在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议作了关于《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》的情况说明。在新环保法一稿修正案草案中，基本遵循了环资委有关领导“小修小补，好看好用”的指示。修改的幅度有限，修正案草案对1989年环保法仅仅做了不大的手术，共修改了21条，新增4条，合并8条，修改后的法律草案共7章47条。从内容上看，修正案草案突出强调政府责任、监督和法律责任。与1989年环保法相比，在有关政府责任规定方面，将1989年环保法仅有的一条原则规定拓展为一章“监督检查”，规定了上级政府机关对下级政府机关的监督、政府定期向人大报告环保工作等。这样的小修小补，与社会的期待显然存在巨大差距，其基本思路实际上回避了《环境保护法》作为环境基本立法的立法模式选择，^[3]为此，一审稿遭到了包括学界在内的社会各界的强烈批评。很多学者纷纷向相关立法机构提出自己的建议和意见，在指出修正案草案不足之处的同时，认为这样的修改会白白浪费等待了二十几年的修法机会，与其这样还不如不改。环保法修正案草案一审后，第一次向社会公开征求意见。一个月内，共收到9572位网友的11748条意见。环保部将社会各界和环保系统的建议总结为四个方面的主要意见，共计34项建议，提交给了相关部门。由于社会各界对环保法修正案草案存在诸多质疑和批评，修正案草案曾一度被暂时搁置。2012年11月，党的十八大召开，首次将生态文明确立为国家建构的基本方向，并将“生态”纳入“五位一体”国家社会治理的总体布局之中。此时，十一届人大任期结束，环保法的审议工作列入新一届人大常委会的议事日程。

2013年6月，全国人大法律委员会向十二届全国人大常委会提请对新环保法修正草案的二审。二审稿与一审稿相比，在立法理念创新、公民参与、公益诉讼、强化监管和违法处罚等方面均有所突破。尤其将环境保护坚持“保护优先”确立为环保法的基本原则，具有很强的前瞻性，是我国生态文明社会构建目标在立法中的首次体现。根据与会许多代表建议，环保法不应该局限于“小修小补，好看好用”的面子修改，应该从“面”到“里”作全面修订。二审后，环保法修正案草案再次向社会征求意见，其中822人参与提出2434条修改意见。

2013年10月，全国人大法律委员会向人大常委会提请《环境保护法》修订草案三审说明。此时，已将一审、二审的《环境保护法》“修正案（草案）”的措辞悄然变更为“修订草案”，虽然一字之差，但意味深远、意义重大。“修正”仅仅是对法律部分条文的小范围修改，发布形式也是由全国人大常委会以“决定”的方式颁布实施。而“修订”则意味着对法律条文作大幅度修改，并以国家主席令的方式颁布实施。这样的改变，无论在法律重要性和效力级别上都有所不同。可见，环保法的修订已经成为自我国生态文明社会构建目标提出以来的一件非常重大的法治事件，同我国国家和社会的建构方向紧密相连。环保法修订案草案的三审稿与二审稿相比，在内容上作了全面修改，尤其对国家的环境责任的规定作出了突破。规定了政府实行环境保护目标责任制，以及对其实行考核评价制度（第26条）；公益诉讼主体由二审的中华环保联合会扩大至全国性环境保护组织。环保法修订草案提请三审后不久的11月，决定国家发展和经济建设的重大发展方向的中国共产党第十八届三中全会召开。2014年4月21日下午，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作了“关于环境保护法修订草案审议结果的报告”，并提请全国人大常委会四审，4月22日上午，张德江委员长参加“环境保护法修订草案”的分组审议工作。4月24日下午，人大常委会以151票赞成、3票反对、6票弃权的表决结果通过修订后的《环境保护法》。新环保法的四审稿同三审稿相比，在环境保护预防、公民环境教育、环境监察、生态脆弱区的环境监控、环境责任追究、环境公益诉讼等环境制度完善方面均有可圈可点之处。譬如：在环境保护预防预警方面增加了生态保护红线、资源环境承载能力监测预警机制及环境污染公共预警机制（应对雾霾等）等相关规定；在公民环境教育方面确立了“环境日”，加强环保宣传、提高公民意识等内容；在环境监察方面，确立环境监察机构的法律地位及对未完成质量目标的地区“限批”规定；对违法单位的查封扣押、按日计罚等。尤其在公益诉讼的主体方面，在三审稿的基础上进一步扩大至“设区的市级民政部门登记的相关社会组织”。

二 新环保法文本修订的主要内容及亮点分析

新环保法的通过，无论学界抑或新闻媒体都给予了高度评价。有人将其称为环境立法史上的“里程碑”，或“史上最严”的环境重典。客观来讲，新环保法与1989年环保法相比，具有“里程碑式的历史进步”的评价一点也不过分。如果同1979年“环保法（试行）”相比其进步意义自不言而喻。环境法应当发现和识别社会现实问题、合理地识别和选择法律问题、积极地回应与解答现实问题和法律问题。^[4]新环保法“新”在何处？“亮”在哪里？我们可以从新法文本的立意定位、制度完善、机制创新、监管强化、责任严格等几个方面作如下梳理和分析。

（一）立意定位

新环保法的法律地位。《环境保护法》自颁布实施之日起，一直饱受诟病。究其原因就是该法的法律地位一直不够明确。环保法到底是环境保护领域的基本法，抑或是与其他单行环境污染治理、资源保护类法律相互平行的一般性法律，这个问题一直困扰着学界和实务界。如果将其看作环境保护领域的基本法，但其通过的主体却是全国人大常委会，而不是全国人民代表大会。无论从法律位阶，抑或通过的主体来看都不符合基本法的特征。地位不明，权威难立。2014年4月24日，全国人大常委会委员长张德江在第十二届全国人大常委会第八次会议闭幕会上的讲话，明确了环境法的地位，指出“环境保护法是环境保护领域的基础性、综合性法律”。尽管通过国家领导人的讲话来“正名立身”总会给人些牵强附会的感觉，但作为国家最高权力机关的执行机关的领导人的讲话，可以理解为对环保法地位的某种确认。

新环保法的目的价值。新环保法在开篇即确认了将生态文明建设、促进经济社会可持续发展作为立法目的，同时将环境保护作为国家的基本国策加以确立，这表明了环境保护已经成为国家意志的重要组成部分，具有强制力的属性和效力，充分体现了国家在环境保护领域的积极作为和坚定信念。同时，新环保法规定国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调（第4条）。这些规定一改过去“唯经济论”的落后环保理念，开始关注人与自然和谐，经济社会发展与环境保护的相互协调，用“生态文明建设和可持续发展”来替代旧法中的“社会主义现代化建设”，这更符合我国当前经济社会发展实际情况和迫切需要，这种替代最明显的就是从以往单纯强调经济建设和物质利益的目标转变为更加全面和长远的综合性、协调性发展目标，充分彰显了新法的人文关怀和生态理念。

新环保法的问题导向。多年来，各国面对的一个共同的问题就是如何平衡经济发展和环境保护两者。中国几十年的经济高速增长也是以环境破坏为代价的，在“发展是硬道理”的信条鼓动下，当经济发展和环境保护两者发生矛盾之时，环境保护总要在经济发展面前作出让步和牺牲，这也是为什么在我国环境法制跨越式发展的同时却不能有效遏制环境状况日趋恶化的根本原因。新环保法在应对经济发展与环境保护两者的矛盾方面，确立了保护优先的基本原则（第5条）。保护优先这项原则还体现在自然资源利用问题上，也可以解读为自然资源保护相对于自然资源开发利用具有优先性。“之所以这样，是因为当今时代，我们已经无法回到小国寡民的自然经济时代，经济发展和环境保护之于一个国家和民族的发展同等重要，不能将两者割裂开来和绝对化。”不以牺牲环境为代价的可持续发展，才是未来社会发展的重要趋势。

（二）制度完善

新环保法在自然资源保护、污染防治、区域治理、环境监测与环境损害、风险预警、公民环境权保护等诸多方面都有制度创新。具体内容如下。

在自然资源保护方面，确立生态保护的红线制度。根据十八届三中全会《决定》精神和明确要求，新环保法将生态保护红线明确写入法律条文（第29条），规定国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。生态红线划定的法律意义在于，首先，它是生态安全的底线，超越这条底线将面临生态系统崩溃的危险；其次，它是生命安全的底线，包括公众在内的生命和健康高于经济和一般性法律利益；最后，它是法律责任的底线，逾越了这种底线就意味着承担严格的法律责任，故不可越雷池半步。此外，新环保法还规定省级以上人民政府应当建立环境资源承载能力监测预警机制。

在污染防治方面，确立了一系列的预防制度。新环保法将排污许可证管理制度作为一项基本管理制度明确下来，规定企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物（第45条）。同时，对环境影响评价制度作了重大完善。一是政府责任的明确，规定国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策时，应当充分考虑对环境的影响（第14条）。二是规划环境影响评价的确立，新环保法明确了对未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设（第19条）。三是对未批先建处罚，新环保法规定可以责令相关责任主体停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状（第61条）。四是建设项目“三同时制度”与环评协调问题，新环保法规定建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置（第41条）。五是违反环境影响评价的责任追究，新环保法规定对项目实施过程中于拒不执行停止建设决定的责任人处以拘留处罚（第63条）。

在区域治理方面，规定了跨行政区域的联合防治机制。针对近年来我国水体、大气的跨流域、跨区域污染形势，以及应对解决近年来雾霾问题日益严重的现实之需，同时结合我国多年来开展跨区域污染联防联控的经验，新环保法规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施（第20条）。

此外，新环保法还规定了总量控制和区域限批制度，规定重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实；对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件（第44条）。

在环境监测与环境损害方面，新环保法规定了环境监测制度和环境与健康监测、调查和风险评估制度。根据规定，针对实践中环境监测缺乏规划、重复建设、规范不一致、信息发布不统一的情况，新环保法作出如下应对：一是规定了国家环境质量监测站（点）的设置的统一规划，以及建立环境监测数据共享机制；二是有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范；三是监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范；四是监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责（第17条）。此外，新环保法以人为本，注重环境污染对公众健康的影响，并规定了国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病（第39条）。

在环境风险预警方面，新环保法规定了环境应急制度：一是县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，依法及时公布预警信息，启动应急措施；二是企业事业单位制定突发环境事件应急预案，并在发生突发环境事件时立即采取措施处理，及时通报和报告；三是人民政府应当及时组织评估事件造成的环境影响和损失，并公布结果（第47条）。

在公民环境权保护方面，规定了信息公开和公众参与制度。这次修法，虽然没有明确提出公民环境权问题，多少留下些许遗憾，但新环保法专门增设了“信息公开和公众参与”一章，赋予了公民环境知情权、参与权、举报权和监督权，并明确了提起环境公益诉讼的社会组织的范围，为社会共同参与环境保护提供了法律依据（参见第5章规定）。同时，新法对各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，提出应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利，这无疑对推动我国环境民主、培育和夯实社会生态文化具有重大的积极意义。

（三）机制创新

在机制创新方面，新环保法一改过去政府和相关部门包揽一切、单打独斗的传统，立足环境保护规划、治理模式、治理手段、政策引导、司法救济等几个方面，从社会经济发展方式上寻源头、找办法、求出路。

在环境保护规划方面，新环保法对环境规划的理念、思路、发展方向和创新重点作了翔实规定。这样的规定，不仅明确了国家和政府在环境保护领域的工作目标和具体责任，同时体现了环境决策源头治理的理念。新环保法规定，县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划；国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施（第13条）；确立了环境规划的法律地位和决策权威，标志着环境保护规划成为指导环境保护工作的纲领性制度和顶层设计，规划内容从“重污染防治、轻生态保护”向“污染防治和生态保护并重”转变，环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接（第13条）。

在治理模式方面，新环保法体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。所谓多元共治是指参与治理的主体由过去单一的政府行政，向企业担责、公民参与在内的综合治理模式转变。新环保法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任，公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务（第6条）。国家、企业、个人在环境保护的公共治理中各司其职，各负其责，三者都有环境保护的义务，体现了国家、企业和个人环境保护公共治理的新理念和新机制。

在环境保护治理手段上，运用包括财政、税收、价格、政府采购等多种手段，国家鼓励环保产业发展（第21条）。企业事业单位和其他生产经营者的节能减排，政府依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持（第22条）。新环保法通过多重治理手段的运用，使得参与节能减排和环境保护的企业事业单位和其他生产经营者觉得环保产业“有利可图”，从而避免先前“谁环保、谁吃亏”的被动环保局面。

在保护政策引导方面，国家建立、健全生态保护补偿制度，并从加大财政转移支付力度，落实生态保护补偿资金，指导生态保护补偿等几个方面规定了具体举措（第31条），从而解决了重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区由于“封山育林”所导致的“政策性贫穷”矛盾。对可能存在环境安全风险的产业，国家鼓励投保环境污染责任险（第52条）。此外，对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费（第43条）。

在司法救济方面，新环保法最大的亮点之一就是规定了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度在新环保法中的确立，历经了“制度从无到有，原告主体从单一向多元扩展”的博弈和波折。2012年8月《环境保护法》修正案（草案）一审稿并没规定环境公益诉讼制度。在一审稿向社会征求意见过程中，尤其新《民事诉讼法》作出了对损害公共利益的污染环境行为可以提起公益诉讼的规定，很多人建议新环保法应加入环境公益诉讼制度。全国人大常委会为此作出了积极的回应，在2013年6月的《环境保护法》（修正草案）二审稿的第48条中，规定了“对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。尽管如此，但由于原告主体范围规定得过于单一，又引发社会各界新的争议。2013年10月，在第三次审议的《环境保护法》（修订案草案）的第53条中，对社会各界的意见作出了回应，规定了“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼”。这一规定虽然有限度地扩大了提起环境公益诉讼原告主体的资格范围，但由于只赋予全国性社会组织起诉的资格，一定程度上限制了其他社会环保组织的参与，为此社会争议较大。此后，全国人大常委会在听取各界意见的同时，在2014年4月第四次审议通过的新《环境保护法》四审稿的第58条中，将提起环境公益诉讼的原告资格扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会公益性组织，拓宽了提起环境公益诉讼的主体范围，顺应了社会民意，体现了公民参与和民主立法的基本精神。

（四）监管强化

首先，确定政府的职责范围。新环保法第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益（第8条）。同时，又规定了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，考核结果应当向社会公开（第26条）。此外，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督（第27条）。这些规定都是新环保法的首创。新法一改过去政府在环境管理过程中只享有行政权而无相应责任义务，体现了权利与义务均衡化发展的特点。新环保法还首次作出了关于乡级环保职权的规定：县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治（第33条）。

其次，强化环保部门的监管职权。负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查（第24条）；对违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的企业事业单位和其他生产经营者，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备（第25条）。

再次，企业事业单位和其他生产经营者责任强化。我国企业事业单位和其他生产经营者在环保法中的角色通常是被动的被管理者，很少积极主动地参与环保。有些组织由于跟政府存在着千丝万缕的利益关系，在环境执法过程中经常出现无视环保部门的监督管理的情况，为此，新环保法规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，环保行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚（第59条）。企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭（第60条）。

最后，强化对环境行政监管部门相关人员的行政问责。针对过去环境行政执法有法不依、执法不严，有关人员不作为或渎职等情况，新环保法突出强调了对相关环境行政部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职（第68条）。

（五）责任严格

之所以将新环保法的法律责任追究视为史上最为严格，主要根据在于新环保法对企事业单位和其他生产经营者及环境行政主管部门的相关人员违法行为的责任追究，规定得具体且严格，其中不乏对相关人员人身自由限制的规定。新环保法第63条对企业事业单位和其他生产经营者的主管人员和直接负责人的未批先建、无证排污、违法排污、生产使用违禁农药等几类违法行为，尚未构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。对于经营主体而言，除了按日计罚、关闭停产、责令退出等处罚措施外，最严格的责任承担方式莫过于对相关责任人的人身自由的限制，比照旧法，新环保法对经营主体主要负责人的人身罚的规定不啻为新法的亮点之一，这样的规定，能够有效地震慑违法经营主体，使其能够有意识地约束自己的经营行为，有效地预防环境违法行为的发生。

有关对环境保护行政部门相关人员的违法行为法律责任的追究，新环保法第68条规定了九种情况：“（一）不符合行政许可条件准予行政许可的；（二）对环境违法行为进行包庇的；（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；（六）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（七）应当依法公开环境信息而未公开的；（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；（九）法律法规规定的其他违法行为。”对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。我国以往环保法对环境保护行政部门的责任人员的规定偏重于权而失之于责，此次修订的环保法大大加强了相关人员的环境行政责任的追究，构成我国新环保法又一亮点。

值得一提的是，新环保法首次规定了生产经营者的社会诚信档案制度。第54条第3款规定，环保等有关部门应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。这有利于约束企业违法失信行为，增强企业的环保守法意识。俗话说“人无信而不立”，“信用”是市场经济的“基石”，2013年12月，环保部联合发改委、人民银行、银监会，发布了《企业环境信用评价办法（试行）》，2014年1月，国务院原则通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，为我国社会诚信体系的构建提供了法律和政策的依据。新环保法的这种“软”的“耻辱刑”的威慑力，不亚于“硬”的法律责任追究。

三 新环保法存在的瑕疵和实施问题

尽管新环保法从列入立法规划到颁布实施历时4年之久，草案文本虽历经四次审议和多次修订，但新法中仍留有多处遗憾和瑕疵，可能会对下一步新环保法的实施产生一定的影响。问题具体如下。

第一，是环境法的基本法地位问题。无论从新法起草者的立法目的，抑或张德江委员长对新环保法的基础性地位的确认和肯定的情况看，其试图将新环保法确立为环境和资源保护领域的基本法的本意相当明显。但绝不能因此就可以简单推断新环保法具备环境保护的基本法地位。我们抛开新环保法通过的机构是全国人大常委会而不是全国人民代表大会这一基本判断标准的事实不论，仅就新环保法修订的内容来看，仍然侧重治污，自然资源保护和生态保护的规定有限。从内容上看，还不能武断地认为新环保法的基本法地位理所当然。此外，新环保法的政策指引也不突出，很难认定这是一部环境政策法，还是环境管理法，抑或环境指引法。更让人看不出《环境保护法》与《污染防治法》之间的关系及如何衔接。

第二，新环保法的立意尚有提升的空间。新法总则第5条虽然增加了“保护优先”、“公众参与”等原则，但新法总则第1条将保障公众健康、促进经济社会可持续发展确立为立法目的的立意，仍然没有脱离1989年环保法所秉持的将环境保护简单地理解为“保护人体健康”（仅仅停留在卫生标准的基础上）和作为经济发展的工具价值的较低立意水准，没能将环境保护提升到公民环境权（或者生态权）保护和生态安全的高度上来。环境权作为公民一项重要的社会权利已经越来越多地受到国际社会的关注和保护，并被约入很多国际环境公约之中。当前环境权（或者称之为“生态权”）在很多欧美国家的环境保护法之中均有体现，甚至很多发展中国家在宪法中明确了公民环境权的基本地位（例如：俄罗斯联邦宪法和环境保护法对生态权均明确作出了规定）。

生态安全是公民环境权保护和国家可持续发展的基础，也是我国生态文明建设的基本保障。如果离开了生态安全的保障，生态文明建设（尽管新环保法第1条也谈到“生态文明建设”的问题）就会成为一句空洞的政治口号。新环保法第30条也提及生态安全保障的问题，但新法显然对生态安全的理解还仅限于开发利用自然资源的水准，而不是从国家安全的战略高度待之，这显然与我国生态文明的国家战略要求极不相称。当今，进行专门生态安全立法的国家主要有俄罗斯及独联体国家，欧美国家在部门法立法中虽然没有明确使用这个概念，但是从条文规定上看，基本体现了生态安全保障的价值取向。新环保法在以上两个方面均存在瑕疵，没能有效地跟国际社会接轨，这不能不说是我国环境保护立法理念上的落后。

第三，新环保法对政府环境决策的责任规定不明晰。新环保法第13条规定了政府的环境规划制定职责及第26条规定了政府的环境保护目标责任制和考核评价制度，但在法律责任部分没有对由政府的决策失误或失职行为所导致的重大污染事故的政府责任承担问题作出相应的规定。如果政府应当担责，应承担什么性质的责任，是法律责任还是政治责任？在以政府为主导的我国环境管理体制中，如果只是规定政府的行政许可权、监督和管理权，没有对其决策可能带来的环境风险作相应的法定义务和法律责任的规制，无疑会给社会发展带来无法估量的环境风险。在当今好大喜功的政绩观和地方利益的驱动下，由于环境决策的失误产生的环境问题越来越突出。从各国的环境立法情况看，加强对政府环境决策职权的明确划分和环境责任追究是国际环境立法发展的潮流和趋势，例如，《俄罗斯联邦环境保护法》第66条就明确规定对政府环境监督管理人员的决定可以提起诉讼，这就意味着相关的环境行政管理人员对自己的决定要承担一定的法律责任。而我国新环保法对此没有相应的规定。

第四，有关诉讼时效的规定不利于环境受害人权利的保护。新环保法第66条规定，因环境污染损害赔偿诉讼时效为三年，从当事人知道或应当知道污染损害之日起计算。由于环境损害潜伏性强、周期性长，有的损害甚至十几年甚至几十年才能发现其损害后果，苏联的切尔诺贝利核电站核泄漏事故时至今日仍然威胁着当地新生儿的健康。正因如此，目前国际上很多国家延长了环境损害赔偿的诉讼时效。比如《俄罗斯环境法》第78条将环境损害诉讼时效规定为20年。新环保法对诉讼时效三年的规定，显然没能将环境损害同一般性民事损害区分开来，不利于环境受害人权利的保护和对环境事故加害人法律责任的追究。

第五，有关环境保护国际合作的内容缺失。新环保法中没有规定环境保护的国际合作内容，新法仅仅将环境保护视为我国的自家事。当今世界处于全球化的时代，国与国之间的经济联系日益紧密，事实上整个世界已经形成了一个大的经济联盟，很多环境问题是国际社会共同面临的问题，离开了国际的合作与沟通，依靠单一国家的力量是无法解决的。在国外相关环境立法例中，很少有哪个国家的环境立法不强调国际合作的重要性，如果我们的环境立法故步自封、闭门造车式地搞所谓的中国特色，势必会与国际环境立法的主流渐行渐远。譬如《俄罗斯环境保护法》第15章用一整章规定了环境保护领域的国际合作问题。由此可见，在环境保护国际合作方面，我国新环保法还有很大的扩展和提升空间。

第六，新环保法很多看似严格的处罚措施和规定，实施起来存在很大的现实困境。譬如：大气污染物及水污染物的区域联防联控的实施机制协调问题；公益诉讼原告诉权程序保障问题；对环境保护行政部门违法人员行政责任的追究规定及环保部门查封扣押等权力的行使，如何同《公务员法》、《治安处罚法》等其他相关法律法规的规定相互衔接和配套问题，等等。由于环境问题及环境法律关系的复杂性，新环保法如果不解决上述实施过程中可能存在的现实问题，无疑会对新环保法的法律权威及法律实效性的发挥产生一定影响。法律的生命力在于它的实施，新环保法的实施，如果离开了与之配套的好的实施机制就会重蹈“没啥大错，也没啥大用”的旧法尴尬处境的覆辙。

第七，从立法技术来看，新环保法尚有很大的提升空间。我国立法者通常不习惯在立法开篇对条文中可能涉及的基本术语作法律意义上的解释。由于环境立法涉及的技术语言和其他非法律术语概念较多，即使是法律术语，在法律解释力方面也存在扩大或缩小解释的技术难题，因此，近些年，尤其是新兴国家，在环境立法修订技术上特别注重法律条文中可能引起歧义或实践上宽严尺度把握不一的基本概念术语的法律解释，以消除法律在实践层面上可能出现的宽严不济的问题。新环保法中很多关键的概念术语，如果不作法律意义上的解释，在实践中就会沦为政治口号，譬如：生态文明（第1条）、保护优先（第5条）、环境基准（第15条）、达标规划（第28条）、生态红线（第29条）、生态环境敏感区和脆弱区（第29条）、生态保护补偿（第31条）、生态安全（第30条）、破坏生态（第58条）等类似术语。法律意义上的术语解释应具有确定性和可诉性，有具体的权利义务指向，这同一般意义上的社会学概念有严格的区分，新环保法法律文本中大量似是而非的概念术语无疑增加了非专业人员理解和执行这部法律的难度。此外，个别条款的语言表述尚需锤炼。尽管新环保法在这方面问题不是特别突出，但是条文个别地方如果能在语言上稍作技术处理，可能法律条文的逻辑结构和整体上的专业性会体现得更加突出。譬如新环保法第12条有关环境日的表述，第17条有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的语言表述等尤需锤炼。一部好的立法不仅体现在价值理念和内容规范化程度上，法律的形式要义亦不容忽视。法律条文的文本语言应该是高度精练的，多一字太多，少一字太少。

总之，新环保法的修订并获得通过，充分体现了科学立法和民主立法的精神要旨，秉持了开放整合的立法思路，开创性地拓展我国环境法治的空间，为推动我国环境法治的多维发展、包容的环境公共治理体系的构建和生态文明法治社会的建构提供了基础性的法律保障。尽管新法尚存有待完善和提升空间，但瑕不掩瑜，新环保法在应对我国日趋恶化的环境状况、协调日益激化的经济发展与环境保护的矛盾上，具有积极意义。

〔本文原载于《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2014年第6期〕

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[1]刘洪岩，中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任，教授、研究员。

[2]该部分的一些观点根据周珂教授2014年10月21日在中国政法大学学术讲座的相关内容补充整理。

[3]汪劲：《〈环保法〉修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，《环境保护》2011年第11期，第34—37页。

[4]柯坚：《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社，2013，第6页。