《中华人民共和国环境保护法》修订建议稿及说明

马骧聪^[1]

关于《环保法修订建议稿》的简要说明

一、为了贯彻落实党的十七大精神，推进和保障环境保护的历史性转变，建设生态文明，构建和谐社会，我们认为，应当对1989年颁布的现行《中华人民共和国环境保护法》进行全面修改，即在保留其基本框架结构和行之有效的基本制度的基础上，以全面协调可持续发展的科学发展观为指导，总结我国环境保护的经验，吸取国外的成功做法，制定一部符合现代需要的新《环境保护法》或《环境法》。

二、新《环境保护法》应当是对我国环境保护进行全面综合法律调整的环境保护基本法。鉴于环境保护在国家社会生活中具有牵动全局的重要战略意义，关系着中华民族的存续，制约着经济社会发展，关系每个人的切身利益，新《环境保护法》应当根据《宪法》第62条的规定由全国人民代表大会审议通过。这样做就将《环境保护法》提升为国家的基本法律，也确立了环境保护在国家社会生活中的重要战略地位，必将鼓舞和动员全国人民齐心协力共同加强环境保护，同时也必将大大提升我国在国际社会中的地位和形象。

三、在研究过程中，我们认真学习和研究了近年来党中央、国务院关于环境与发展的理论、思想和政策，研究了国家环保总局（今生态环境部）和有关部门、地方政府及其环保部门为了落实科学发展观而采取的各种措施和在实践中积累的经验，研究了环境法学界关于环境立法和制度的学术成果，以及国外有关国家的经验和做法。综合有关资料，结合我国的实际和需要，《环保法修订建议稿》着重突出了以下几个方面。

1.明确规定了保护环境是基本国策及其理由，从法律上确定环境保护在国家社会生活中的重要战略地位；

2.根据江苏、重庆等地的经验和国家的需要，明确规定了环境保护优先原则，以及预防为主、环境有偿使用、公众参与等环境保护基本原则；

3.明确规定环境与发展必须综合决策；

4.强调保护环境是国家的重要公共职能和国家机关的重要职责和任务，设专章对政府及其有关部门、法院、检察院和各级人民代表大会及其常委会的环保职责作了规定，希望形成一个全国上上下下、方方面面齐心协力保护环境的体制和格局；

5.突出以人为本，设专章规定了公民的环境权利和义务，为促进公众广泛参与、维护公民的环境权益提供制度保障；

6.加强生态环境保护，从多方面作了规定；

7.加强环境保护科技保障和环境文化教育建设，设专章作了多角度的规定；

8.完善、健全和创新环境保护法律制度，如将污染防治设施与主体工程的“三同时”制度改为环境保护设施与主体工程“三同时”制度，明确规定实行污染物排放总量控制和许可制度、生态补偿制度、区域限批制度、公益诉讼制度、生态损害赔偿制度及强化法律责任的有关制度等；

9.更加重视国际环境合作，把中国的环境保护看作全人类环保事业的重要组成部分。一方面积极参与国际合作，承担应承担的国际责任；另一方面切实维护我国的主权权利和生态安全。

四、修订《环境保护法》是一个大的系统工程，涉及国家社会生活的方方面面，极为复杂，个人能够做的事是有限的。我们提供这个咨询建议稿，只是想以此为促进《环境保护法》的修订和健全国家的环境法制尽一点微薄的力量。由于能力有限，不妥之处在所难免，敬请各位领导和专家多多指正。

五、刘国涛、李挚萍、李爱年、曹明德、陈茂云、王明远、常纪文、黄锡生、竺效等专家教授对该项工作给予了帮助，特此感谢。

马骧聪　2008年2月14日

《中华人民共和国环境保护法》修订建议稿

第一章 总则

【立法目的】

第一条　为保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济社会全面协调可持续发展，建设生态文明，实现人与自然和谐，满足当代人和子孙后代的物质和文化需要，制定本法。

【环境的定义】

第二条　本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家公园、城市和乡村等。

【适用范围和调整对象】

第三条　本法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，调整有关人与自然相互作用的各种社会关系，一切单位和个人的开发、利用和影响环境资源的活动和行为都必须遵守本法及根据本法制定的相关法律法规。

【环境保护基本国策】

第四条　生态环境和自然资源是人类和中华民族生存发展的基础，是国家经济社会可持续发展的根本条件。保护环境、节约资源是国家的基本国策，目标是建设“资源节约型”、“环境友好型”生态文明社会，为全面建设小康社会提供保障。

【环保优先原则】

第五条　国家实行环境保护优先原则。发展经济社会事业，必须根据当地的自然生态条件、资源禀赋、环境容量及人口和经济社会发展状况，综合平衡，把保护生态环境、实现可持续发展的国家长远根本利益放在首位，一切开发建设项目必须限制在环境资源承受能力之内，实现经济、社会、环境效益的统一。

【环境与发展综合决策】

第六条　国家对经济社会发展和环境资源保护实行综合决策，统筹兼顾。国家和地方政权机构在对经济社会发展重大问题进行决策时必须全面考虑环境资源因素，起草法律、制定法规、编制规划和计划、决定生产力布局等，应当依法进行环境影响评价或环境影响论证，确保各级政权的重大决策有利于环境资源保护，促进人与自然和谐，建设生态文明。

【将环境保护融入经济社会发展规划】

第七条　国家制定经济社会发展规划和计划，把保护环境和节约资源作为基本指导思想和重要内容，将其融入经济社会发展的各个领域和环节，作出具体规定，严格执行，确保环境保护与经济建设同步、协调发展。

【增加环保投入】

第八条　国家应当采取措施，建立政府、企业、个人多元化的环境保护投融资体制。各级人民政府应当将环境保护资金纳入本级财政预算，并保证其增长幅度高于同期经济增长速度。

【绿色国民经济核算】

第九条　国家实行绿色国民经济核算，将经济社会发展中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展的评价体系，科学评价环境资源在经济社会发展中的作用，全面正确反映经济社会发展状况。

【实施有利于环保的经济技术政策】

第十条　国家实施有利于环境保护的经济技术政策，构建节约能源资源和保护生态环境的产业结构，运用价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等手段，促进环境保护与经济社会事业协调发展。

【实施有利于环保的外贸政策】

第十一条　国家实施有利于环境保护的对外贸易政策，限制珍稀资源的出口，遏制高耗能、高污染、资源型行业的无序发展，对进出口产品执行适当的环境标准，防止公害输出和输入。

【发展循环经济】

第十二条　国家大力发展循环经济，推动各行业、各地区和厂矿企业按照自然生态系统的模式组织经济活动，形成“资源—产品—再生资源”的物质反复循环流动，节约资源，减少污染。

【预防为主原则】

第十三条　保护环境实行预防为主和风险防范、防治结合、综合治理原则。一切国家机关、企事业单位和个人都应当积极预防环境污染和生态破坏；在存在严重环境风险或可能发生不可逆转的生态破坏时，不得以缺乏完全的科学确定性及任何其他理由，延迟采取措施预防环境退化；对于已经造成的污染和生态破坏应当采取综合措施进行治理。

【环境有偿使用原则】

第十四条　环境是属于国家即全体人民的宝贵公共资源。国家实行环境有偿使用原则。开发利用环境必须同时保护，破坏和污染环境必须恢复或赔偿，利用环境和环境效益必须付费或补偿，保护和建设环境应当得到补偿。

【公众参与原则】

第十五条　保护环境是全民的事业。环境质量好坏关系到每个人的生存、健康、学习和工作，每个人都是环境的享用者、影响者和维护者。国家鼓励人人参与环境保护及其监督管理，形成全民族共同保护和建设美好家园的局面。

【可持续的消费方式】

第十六条　国家倡导环境友好的适度消费方式，反对浪费资源污染环境的不良行为。通过实行环境标识、环境认证、简化包装、废旧物资回收和政府绿色采购等制度，推动全社会走向健康的绿色消费，减少资源能源消耗和环境污染。

【奖励】

第十七条　各级人民政府应当建立环境保护奖励基金，对保护和改善环境、建设生态文明作出显著成绩的单位和个人给予奖励。

【乡规民约】

第十八条　国家认可和赞许各民族各地区长期流传的有利于保护生态环境的习俗和乡规民约，支持其继续发挥保护祖国秀美山川的独特传统作用。

【国际环境合作】

第十九条　保护环境是造福全人类的共同事业。中国积极参与环境保护领域的国际合作和交流，严格履行承担的国际义务，维护国家的环境与发展权益，同世界各国人民一起推进全人类环境保护事业的发展。

第二章　国家机关的环境保护职责

【环境保护是国家任务】

第二十条　保护和改善环境，防治环境污染和生态破坏，建设生态文明，维护国家生态安全，为人类环保事业作出贡献，是国家及所有国家机关和党派组织的一项重要任务。各国家机关必须坚定不移地执行环境保护基本国策，依照本法的规定和精神，在自己的职责范围内促进和保证环境保护法律规定及环境保护目标的实现。

【政府负责制】

第二十一条　国务院和地方各级人民政府对全国和本辖区的环境质量负责，对环境保护进行统一领导、规划、协调和监督，组织和调动各有关部门，采取综合措施改善环境质量。

【环境保护委员会】

第二十二条　国务院和县级以上地方人民政府设立环境保护委员会，由国务院领导人和地方各级人民政府主要负责人任主任，由各有关部门负责人任委员，协助政府统一领导、协调和监督环境保护工作。

【向人大报告】

第二十三条　国务院和县级以上地方人民政府，应当每年向同级人民代表大会或其常委会报告环境保护工作和环境质量状况、接受监督。

【环境保护目标责任制】

第二十四条　国家实行政府环境保护目标责任制，由上级政府与下级政府或各级政府与其各主管部门签订政府环境保护目标责任协议，对环境保护主要任务和指标实行年度和定期目标管理，并制定考核评价制度，将环境保护目标完成情况作为对各级政府和有关部门及其负责人的考核评价内容和选拔任用依据。考核不合格的负责人应当引咎辞职并承担责任，成绩一般的应当警告改进，优良的应当重用。

【环保部门及相关部门的职责】

第二十五条　国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。国家环境保护部门可以根据需要设立区域环境保护督查局，作为派出机构，行使督查权。

县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

国家海洋主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。

县级以上人民政府的国土、林业、农业、水利主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

【部门配合】

第二十六条　国务院和地方各级人民政府的其他有关部门，应当依据各自职责做好环境保护工作。发展改革部门应当制定有利于环境保护的产业、价格、投资等政策，在宏观调控中加强环境保护工作。财税部门应当制定有利于环境保护的财税政策，逐步增加环保投入和财政转移支付。金融机构应当推动金融资源配置向环境保护领域发展，促进污染防治和生态保护事业的发展。工商部门应当把保护环境作为市场准入和管理的重要内容和依据。

各级人民政府应当建立适当的部门联动机制，运用政府的综合力量和手段保证环境保护法律法规的执行。

【公安与环保部门联合执法】

第二十七条　为了保证环境保护法律法规的实施，县（区）级人民政府在同级环境保护部门设立环境保护派出所，省市级人民政府在同级环境保护部门设立环境保护公安分局，编制属公安系统，业务受公安和环保部门双重领导，进行联合执法。

【环境领域的行政监察】

第二十八条　各级政府的监察部门应当依据《行政监察法》和环境保护法律法规，加强对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的企事业领导人环境资源违法违纪行为的监察，加强对环境保护部门及其公务员的监察，保证环境法律法规的实施。

【加强环境司法】

第二十九条　各级人民法院、人民检察院应当加强环境司法和法律监督工作，通过审理各种环境案件，维护国家和公民的环境权益，惩治环境违法犯罪行为。最高人民法院、最高人民检察院应当及时总结各地的环境司法实践经验和问题，研究环境案件的特点，适时作出司法解释和立法建议，健全环境司法规则和程序，充分发挥环境司法在保障环境保护法律实施，建设“资源节约型”、“环境友好型”生态文明社会中的强有力作用，维护环境公平正义。

【立法机关的监督】

第三十条　各级人民代表大会及其常委会，应当加强环境资源立法和法律实施的监督，定期或适时听取政府、法院和检察院关于执行环境资源法律工作的报告，在审议法律法规、经济社会发展规划和计划、财政预决算及作出其他重大决策时，充分考虑对生态环境的影响和保护环境资源的国家利益，确保整个国家协力保护和改善环境、节约资源、建设生态文明与和谐社会。

设区市以上人民代表大会常委会，应当建立由多学科多领域专家组成的环境与发展综合决策咨询委员会，开展对法案及其他重大事项咨询论证。

第三章　公民的环境权利和义务

【权利和义务】

第三十一条　每个公民都有在适宜生存的良好环境中生活的权利，同时有保护环境的义务。

公民的环境权利主要包括：享受良好环境权、环境知情权、环境保护及其管理参与权、环境问题表达权、环境管理监督权、环境权益损害救济权。

【权利的体现】

第三十二条　为了实现公民的环境权利和义务，每个公民有权：

一、向各级人民代表大会及其常委会、各级人民政府及其有关主管部门、人民法院、人民检察院提出关于环境保护的建议；

二、从政府有关部门获取有关环境质量状况和环境保护措施的信息；

三、参与有关制定环境保护法律法规、政策、措施等的讨论并发表意见；

四、对各级政府及其有关部门的环境保护工作，对法院和检察院的环境司法工作，进行监督；

五、对企事业单位及个体工商户的污染环境和危害生态环境行为进行监督，提出检举、控告；

六、在因环境污染和破坏权益受到侵害时得到救济；

七、组织或参加环境保护团体。

【义务的体现】

第三十三条　为了履行环境保护义务，每个公民应当：

一、遵守国家和地方的环境保护法律、法规和标准；

二、在日常生活和行动中善待自然，珍惜和节约资源能源，杜绝浪费，防止环境污染和生态破坏；

三、积极参加各级政府组织的环境保护活动；

四、对污染和破坏环境的行为和现象进行检举、揭发。

【环保团体】

第三十四条　国家鼓励公民依法组织环境保护团体。公民依法自愿组织的环境保护团体和其他非商业性群众团体，除享有第三十二条规定的权利外，还有权：

一、通过会议、培训等活动，进行环境保护宣传教育，开展环境调查研究；

二、协助政府进行环境监督管理；

三、对政府机构危害公共环境的不当行政行为和不作为向法院提起公益行政诉讼；对公民、法人和其他组织危害公共环境的行为，向法院提起公益民事诉讼。

环境保护团体的各种活动必须遵守国家的法律法规。

【一般群众组织的环保作用】

第三十五条　国家鼓励和支持工会、妇女、青少年组织，各行业学会和学术团体等群众组织，根据自己的章程，结合自己的工作，开展各种环境保护活动，建设生态文明。

【公民环境权的保障】

第三十六条　各级人民代表大会及其常委会、各级人民政府及其有关部门，应当采取具体措施，组织、帮助和支持公民行使环境权利、履行环境义务和参与环境保护活动；对于公民和公民团体提出的环境保护建议、检举、控告、诉求，依法给予答复和办理。

各级政府环境保护部门应当制定和完善公众参与环境保护决策和监督管理的具体规则和程序，包括听证会、论证会、社会公示等办法。

各级政府及其环境保护部门应当依照有关规定及时公布环境信息，为公众了解政府的环境监督管理情况及企事业单位遵守环境保护法规的情况提供便利。

【公众环保监督员和志愿者】

第三十七条　各级环境保护主管部门，可以根据需要聘请社会各界中的热心环保事业人士为环保协管员或环保监督员，协助政府进行环境监督管理。

政府支持和鼓励环保志愿者的环境保护活动。

第四章　环境监督管理

【环境标准制度】

第三十八条　保护环境、评估环境质量状况，必须依据政府制定的环境质量标准。

国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。

【污染物排放标准】

第三十九条　为控制污染物排放，国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护主管部门备案。

向环境排放污染物，必须遵守国家污染物排放标准。向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物，应当执行地方污染物排放标准。超过规定标准排放污染物即构成违法。

【产品质量的环境指标】

第四十条　政府有关部门应当将环境保护指标纳入产品质量管理体系，采取措施加强产品环境安全监督管理。

【环境监测制度】

第四十一条　国家建立环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定环境监测规范，会同有关部门，组织环境监测网络，进行统一管理。

县级以上环境保护部门负责组织环境质量监测、污染源监督性监测、突发环境污染事件应急监测等监测活动，统一发布本行政区域的环境质量状况、环境污染事故等监测信息。排污者和其他有关单位及个人应当配合环境保护部门的监测工作。

县级以上环境保护部门所属环境监测机构依法取得的环境监测数据，是环境统计、排污申报核实、排污费征收、环境执法、环境纠纷处理和诉讼、目标责任考核等环境管理的依据。

【环境统计制度】

第四十二条　国家建立环境保护统计制度。国务院统计部门应当会同国务院环境保护部门制定环境保护统计指标体系，对各级政府和重点企业的环境保护工作进行统计，并定期公布。

【环境调查制度】

第四十三条　国务院和地方各级人民政府，应当定期进行生态环境状况调查、污染源普查和污染源专项调查，及时准确掌握生产、生活和其他活动向环境排放污染物或对环境产生不良影响的发生源，建立污染源档案和污染源信息数据库及生态环境状况数据库。

【环境规划制度】

第四十四条　县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划及环境质量状况，制定环境保护规划，并严格执行，对环境保护全局进行统筹管理。

土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划，应当相互协调。

【环境影响评价制度】

第四十五条　为了预防政府决策、规划和各种建设项目实施后对环境造成不良影响，国家实行决策、规划战略环境影响评价和建设项目环境影响评价制度，具体办法和程序由《环境影响评价法》规定。

未经环境保护主管部门批准的建设项目，发展和改革、国土资源、城市建设、工商管理等部门均不得办理相关手续，银行不得贷款。

【区域限批制度】

第四十六条　国务院环境保护主管部门，省（自治区、直辖市）和设区市人民政府环境保护主管部门，对环境违法现象突出的地区，对超过总量控制指标、重点项目未达到目标责任要求的地区，对没有完成淘汰落后产能的地区，对生态破坏严重的地区，应当暂时停止除污染防治和循环经济类外所有建设项目的环境影响评价审批，限期整顿改正。

【“三同时”制度】

第四十七条　国家实行建设项目环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时检查验收制度。一切可能对环境造成污染或生态破坏和不利影响的建设项目，必须建设污染防治设施或生态环境保护设施，并与其主体工程同时设计、同时施工、同时检查验收。

【建设项目环境监理制度】

第四十八条　县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当推行建设项目环境监理制度。建设项目开工前，建设单位必须委托当地环境保护部门认可的环境监理人员负责对项目的建设施工实行全过程环境监理，落实执行各项环境保护要求。

【生态补偿制度】

第四十九条　国家实行生态补偿制度，由国务院制定专门法规，规定生态环境的使用人和生态效益的受益人支付合理的费用，对提供生态环境和生态效益的个人、单位、地区给予经济补偿，体现公平、公正，保证生态保护事业的发展。

国务院和地方各级人民政府应当建立生态补偿基金，通过财政转移支付对生态保护予以补偿。

【排污总量控制和排污许可制度】

第五十条　国家逐步推行污染物排放总量控制制度和排污许可制度。地方各级人民政府环境保护主管部门，应当制订计划和方案，调查管辖区域和流域的环境纳污容量，确定污染物排放总量控制目标，报经同级人民政府批准后，通过发放排污许可证，将排污指标分配到各个污染物排放单位，并监督执行。排污单位必须严格按照排污许可证的规定排放污染物。

【现场检查制度】

第五十一条　县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关应当为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。

【环保标志和绿色政府采购】

第五十二条　国家设立环保标志制度。符合特定环境保护要求的产品可以向政府认证主管部门申请环保标志。

各级人民政府应当在政府采购中优先购买具有环保标志的产品，并鼓励居民购买。

【环境信息】

第五十三条　县级以上人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报和采取适当方式及时提供环境信息。

【环境行政合同】

第五十四条　各级人民政府及其环境保护主管部门，可以在自愿的基础上，与企事业单位签订环境保护合同，通过给予优惠和奖励的办法，激发企事业单位更好地开展污染防治和生态保护工作。

【跨行政区环境管理】

第五十五条　跨行政区的环境污染和生态破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。

第五章　保护和改善生态环境

【生态保护总要求】

第五十六条　国务院和地方各级人民政府应当加强自然生态环境保护，坚持生态保护与生态建设并举，统一规划，分类指导，采取综合措施，防止和控制人为破坏生态环境，保护和改善自然恢复能力，实现自然生态系统良性循环，维护国家生态环境安全。

【开发利用资源的生态保护】

第五十七条　开发利用自然资源，必须充分考虑环境资源的承载能力，采取措施保护生态环境，在保护中开发，在开发中保护，节约和合理利用资源，保证可更新资源能够自然恢复、增殖和永续利用。

对于江、河、湖、海水系流域和某些自然生态区域，国务院有关部门和有关地方政府应当协调配合，采取综合措施，进行统一的整体保护。

对已经遭到严重污染和破坏的水体环境和自然生态区域，应当采取果断措施，停止污染、破坏，让其休养生息，并促进其自我修复。

【划分主体功能区】

第五十八条　国家根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能区定位实行不同的环境与发展政策及法律制度，因地制宜地开发利用环境资源，保证经济社会发展与环境协调、人与自然和谐。

【生态功能保护区】

第五十九条　国家实行生态功能区特殊保护制度，在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要生态调节作用的区域内划出一定面积为生态功能保护区，予以重点保护，限制开发建设活动，减少对自然生态系统的干扰和破坏。

【特殊环境保护】

第六十条　各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当建立自然保护区或采取特别措施加以保护，严禁破坏。

【生物多样性保护】

第六十一条　国家保护生物多样性和生态系统多样性，保护野生生物物种及其栖息环境，建立生物物种和遗传资源保护制度，以及生物物种及遗传资源的获取与惠益分享机制，防止遗传资源流失，保护国家对生物资源的主权权利，保护生物资源知识产权，促进遗传资源的合理开发利用。

【生物安全管理】

第六十二条　国务院应当加强生物安全管理，建立转基因生物活体及其产品的进出口管理制度和风险评估制度。对引进外来物种必须进行风险评估，实行严格的国家许可制度，未经法律规定的主管政府部门批准，任何个人和单位不得引进、培育和利用非本地自然生态系统的植物、动物和其他生物体。

【防止微生物有害影响】

第六十三条　从事有可能产生微生物不良环境影响的生产、科研、试验等有关活动的单位和个人，必须在各个环节采取严格的防护措施，防止和消除微生物对环境的有害影响。

【农业环境保护】

第六十四条　各级人民政府应当加强对农业环境的保护，控制不合理的资源开发活动，优先保护耕地和天然植被，重视自然恢复，防治土壤污染、水土流失、水源枯竭、土地退化和草原沙化，合理使用化肥、农药及植物生长剂，推广植物病虫害的生物防治，保障农业生态环境的安全和改善。

【城市生态保护】

第六十五条　城市规划和建设应当结合当地自然环境条件，合理安排各种功能区，保护天然植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。

【资源综合利用】

第六十六条　国务院和地方各级人民政府，应当制定优惠政策，采取有力措施，发展水、土地、矿产、热能等各种资源的综合利用和废旧物资的回收利用。

对于某些废旧物品应当制定规定，实行强制回收和再利用，生产商、经销商、进口商和消费者必须按规定执行。

【生态示范创建】

第六十七条　国家倡导区域生态示范创建活动，鼓励地方各级人民政府开展生态市（县）和生态省（自治区、直辖市）的创建，支持在整个区域范围内以生态规律为指导，采取综合措施，统筹经济社会发展和生态保护，创建生态文明。

【绿色社区】

第六十八条　各级政府应当积极推动环境保护模范城市和村镇、环境友好企业和绿色社区、绿色学校、绿色家庭等创建活动，把生态建设推至社会生活的各个层面。

【防治自然灾害】

第六十九条　国务院和地方各级人民政府应当制订规划，采取综合措施，防止人为因素诱发自然灾害的发生，减轻自然灾害对生态环境的破坏。

第六章　防治环境污染和其他公害

【企业的环保责任】

第七十条　产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入生产经营管理中，制定计划，建立环境保护责任制度，采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、固体废物、粉尘、恶臭、放射性物质以及噪声、振动、光、热、电磁波辐射等对环境的污染和危害。

企事业单位的产品和服务必须符合环境保护要求，严重污染和破坏环境的产品应当召回。

企业上市必须经过环境保护主管部门进行环境保护核查。

企业重组、转让、破产、解散，必须对环境保护作出妥善处理，并报所在地环境保护主管部门审核备案，防止产生环境危害和无人负责局面。

向环境排放污染物的企事业单位，必须定期向社会公布环境信息，接受社会公众的监督。

违反环境保护法规，环境保护工作不合格的企事业单位及其负责人，不得担任人大代表、政协委员，不得被评为先进、模范。

【清洁生产】

第七十一条　企事业单位应当进行清洁生产，采用清洁的能源和原料及资源利用率高、污染物排放少的设备和工艺、经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术，从生产源头控制和减少污染。

【淘汰落后生产工艺和设备】

第七十二条　国家对严重污染环境的落后生产工艺和设备实行强制淘汰制度。

国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染环境的设备名录。

生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关主管部门规定的期限内停止采用列入前款规定名录中的工艺。

【排污申报和许可】

第七十三条　排放污染物的单位，必须依照国家有关规定向所在地的环境保护主管部门申报登记，申请领取排污许可证，按照排污许可证的规定排放污染物。

【排污权交易制度】

第七十四条　国家逐步推行排污权交易制度。在有条件的地区，县级以上人民政府可以在确定污染物排放总量控制指标并确保环境质量的前提下，公平地向辖区内的排污单位分配初始排污权指标；经过治理，有结余排污指标的排污单位，可以在政府规定的市场交易条件下，将多余的排污指标有偿转让给符合规定条件的需要排污指标的单位。

开展排污权交易的地区人民政府，必须制定符合国家法律的具体规则。

【保持防污设施正常运行】

第七十五条　排污单位的污染防治设施必须经常保持良好状态和正常运行，不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地环境保护主管部门同意，并采取补救措施确保污染物排放符合规定要求。

【企业自我监测】

第七十六条　排污单位必须按照县级以上人民政府环境保护主管部门的要求和国家环境检测技术规范，对排污状况进行自我监测，或者委托有资质的环境监测机构进行监测，并向所在地环境保护主管部门如实报告监测数据。

【排污收费】

第七十七条　直接向环境排放污染物的排污者，应当按照国家的有关规定缴纳排污费。

征收的排污费必须上缴财政并通过财政专项预算全部用于环境污染防治，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。

城镇居民排放生活垃圾和污水，应当按照当地政府的规定缴纳排污费。

【限期治理】

第七十八条　对排放污染物不能稳定达到国家和地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标的企事业单位，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理，责令其在限定的期限内，采取相关的治理措施和管理方法，完成限定的治理目标，实现达标排放。

逾期未完成治理任务的，由作出限期治理决定的环境保护主管部门报同级人民政府决定停业或者关闭。

【污染事故应急处理】

第七十九条　因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成环境污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护主管部门和有关部门报告，接受调查处理。

可能发生重大环境污染事故的企事业单位，应当采取措施，加强防范。

【加强重点排污单位管理】

第八十条　各级人民政府及其环境保护主管部门必须加强对重点排污单位的监督管理，实行强制性清洁审核和自动联网监控。

重点排污单位必须每月向主管环保部门报告排污情况，定期向社会公布污染情况。

重点排污单位名录由县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门确定和公布。

【自动监控】

第八十一条　县级以上人民政府环境保护主管部门，应当建立统一的重点工业污染源自动监控系统，与重点污染源单位的污染自动监测设施联网，进行不间断的在线监测，对违法排污单位通过监控系统直接采取监控措施。

重点污染源单位必须在政府规定的期限内安装污染源自动监测设施，并与省级政府统一的污染源自动监控系统联网，接受监控。

【企业环境监督员】

第八十二条　县级以上地方人民政府环境保护主管部门，应当与企事业单位协商建立环境监督员制度，由企事业单位选拔素质较高的人员，经环境保护部门系统培训后，担任本单位的环境监督员，负责日常环境保护监管工作，并定期向环保部门报告工作。

【防治土壤污染】

第八十三条　各级人民政府应当严格控制污水灌溉，加强对农药、化肥、除草剂等农用化学品的环境管理，强化农用土壤环境监管与综合治理，防治土壤污染，改善土壤环境质量，保障农产品质量安全。

城市人民政府应当加强城市建设用地和遗弃污染场地环境监管，建立城市建设用地土壤环境准入制度和新增建设用地土壤环境状况调查制度，降低城市土地利用对人体健康影响的风险。

【加强农村环保】

第八十四条　各级人民政府应当结合社会主义新农村建设，做好农村环境保护，对生活垃圾、污水、畜禽养殖污染等进行综合治理，控制农村面源污染，改善农村环境，创建环境优美乡镇村。

【防止化学污染和放射性污染】

第八十五条　生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含放射性物质物品，必须遵守国家有关规定，防止污染环境。

【禁止污染转移】

第八十六条　任何单位和个人不得将被淘汰的产生严重污染的生产设备转移给其他单位和地区使用。

【禁止引进污染】

第八十七条　严禁引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备。

【应急处理】

第八十八条　县级以上地方人民政府环境保护主管部门，在环境受到严重污染和破坏，威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告并赴现场进行调查。

县级以上人民政府应当建立突发环境事件应急处理机制，及时向上级政府以及社会公众报告及发布有关环境突发事件的信息，并采取应急处理措施消除或者减轻事件造成的危害后果。

第七章　环境科学技术和环境文化教育

【发展环保科技】

第八十九条　国家积极推动环境保护科学技术的发展和创新。各级人民政府及其有关部门应当有计划地组织对污染防治、生态保护、循环经济、环境与健康、环境管理等科技问题进行开发研究，把重大项目优先列入国家科技发展规划，加快高新技术在环境保护领域的应用。

【发展环保产业】

第九十条　国家积极发展环保产业，促进环境保护科学技术成果的转化和推广应用，通过先进的技术装备推进环境污染防治和生态保护与建设。

各级人民政府及其环境保护部门、科学技术部门，应当采取措施，鼓励企事业单位加大先进的环境保护实用技术的开发、研究和应用。

【防止新科技的不良环境影响】

第九十一条　各级人民政府及其科学技术部门和有关研究单位，在开发、研究和推广应用新的科学技术时，应当采取措施，防止其对环境的不利影响。

【发展生态文化教育】

第九十二条　国家倡导和积极发展生态文化和环境宣传教育。各级人民政府和军队、各党派和社会团体、企事业单位，都应当加强生态文明、环境保护和环境法制宣传教育，树立环境保护观念和道德，促进人人养成善待自然、保护生态环境、节约资源能源的生活方式。

【学校的环境教育】

第九十三条　教育主管部门应当将环境教育纳入国家的基础教育、专业教育和高等教育的体系之中，加强对学校环境教育的组织、指导、监督和考核。

小学、中学应当根据不同教学阶段的特点将环境教育的内容纳入有关课程，将课堂教育与课外活动相结合，对学生进行珍惜资源的教育，培养学生良好的环境意识和对环境友好的行为习惯。

高等学校、职业技术学校应当结合专业教育对学生进行环境教育，设置相关的环境专业，发展环境专业教育，培养各类各层次环境保护专门人才。

【干部的环境教育】

第九十四条　各级人民代表大会及其常委会、政府、法院、检察院等国家机关，应当制定计划，对国家公务员、法官、检察官进行环境保护知识专业培训，特别应当加强对各级国家机关领导干部和企事业单位负责人的环境保护及环境法制培训。

各级党校和行政学院及其他干部培训学校，应当将环境保护理论知识和政策法规纳入教学内容之中。

【群众的环境教育】

第九十五条　企事业单位应当将环境教育列入职工教育计划，结合法制教育、业务培训等活动，对职工进行环境保护教育。

城市居民委员会、农村村民委员会应当将环境教育纳入社区、农村社会主义精神文明建设的内容，结合日常具体工作，对居民、村民进行环境教育，普及环境科学知识，倡导绿色消费和环境友好的生活方式。

【媒体的环境宣传】

第九十六条　文化、新闻、出版、广播、电影、电视等单位，应当根据建设生态文明、落实环境保护基本国策的要求，采取多种形式进行全面的环境保护宣传教育，营造节约资源、保护生态环境、促进人与自然和谐的舆论氛围。

【自然保护机构的教育作用】

第九十七条　风景名胜区、自然保护区、城市公园、森林公园及其他具有环境教育功能的博物馆、科技馆、青少年宫等场所，应当采取措施积极开展环境教育，普及生态保护知识。

【发展生态文学艺术】

第九十八条　国家积极发展生态文学艺术。各级人民政府和有关机构，应当采取措施，鼓励弘扬生态文明、反映保护环境资源、促进人与自然和谐的小说、戏剧、电影、电视、绘画等生态文学艺术作品的创作。

【环境日】

第九十九条　每年的4月22日为地球日、6月5日为环境日。各级人民政府、各社会团体组织，应当在地球日、环境日组织开展广泛的群众性环境保护活动。

第八章 法律责任

在正式的法律草案中，法律责任是对前边的行为规范逐条规定的。由于本建议稿仅是学术咨询性建议，不宜逐条规定，这里仅对完善和强化法律责任制度提出一些考虑和建议。

一 强化和完善行政责任

1.对单位行政违法实行双罚制，即在环保执法部门处罚违法单位的同时，对违法单位的法定代表人（负责人）和直接当事人处以罚款、警告、严重警告并在媒体上曝光。

2.对于未经环评审批擅自开工建设、闲置环保设施、超标排污、长期偷排污水、被责令限期治理而拒不治理等持续性违法行为，应当效仿国外和我国台湾、香港地区的通用做法，实行“按日计罚”，或者按危害后果的一定比例计罚。

3.对私设排污管道、稀释排放废水、拒绝现场检查、销毁违法证据、谎报排污情况等恶意违法行为，应当借鉴外国的经验，给予重罚，包括处以拘留。

4.加强环境保护部门的执法权力，授权环境保护部门可以责令违法单位限期治理、限产、停产、停建等。

5.对于停止建设、停产、限期治理等不停止违法活动将会对环境继续造成严重危害的行政处罚，应当实行在复议、起诉期内先予执行。

6.对于违法情节轻微或具有违法倾向的单位，可以发出《守法通知书》（或警戒函），指出问题，提出要求，警告违法的后果，督促改正，执法前移，防患于未然。

二 健全和完善民事责任

1.修订后的《环境保护法》应当作出明确规定，建立生态损害赔偿制度。现行《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”这里虽然规定了应当排除对环境的污染危害，但由于没有明确规定对生态损害的赔偿，实践中人们往往只注意对因污染环境而受到损害的单位和个人的损害赔偿，即公私财产和人身伤害的赔偿，很少注意对生态环境本身损害的赔偿。但是，治理、恢复被污染破坏的生态环境，即对生态环境损害本身给予补救赔偿，是环境保护和环境保护法的根本要求。因为只有治理恢复被污染破坏的生态环境，才能恢复和维持生态平衡。所以，必须十分重视对污染损害生态环境本身的损害赔偿，建立相应的法律机制。

1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”环境是属于国家即全体人民的公共资源，应当由人民政府代表国家行使环境的所有权和管理权。因此，我们建议坚持和推行上述模式，在新《环境保护法》中明确规定，由国务院环境保护主管部门和其他依法行使环境监督管理权的国家行政部门（还可包括一定级别的地方政府环境保护主管部门）代表国家，对污染破坏国家生态环境的责任者向法院提起生态损害赔偿诉讼，使污染破坏生态环境者承担治理、恢复生态环境的责任。同时，应当由国务院作出具体规定，形成可操作的生态损害赔偿制度，切实加强生态环境保护。

2.明确规定赔偿责任的范围，强调应当全部赔偿损失。凡污染破坏环境给生态环境造成的损害、给单位或个人造成的公私财产损失和人身伤害，应当全部赔偿直接损失和间接损失。直接损失是因污染损害而导致的法律所保护的现有财产的减少或丧失的实际价值，间接损失是在正常条件下可以得到、但因环境污染破坏而未能得到的利益。

3.关注和积极参与《侵权法》的制定，争取早日修正《民法通则》第124条的规定，坚持和全面推行环境侵害的无过错责任原则。

4.建立环境损害责任保险制度，以保证环境损害赔偿的实现和减轻致害人的赔偿压力。

三 尽快建立环境公益诉讼制度

四 加强和完善刑事责任

为了保护环境，必须切实加强对环境犯罪的刑事制裁。

1.严格执行现行《刑法》的有关规定。法院、检察院、公安机关和环境保护部门应当加强对环境刑事法律保护的重视，密切配合，共同行动，严格按照《刑法》的规定追究环境违法犯罪的刑事责任，改变“以罚代刑”和不究不问的不正常状况。

2.修订《刑法》，在环境犯罪领域规定过失危险犯。我国现行《刑法》在分则第六章“妨害社会管理秩序罪”的第六节中规定了九条“破坏环境资源保护罪”。通过分析这九条条文，我们不难发现：《刑法》规定的环境犯罪除了第339条“非法处置进口固体废物罪”外，在犯罪形态上均属于“结果犯”。也就是说，各种犯罪均以发生实际损害结果为成立犯罪既遂的必要条件。这些实际损害结果包括：“致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果的”；“破坏野生动物资源，情节严重的”；“数量较大，造成耕地大量毁坏的”；“造成矿产资源破坏的”；“毁坏珍贵树木的”；等等。这些规定表明，污染或破坏生态环境，只要不发生重大的实际损害后果，责任人是不必承担刑事责任的。另外，这些条款也都没有对行为人的主观罪过作特殊规定，根据《刑法》第15条第2款规定的“过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任”这一原则，可以认为这九条条文都排除了过失犯罪。这是不符合环境保护以预防为主的要求的。因为在许多情况下只要污染和破坏环境，就会造成严重的甚至是不可逆转的生态灾难后果，不一定有公私财产损失和人员伤亡。如果非要讲后果不可，那环境污染和生态破坏本身就是后果。所以许多国家和我国的香港、台湾地区都在环境犯罪领域规定了危险犯。如日本《水污染防治法》第31条规定，只要企业排放不符合排放标准的外排水，就要处以6个月以下徒刑或者50万元以下罚金。我国台湾地区“水污染防治法”规定，对排污申报不实、无证排放有害物质等违法行为，均可处以有期徒刑或者拘役。所以，我们建议修订《刑法》，在环境犯罪领域规定过失危险犯，即只要违反有关的环境保护规定，可能造成严重环境污染和生态破坏的，即构成犯罪，予以刑事处罚。

3.在对污染破坏环境的犯罪人和单位判处刑罚时，应当尽可能地附带民事责任，即判处赔偿生态环境损害和公私财产损失及人身伤害。

（受国家环境咨询委员会委托，于2008年2月完成研究报告，本文原载于《中国环境法治》2011年第1期）

---

[1]马骧聪，中国社会科学院法学研究所特聘研究员，曾先后担任法学所编译室副主任、经济法研究室副主任、主任和商法经济法研究室主任等职。