三 改革与法治紧密结合的40年

（一）妥善处理改革与法治的关系

1978年中国实行改革开放以来，改革与法治的关系问题，一直是法学、政治学、经济学、社会学等学科和学界关注与争论的重点问题。争论的焦点，集中在“先变法后改革（先立后破）”、“先改革后变法（先破后立）”抑或“边改革边变法（边破边立）”等改革的策略及其方式方法上，争论的实质是某些改革决策、改革举措的合宪性与合法性问题。学者们的争论多涉及以下典型事例：1978年，安徽小岗村进行家庭联产承包责任制的改革，突破了1978年《宪法》规定的人民公社体制；1988年以前深圳等经济特区将土地使用权出租的经济体制改革，突破了1982年《宪法》关于土地不得买卖、出租的规定；1998年，四川遂宁市步云乡实行直选乡镇长的改革，突破了《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于乡镇长由间接选举产生的规定。面对改革与法治相冲突、某些改革突破宪法和法律的现象，法学界提出了“良性违宪”“良性违法”的概念，用以证明改革的合宪性与合法性。他们认为，所谓良性违宪违法，就是指中央或者地方国家机关的某些改革举措，虽然违背了当时宪法和法律的个别条文规范，却有利于解放和发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益，是有利于社会文明进步的“良性”行为，因此法治应当容忍其存在，但要加以限制而不能放任自流。

为了妥善处理改革与法治的关系，执政党和国家从国情和实际出发，有针对性地采取了一些行之有效的应对措施。例如，全国人大及其常委会加快推进法律的立、改、废、释工作，尤其是全国人大及时颁布实施1982年《宪法》并于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年先后五次及时修改完善，为许多重大改革提供了“良法善治”的重要宪法和法律依据。又如，全国人大常委会三次向国务院授权立法：1983年，授权国务院对《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定做必要的修改和补充；1984年，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，可以拟定有关税收条例；1985年，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题必要时可以根据宪法制定暂行的规定或条例。这些授权立法，为统筹改革与法治的关系提供了有效的立法规范和保障。再如，1993年，党的十四届三中全会决定提出“改革决策要与立法决策紧密结合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行”，从党领导改革和立法的战略高度，对在改革决策阶段协调改革与法治的关系确立了重要的指导原则。全国人大常委会1995年提出，国家立法机关要“按照立法决策和改革决策紧密结合的要求，把制定保障和促进改革开放、加快建立社会主义市场经济体制方面的法律作为立法的重点”。2004年全国人大常委会进一步指出，立法工作要既注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来，对现有法律中不适应实践发展的规定进行修改，为改革发展提供坚实的法制保障；又注意为继续深化改革留下空间。要坚持从中国的国情出发，始终把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法的基础。

2011年3月，吴邦国委员长在宣布中国特色社会主义法律体系如期形成的重要讲话中指出，中国立法的重要经验之一，是正确把握改革发展稳定的关系，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性；对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充；对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。

（二）把改革决策同立法决策结合起来

1987年，党的十三大明确提出：必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯穿于改革的全过程；法制建设必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。1992年，党的十四大要求：必须“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”。1993年，党中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出“改革决策要与立法决策紧密结合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”。1995年，中共十四届五中全会进一步要求“坚持改革开放和法制建设的统一，做到改革决策、发展决策与立法决策紧密结合”。1997年和2002年，执政党多次强调“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来”，要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。

全国人大也提出了“立法决策与改革决策要紧密结合”的立法原则，这是党领导立法的一条基本经验。但中国立法与改革发展紧密结合也面临某些内在矛盾难以解决：法律应当具有统一性和协调性，但中国改革发展的不平衡性特征，使改革时期的立法在有些方面难以统一和协调；法律应当具有明确性、规范性和可操作性，但中国改革发展的渐进性特征，使改革时期的立法在整体上难以做到准确、规范和可操作；法律应当具有稳定性，但中国改革发展措施的探索性和试验性特征，使改革时期的立法不仅难以固定不变，而且不得不经常修改甚至废止；法律应当具有国家强制性，但中国改革发展的一些复杂情况使立法难以相应做出强制规定。

在中国特色社会主义进入新时代的历史新起点上，坚持全面依法治国，推进民主科学立法，完全有条件把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来，通过立法把党的重大决策及时合理地法律化、规范化和国家意志化。对于执政党的改革决策来说，应当按照依法执政和领导立法的要求，把党有关改革的决策与立法决策紧密结合，在决策过程和决策阶段就贯彻政治与法治相统一、改革决策与立法决策相结合的原则，把改革决策全盘纳入法治化轨道。

我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。^[30]充分发挥立法对于改革的引导、推动、规范和保障作用。为此，坚持凡属重大改革要于法有据的原则，需要修改法律的应当先修改法律，先立后改；可以通过解释法律来解决问题的应当及时解释法律，先释后改；需要废止法律的要坚决废止法律，先废后改，以保证各项改革依法有序进行。习近平总书记在讲到政府职能转变的行政体制改革与法治建设的关系时明确指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”^[31]

坚持在现行宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件，大胆探索，勇于创新。“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”^[32]

（三）在历史新起点上把握改革与法治的关系

如果说在改革开放的前期甚至中期，由于国家的许多法律尚未制定出来，无法可依是中国法治建设的主要矛盾，我们的一些改革不得不采取“良性违宪”“良性违法”的方式进行，那么，经过新中国60多年尤其是改革开放40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经如期形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依，我们已经具备了把各项改革全面纳入法治轨道依法推进的社会条件和法治基础。尤其是，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视全面推进依法治国和法治中国建设，特别强调依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是管理国家治理社会的基本方式，推进国家治理体系和治理能力现代化，重大改革要于法有据……所有这一切都表明，我们在新的历史起点上把握和处理好改革与法治的关系，不仅拥有较为完备的中国特色社会主义法律体系作为“有法可依”进行改革的法律制度基础，而且拥有中央和地方决策层以及广大公民更加重视运用法治思维和法治方式深化改革的法律理性与法治自觉。这些都是我们在宪法框架下和法治轨道上处理好改革与法治关系最重要的主客观条件。

在一个和平理性的社会，改革的表现形式和实现方式往往是“变法”。中国历史上的李悝变法、吴起变法、商鞅变法、王安石变法、戊戌变法等，都被称为“变法”。这些“变法”，实际上是通过改革当时的法律和有关制度来完善国家的各项体制，特别是政治体制。在现代法治国家，作为体制改革实施载体的“变法”，既不是急风暴雨式的革命，也不是改朝换代式的“变天”。“变法”就是改革、变革、改良、改造和创新，它是以维护现有政权基础和政治统治为前提而进行的国家法律和有关体制的主动改革与自我完善，目的是使之更好适应经济社会文化发展需要。革命则是社会政治制度的深刻质变，它往往通过造反、起义、暴动、一个阶级推翻另一个阶级的暴烈行动等暴力手段，达成推翻现政权的目标，实现国家政权的“改朝换代”，现政权的一切法律和制度都在被革命之列。在现代法治国家，改革是解放和发展生产力的积极措施，是社会充满生机与活力的集中表现，是国家与社会创新发展的不竭动力。

改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，将有力推动全面建成小康社会事业向前发展。习近平总书记强调指出，“我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”。^[33]

在建设法治中国的现阶段，在建设和发展中国特色社会主义的伟大实践中，相对于完成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的战略任务而言，相对于实现2020年全面建成小康社会的战略目标而言，相对于实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦而言，改革与法治都是手段、方法、举措和过程，两者的价值特征、本质属性和目的追求都是一致的，没有根本的内在矛盾和冲突。那些认为“改革与法治两者是相互对立排斥的”“要改革创新就不能讲法治”“改革要上，法律就要让”“要发展就要突破法治”等观念和认识，都是有违法治思维和法治原则的，对于深化改革与推进法治来说都是有害无益的。

在中国特色社会主义理论、制度和道路自信的基础上，在中国现行宪法和法律体系内在和谐统一的体制下，改革与法治之间是一种内在统一、相辅相成的关系。全面推进依法治国，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，一体推进依法治国、依法执政和依法行政，共同建设法治国家、法治政府和法治社会，法治中国建设上述任务的完成和目标的达成，既是各项体制改革的重要组成部分和主要路径依赖，也是全面深化改革的法治引领、法治促进、法治规范和法治保障。改革须臾离不开法治的引领和保障，否则就可能天下大乱；法治必须紧跟改革的进程和步伐，否则就可能被废弃淘汰。

但是，也毋庸讳言，在中国宪法和法治统一的现实条件下，在中国单一制国家政权组织形式的基础上，作为国家和社会运行发展的具体手段、方法、举措和过程，改革与法治又不可能不存在某些区别、不同甚至冲突。其中最重要的区别在于，法治作为国之重器，以守持和维护既有秩序为己任，具有较强的稳定性、规范性和保守性；而改革作为一种创新发展手段，往往以突破现有法律、制度和政策为先导，具有较强的变动性、挑战性和激进性。因此，改革的“破”与法治的“守”这两者之间，必然存在某种张力，在一定条件下两者还可能发生抵触、冲突或者矛盾。甚至可以说，任何现代国家和社会的全面深化改革，或早或晚、或多或少都必然会遭遇法治意义上的合法性、合宪性问题。改革与法治的运行指向和内在张力，决定了两者的“遭遇战”是客观必然的。决策者需要做的，是采取积极态度与正确方法去认识、把握和妥善处理两者遭遇时产生的具体矛盾和问题。在推进法治中国建设的时代背景下，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。^[34]坚持重大改革要于法有据，既是社会主义法治文明的改革观，是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观，也是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则。

（四）在法治轨道上推进全面深化改革

从全面推进依法治国的战略高度来看，改革与法治的关系，不仅涉及立法与改革的问题，而且涉及严格执法、公正司法和全民守法等法治环节的问题，但科学立法是两者关系的重点环节和主要方面。

坚持民主科学立法，应当把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来。在立法层面正确处理改革与法治的关系，应当遵循以下思路。一是坚持改革决策与立法决策相统一，充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用。二是凡属重大改革不仅要于法有据，而且要于宪有据。三是坚持在现行宪法和法律框架内进行改革。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，如果改革决策关涉宪法规定时，应当维护宪法的权威和尊严，坚决杜绝“违宪改革”现象的发生。四是对确实需要突破现行法律规定的改革试点，如果通过解释宪法，通过法律的立、改、废、释等措施不能解决问题，也可以采取立法授权试点改革等方式，经有权机关依法授权批准，为改革试点工作提供合法依据，应当坚决避免“违宪改革”“违法改革”现象的发生。

全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，地方人大及其常委会负有监督和保证法律、行政法规和地方性法规实施的义务，因此，各级人大及其常委会应当把改革决策与立法决策是否紧密结合、改革与法治是否统一、改革措施与法律规定是否冲突等情况，纳入监督的范畴，一经发现问题即依法提出处置意见、建议或者采取相关措施。

在严格执法、公正司法和全民守法这几个环节，也需要正确认识和把握改革与法治的关系。法律的生命在于实施。执法、司法和守法都是贯彻实施法律的重要方式，国家行政机关通过推进依法行政和严格执法，国家司法机关通过正确适用法律和公正司法，全体公民和其他社会主体通过自觉学法、尊法、用法和守法，把体现为国家意志的法律规范付诸有效实施和具体实现。按照社会主义法治原则，在法律付诸实施过程中，所有法律关系主体都必须坚持依法办事，在法律面前人人平等，不得以任何借口或者“理由”拒不执行、适用或者遵守法律，更不能违反法律。

然而，在全面深化改革的特殊社会背景下，改革与法治事实上出现个别不和谐甚至冲突的情况时应当怎么办？应当坚持实事求是原则，具体情况具体分析和处理。一是当个别改革决策或措施与法治的冲突不可避免时，可以用“良性违宪”“良性违法”的理论暂时承认这种改革的合宪性与合法性，同时尽快启动修宪、改法或者释法程序，及时消弭改革与法治的冲突。二是在具体执法、司法和守法过程中发现某项改革措施与法治相冲突，有关主体应当根据立法法等法律的规定，及时将冲突的问题和相关建议上报有权机关依法加以解决，媒体也应当加强对改革与法治冲突问题的关注和监督。三是在改革与法治冲突的具体问题没有得到解决之前，执法、司法和守法的主体是否应当继续实施有关法律？一般来讲，不允许改革突破法治，必须坚守法治原则，认真实施有关法律；但如果法律的规定明显违背改革的大政方针又没有得到及时解决，在这种极为特殊的情况下，可以暂不实施该法律的有关规定。例如，1993年党中央做出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，举国上下开始了轰轰烈烈的经济体制改革，而当时中国刑法还规定有“投机倒把罪”（1997年才被取消）。在当时的情况下，执法司法机关如果按照“执法必严”的要求，对“投机倒把罪”的规定执行得越严、实施得越好，对社会主义市场经济体制建立的阻碍就越大。因此，在某些显而易见的特殊情况下，应当允许执法、司法和守法主体暂不实施某些法律规定。四是根据“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的法治原则，对于那些打着改革的旗号故意规避甚至破坏法治的行为，对于那些无视中央关于“重大改革要于法有据”原则且严重违反宪法和法律的所谓改革行为，对于那些借改革之名行部门保护主义和地方保护主义之实的违法改革行为……应当坚决制止和纠正，构成犯罪的还要追究其法律责任。

在法治轨道上推进全面改革，应当用法治凝聚改革共识。习近平总书记在主持十八届中央政治局第四次集体学习时提出，要“努力以法治凝聚改革共识”。^[35]这既是对深化改革开放、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的新要求，也是在全面推进依法治国、加快建设法治中国的新起点上，对各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式能力的新要求。1978年以来的改革开放，是实现国家强盛、民族复兴和人民幸福的必由之路，是被实践证明了的全国人民的最大共识之一。目前，中国的改革步入“深水区”，改革面临的问题之多、困难之大、矛盾之复杂、认识之不统一，前所未有。如何深化改革，尤其是深化重要领域、难点环节、重大利益调整等方面的体制改革，既是对执政党的领导能力、执政能力、治国理政能力的严峻挑战，也是对中华民族的政治勇气、政治智慧以及中国人民当家作主能力的重大考验。这就需要以法治最大限度地凝聚改革的思想共识、价值共识、制度共识和行为共识，为深化改革奠定良好的法治基础、提供重要的法治保障。为此，我们应当更加重视发挥法治的引导功能和教化作用，在法治的框架下求大同、存小异，努力达成改革共识，依法实现利益的最大化；更加重视发挥立法“分配正义”的作用，通过民主科学立法对各种利益做出合法、公正、公平、合理的分配和处置，在立法的基础上真正达成改革认同，凝聚改革共识；更加重视发挥程序立法的“游戏规则”作用，通过程序立法等游戏规则，把利益的冲突或者失衡控制在公平正义的范围内，使多元利益的结构实现有序化，努力达成程序共识；更加注重培养各级领导机关和领导干部运用法治思维和法治方式的能力，努力掌握以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的执政本领，带头依法办事，带头遵守法律，带头以法治思维和法治方式，通过法治程序去凝聚全社会、全民族的改革共识，为深化改革、扩大开放、促进发展提供良好的法治环境和有力的法治保障。