导论

一 研究的缘起

我国城镇住房制度改革的深入推进，改变了城镇住房福利制度所带来的顽疾，城镇居民住房的面积与质量均有较大幅度的提高。但是，随着市场经济的迅速发展和城镇化建设的快速推进，中低收入群体特别是低收入人群的住房问题逐渐成为城市发展中突出的民生问题，城市高房价对一些城镇居民的基本居住需求形成了严峻的挑战。众所周知，安居才能乐业。住房是人们基本的生活资料，是实现小康社会的最低要求，是解决民生问题的重要物质基础。

“十三五”期间，我国城镇居民的住房问题妥善解决，不仅涉及城镇居民小康的实现和幸福指数的提升，而且有助于促进我国城镇居民消费的提档升级，进而促进国民经济的稳健增长。事实上，我国政府一直大力度地解决城镇居民的住房保障问题，并将城镇保障性住房作为惠民生、稳增长、促和谐的重要内容。“十二五”期间，我国计划建设保障性住房3600万套，其中，2011年计划建设1000万套保障房，2012年计划建设700万套，2013年计划建设630万套，2014年计划建设480万套，2015年计划建设790万套。这些目标已经得到很好的实现。同时，中央将保障性住房建设列为考核政府工作的重要指标，使保障性住房建设的重要性更为凸显。2011～2014年，因建设周期的缘故，保障房建设的实际完成率低于计划指标，但实际执行及开工率均高于计划建设的指标。统计显示，“十二五”期末，我国保障房的覆盖面已超过城市人口的20%。

尽管如此，从整体上看，我国城镇住房保障覆盖率仍然偏低，保障水平不高，住房保障领域问题错综复杂、矛盾重重，实现“住有所居”这个目标仍任重道远。具体说来，住房保障领域亟待解决的问题主要有：供给体系不健全，各种类型保障性住房产品比例失调，交叉覆盖现象严重，总量短缺和结构性过剩并存；在供需关系依然紧张的情况下，如何做到适度供给才能既保证社会公平又不伤害经济效率；如何破解保障性住房建设的资金瓶颈，使其资金来源正规化和常态化；空间布局方面，如何解决“边缘化”、“集中化”以及配套设施不完善等问题；供给主体确定方面，地方政府和中央政府相互博弈，社会资本难以进入，供给主体过于单一。

国家统计局数据显示，从城乡结构看，2015年末我国城镇常住人口77116万人，比2014年末增加2200万人，乡村常住人口60346万人，城镇人口占总人口的比重为56.1%。换言之，我国还有40%的人口仍住在农村地区。如果以户籍人口为统计口径，乡村人口比重更高。而据相关研究文献和实地考察结果可知，我国农村地区住房保障制度尚未真正建立，仍停留在宅基地保障的低级阶段。虽然一些农村地区通过“农村安居工程”“农村危房改造工程”等改善了部分贫困农民的住房问题，但是其覆盖范围及力度十分有限，远远不能满足农村住房困难群体的基本居住需求，而且由于没有制度的支持与规范，这些“工程”的可持续性和稳定性无法得到保证。全国第三次农业普查数据显示，我国住房结构以砖混结构为主（57.2%），钢筋混凝土结构住房仅为12.5%，仍然有2.8%的农户居住在竹草土坯结构住房中。竹草土坯结构住房在西部和东北地区部分省份占很大比重，如新疆（54.31%）、西藏（44.15%）、云南（38.87%）、甘肃（36.23%）、青海（36.07%）、黑龙江（33.84%）等地。^[1]2012年末，砖木结构为16.35平方米/人，稍低于钢筋混凝土结构（17.12平方米/人），虽然钢筋混凝土住房建设力度不断加大，但比例仍有待提高。而且住房结构地区间差异明显，华东、中南地区主要以钢筋混凝土结构为主，东北地区主要以砖木结构为主。^[2]

党的十六大提出，“统筹城乡经济社会发展，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据21世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所做出的重大战略决策。统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）中的一项内容，就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。要消除城乡差别、纠正城乡发展失衡，从当前来看，最首要的任务就是必须消除城乡之间在居住、就业等方面的不公平和二元化的政策与制度。因此，统筹城乡住房保障制度发展是统筹城乡发展的题中之意。在城镇住房保障制度已经取得较大程度发展的背景下，关注和重视农村住房保障制度就显得尤为重要。

在2015年11月10日的中央财经工作会议上，习近平总书记提出“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量与效率”。进入“新常态”的中国经济，面临一系列的突出矛盾与问题。这些矛盾与问题表象上是速度问题，本质上看是结构问题，抓住供给侧做文章，是中国经济进入发展新阶段的必然选择。“从供给侧和需求侧的关系来看，两者是相生相伴、相互联系、相互影响，需求侧主要是通过投资、消费和出口“三驾马车”来直接刺激经济增长，而供给侧是从劳动力、土地、资本和创新四个要素来进行改革，满足潜在的新需求，进而刺激潜在的经济增长，最后结果也是引致经济增长。”^[3]“十三五”期间，供给侧结构性改革（以下简称供给侧改革）的主要任务“去库存”已是社会各界达成的共识。根据支柱产业的一般标准，我国房地产业一直处于相对稳定的快速发展过程中，房地产业增加值占GDP的比重日益增加，已发展成为我国国民经济的支柱产业。作为住房市场的重要组成部分，当前我国住房保障领域的乱象固然有需求端的致因，但问题的根本主要在供给侧，具体表现为结构性失衡，包括产品供给结构失衡、区域供给结构失衡、城乡供给结构失衡。因此，住房保障市场供给侧改革也刻不容缓。