第一节 我国房地产市场供给侧存在的主要问题

自市场化取向改革以来，我国房地产市场乱象频出，中央政府屡次出台和实施宏观调控政策，但客观地讲，这些调控政策收效甚微。我国房地产市场的乱象既有源于需求端的致因，诸如城镇化加速引致的刚性需求太大、投资渠道狭窄引起的投资性需求过旺、投机性需求过度膨胀等，又有源于供给侧的因素，诸如垄断性市场结构特征、政府垄断土地供给、住房开发信贷资源错配等都决定了房地产市场乱象存在的客观必然性。而且，从整体上看，我国房地产市场更多地表现出卖方市场属性，较之于需求方，供给方对市场的影响和控制尤甚。相应地，供给侧出现的系列问题更迫切需要得到解决。

如前文所讲，既然我国房地产市场是由商品房和保障性住房两类市场组成的，那么，我们在分析房地产市场宏观调控时，就不得不同时分析两类市场各自运行情况及相互关系。因此，本节首先分析保障性住房和商品房两类市场的辩证关系，然后分别探讨两类市场供给侧存在的主要问题。

一 保障性住房市场与商品房市场辩证关系研究

（一）基于公共财政投资与私人投资关系视角^[3]

保障房市场与商品房市场是一国或者某地房地产市场的两个不可或缺的重要组成部分。然而，关于保障房与商品房市场的辩证关系学术界的分歧较大。部分学者认为保障房市场发展将对商品房市场形成“挤出效应”。王新（2010）认为，“9000亿元的保障房投入无疑会加重中低收入者持币待购的观望心态，对于处于产业链低端的住房供应造成一定负面影响”；国务院发展研究中心金融研究所范建军博士认为，保障性住房市场份额的增大，势必减少可使用的土地面积，进而影响到商品房的供给，加之其可观的价格优势，最终对商品房市场是一个挤出效应；潘爱民和韩正龙（2012）通过1999～2010年的全国数据分析发现，当经济适用房销售面积增加1%时，会促使房地产价格下降0.4442%。另有社会人士认为，保障性住房市场可以产生“挤入效应”，对商品房市场带来积极的推动作用；住建部副部长齐骥却认为，增加保障性住房的供应不会冲击商品房市场；^[4]上海佑威房地产研究中心薛建雄认为廉租房的“扩容”，不会对商住房产生挤出效应，因为廉租房的对象是没有能力购买商住房的群体。理论上的这种巨大分歧，在一定程度上已经影响到了保障性住房制度的发展进程。

本书认为，就住房市场而言，理论界所谓的“挤出效应”大致有三层含义。第一，政府投资保障性住房挤占了私人投资商品房的资金，即“直接挤出效应”。第二，政府筹措巨资用于保障房建设，将使资金借贷市场利率提高，进而提高私人投资商品房的成本，形成对私人资本的挤出，此即“间接挤出效应”。第三，保障房供给量的增加将“抢占”部分商品房市场份额，将部分商品房市场的潜在购买者分流到保障房市场。对此，我们可以借助于公共投资对私人投资的影响相关理论来进行分析（目前，我国住房供给模式保障房建设主要由政府负责，而商品房市场投资者主要为私人部门）。

首先，我国尚未完全实行名义利率的市场化，因此，积极财政政策不会影响名义利率的升降，也就是说4万亿元的投资计划的启动并不会提高资本市场上名义利率，增加私人部门投资成本。而且，据了解，近年来我国商业银行的超额准备金率超过70%，加之约50%的高储蓄率，资金市场上存在较大的存贷差额。在我国资金市场上可供借贷资金相当充裕的情况下，政府不会与私人部门竞争投资资金。受金融危机冲击，我国私人部门投资的商品房市场曾一度低迷，新开工建设同比下降，交易量大幅降低，空置率有增不减，但把这些现象归咎于“9000亿保障性住房计划”显然有失公允。有关专家指出，我国近年来私人部门投资不旺的原因并不是资金瓶颈问题，主要是金融危机的后遗症所致，私人资本对投资的收益率持悲观态度，不愿贸然出手。

其次，在我国房地产市场上，政府所提供的保障性住房特别是廉租房覆盖的群体与商品房供应对象有着明显区分，保障房供给对象为低收入或最低收入群体，即使政府不给他们提供保障性住房，他们在几年内特别是房价不断飙升的情况下也没有能力成为商品房的消费者。因此，保障性住房分流商品房市场份额的论点是站不住脚的。事实上，保障性住房的建设不但对商品房市场没有冲击，反而还会产生一定的“挤入效应”。保障房是准公共产品，主要是为了解决低收入群体住房问题，具有社会保障性质。满足不同层次消费群体的需求是市场健康发展的基本要求，房地产市场供求和结构平衡要求保障房和商品房共存。通过增加保障性住房，政府一方面可以改善居民的住房福利，另一方面可以优化房地产市场结构，进而推动商品房市场又好又快发展。低收入群体具有较高的边际消费倾向，如果大力发展保障性住房，他们得到政府提供的保障性住房后是有提高消费的巨大潜力的。特别是在当前后金融危机背景下，政府旨在拉动内需的投资行为可以发挥良好的示范效应，可以改变私人部门的悲观预期，提升投资信心。

再次，房地产业因其具有很强的关联性，可以带动相关产业的发展。有关统计资料显示，2008年新增的75亿元廉租房建设投资及其所带动的地方和社会投资，可以拉动钢材消费65万吨，水泥消费50万吨。近年来房价不断攀升的诱因之一就是建筑成本居高不下。钢材、水泥等建材市场供给增加，降低了私人投资成本，进而促进私人投资，“挤入效应”产生。从投资对经济的拉动作用分析，国家为应对金融危机的影响，正在大力向民生行业转移投资，让投资发挥最大效益正是政府亟待考虑的问题，而廉租房建设正是能大量吸纳资金、大量创造就业机会、大力改善人民生活、带动大批产业发展的一个正确方向。从消费理论上来说，低收入家庭如果能够居住上廉租房，避免陷入购房债务成为房奴或半房奴，必然会有资金转入其他消费，从而有利于经济结构的调整。^[5]

最后，根据“住房过滤理论”可知，在住房市场中，最初为较高收入阶层建造的住房，随着时间推移，质量发生老化，这时较高收入阶层为了追求更好的居住条件，会转让或出租现有住房，形成三级住房市场。^[6]市场上过滤下来的这部分旧房被政府采购用作廉租房配给给低收入群体居住，既在一定程度上满足了低收入群体住房需求，又使中高收入群体产生改善性住房需求，有利于他们资金的周转再次进入商品房市场，进而盘活商品房开发商的存货，降低商品房空置率，缓解资金压力，使其进入下一轮投资经营。实际经验也告诉我们，实行房地产二、三级市场联动，是启动住宅市场、形成住房消费热点的有效途径。从这一角度看，政府投资保障房对私人投资商品房也形成了一定的“挤入效应”。

（二）基于房地产市场宏观调控视角

1998年住房制度市场化取向改革以来，房地产业逐渐成长为我国国民经济支柱产业。然而，在房地产业不断繁荣与发展的同时，随着消费者的刚性需求不断释放、投资者投资热情不断高涨，全国各地特别是一线城市房地产价格不断飙升，房地产业已呈现出非理性发展态势。这种状况不仅危及房地产业自身的健康发展，而且给整个国民经济协调发展带来了潜在威胁。鉴于此，中央政府审时度势、果断出击，自2003年以来实施了一系列旨在匡正房地产业非理性发展的宏观调控措施。

理论研究表明，房地产市场宏观调控的必要性在于以下几方面。首先，房地产市场失灵客观上要求政府进行宏观调控。房地产市场存在着明显的外部性，并且它具有准公共产品的特征且存在信息严重不对称和垄断问题。这些问题都是导致市场失灵的原因，单靠市场自身的机制是无法解决的，此时需要政府通过“有形的手”来纠偏。其次，从社会稳定的角度看，也需要政府对房地产市场进行干预。住房是居民最基本的生活资料，它是进行一系列生活和生产活动的基础和前提，因此，政府有义务解决居民基本的生活需求。住房问题的复杂性不仅是经济领域的问题，而且同样也是一个重大的社会问题。住房问题是关系人们正常生活的最为基本的问题，只有做到“住有其居”，社会稳定、人民安居乐业才有坚实的基础。^[7]

不仅如此，房地产市场还需要分类调控。房地产市场多层次供给客观上要求房地产市场分类调控。按照收入水平不同，居民被大致分成高收入阶层、中高收入阶层、中低收入阶层和低收入阶层。每一类收入阶层的住房需求各不相同，住房对他们而言所代表的功能也迥异。与此相应，政府和市场就应提供与其需求相匹配的住房类型。通常说来，高收入和中高收入阶层的住房问题主要靠市场机制解决，中低收入和低收入阶层的住房问题主要靠政府或社会力量来解决。具体而言，高收入和中高收入阶层在市场上购买或者租住商品房，而中低收入和低收入阶层租用或者购买保障性住房解决居住问题。住房分类供应制度是解决住房问题的有效途径，也是西方发达国家或地区政府普遍采取的做法。既然针对不同收入阶层提供的住房类别不同，由于保障房和商品房是差异化产品，两者在对应需求层次、楼盘品质、价格、供给主体和渠道以及市场运行机制等方面都有差别，那么，政府对住房市场的调控也就应该分类进行。从现实必要性角度看，实行住房分层次调控，对各类收入层次的居民的住房户型、供给数量、房价和房租进行调控，既有利于调节住房供应和平抑房价，也有利于最终实现共同富裕的社会主义目标。从调控手段上看，针对商品房和保障房两种不同市场，政府采用的调控手段也应不同。对于商品房市场，政府应该主要利用市场机制（即价格机制、供求机制以及竞争机制）对其调控；而对于保障性住房市场，政府应该主要利用计划命令机制对其调控。

结合我国经济社会和房地产市场运行形势分析，当前住房市场分类调控政府应从以下两个方面转变调控思路。第一，从需求侧改革为主转变为供给侧改革为主。从对近年来的需求调控政策及其实践进行分析来看，无论是对于刚性需求还是投机性需求，政策效果不甚明显，如果仅单方面采用抑制需求的调控手段，将很难达到预期目标；而且，就我国房地产市场实际来看，虽然需求侧的问题较多亟须解决，但供给侧的问题更多，更迫切地需要对策。第二，从以行政手段和金融管制为主向税收政策调控为主转变。行政干预和金融管制手段的弊端日益显现。比如，提高首付比例和住房按揭利率打击了个人和家庭的正常住房需求，不利于住房市场健康可持续发展。行政干预和金融管制着力点主要在于交易过程，而税收政策既对交易过程又对住房保有环节进行干预，调控效果将更加明显。

进一步地，发展保障性住房市场也有利于宏观调控普通商品房市场。政府建设保障性住房的目的大致有二：一是解决中低收入群体中的住房困难群体的居住问题，构建和谐社会，实现共同富裕的社会目标；二是通过建设保障性住房，分流部分普通商品房市场需求，从而实现宏观调控商品房市场的经济目标。从需求角度看，住房保障制度的实施，使得普通商品房市场中部分需求转移到保障房市场，商品房需求被分流，按照一般供求定理，将导致商品房价格下降。从供给角度看，商品房开发所需的土地供应量会随着保障性住房的大规模建设而减少，从而影响商品房的供应，房地产市场价格将逐渐回归理性。“保障性住房建设投资可以部分替代商品房开发投资，改善住房市场投资结构，从而既可以减少经济繁荣过程中企业投资过热而引发的房地产市场泡沫，又可以抵御经济衰退过程中企业投资不足引发的房地产市场萧条，对房地产周期起到了平抑作用，预防房地产市场发生大的波动。”^[8]与此相应，有效调控普通商品房市场也有利于对保障性住房市场的宏观调控。宏观调控普通商品房市场主要包括供需结构调控、供需数量调控以及供需价格调控。普通商品房市场常常出现供需结构不相匹配的现象，结构性过剩时有发生，政府可利用住房过滤原理，可将部分商品房转化为保障性住房，从而适当缓解住房保障市场供需矛盾问题。再者，政府通过对普通商品房市场价格的宏观调控，实现平抑房价，让更多的居民能在商品房市场上解决居住问题，从而可以减轻保障房市场需求压力，有助于住房保障市场平稳发展。因此，本书认为，在对房地产市场进行宏观调控时，务必兼顾保障性住房和普通商品房两个市场，在制定针对普通商品房市场宏观调控的政策时，应充分考虑到这些政策对保障房市场的影响效应，即这些调控政策在此两个市场上是否兼容；反之亦是。

二 商品房市场供给侧存在的问题分析^[9]

（一）垄断性市场结构特征决定了房地产市场供给失灵的客观必然性

新古典经济学根据不同的市场结构特征，将市场划分为完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头市场和垄断市场四种类型。其中，寡头垄断市场具备“厂商数目为少数几个”“住房产品有一定的差别”“少数企业在相当程度上控制着市场价格”“进入和退出比较困难”等特征，据此研判，我国房地产市场是寡头垄断市场。学界的实证研究也支持了这一结论。李宏瑾（2005）利用勒纳指数对我国房地产市场垄断程度进行了考察。“无论是面板数据、各年截面数据、房地产市场的历史数据，以及各省市的勒纳指数测算都表明，我国房地产市场垄断程度相当高”。江小国（2015）基于2002～2012年全国面板数据和35个大中小城市的截面数据及时间序列数据，对中国房地产市场垄断程度进行静态、动态和比较分析，研究发现中国房地产市场垄断程度较高。胡晨光（2015）基于中国省（市）2005～2012年房地产业面板数据的实证研究发现，中国房地产市场具有超垄断特性。垄断性市场结构特征决定了我国房地产市场供给失灵的客观必然性，而供给失灵又是导致当前房地产市场系列问题的直接原因。当前，我国商品房市场供给失灵主要表现在三个方面：供给总量严重不足或严重过剩、供给结构失衡以及供给价格不断走高。

纵观我国房地产市场的发展与演变历程，不难发现，自实行市场化改革以来，我国商品房市场供给先后经历了总量不足、供需基本均衡、严重不足再到供给严重过剩几个阶段。市场化取向改革伊始，被释放的原计划经济体制下的巨大住房需求形成了强大的市场刚需，而当时我国的房地产业才刚刚起步，房地产企业数量有限，供给规模难以满足迅速膨胀的市场需求。其后，随着房地产市场不断发展，供给数量日益增加，基本能弥补市场需求缺口，供需基本实现均衡。然而，伴随着近年来日益加速的城市化，大量的农村人口涌入城市，商品房市场供需基本均衡状态被打破，供给总量出现了严重不足。为应对这一状况，在政府部门大力扶植和推动下，我国房地产业迎来井喷期，供给数量极度膨胀，加之价格远远超过普通市民的购买能力，商品房市场供给又开始出现严重过剩。事实上，除了改革初期由于市场规模小供给数量有限外，其余时期的房地产市场供给总量不足或者过剩固然有需求冲击的因素，但始作俑者为供给侧的追求垄断利润的房地产企业。它们垄断了住房供给，或囤积居奇、捂盘惜售哄抬房价，或误判市场需求，盲目扩大生产规模。商品房市场供给失灵的另一表现是结构失衡。房地产产品供给结构主要指住房产品类型结构。在超额利润的驱使下，房地产企业竞相开发高品质、高价格和大面积的楼盘，而对适合中低收入家庭的普通楼盘的开发缺乏动力，其结果是商品房市场出现了大量的结构性过剩。再者，商品房市场供给失灵还表现在供给价格偏高。据统计，随着房价不断上涨，房地产利润率明显上升，自2007年之后年均达到30%左右，超出工业整体水平约10个百分点。^[10]房地产企业追求垄断利润的主要手段为抬高供给价格。丁祖昱（2013）的实证研究结果表明，2005～2010年，从四线城市到一线城市，整体上房价收入比呈现出扩大的趋势。一线城市、二线城市房价收入比在6以上，城市居民购房压力较大。房价收入比接近或超过国际警戒线，居民住房可支付能力降低，致使商品房市场库存急剧增加。

（二）地方政府垄断土地供给是房地产价格居高不下的幕后推手

土地供给是住房建设的基础和前提，没有土地供给，就没有住房建设。1982年《宪法》第十条规定“城市市区的土地属于国家所有”；1986年颁布的《土地管理法》以及1998年和2004年修订通过的《土地管理法》进而规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这一系列的法律法规表明，任何土地进入一级市场的“合法”途径只有通过国家征收。城市土地自然属于国有，而农村的集体土地也必须被国家征收以后才能转为非农用地。地方政府自此成为集体土地唯一的“买家”，也是工业和商业用地唯一的供应者。^[11]也就是说，政府垄断了城市住房建设用地的供给。而政府垄断住房建设用地供给主要表现在垄断供给数量、供给价格和供给结构三方面。

首先，近年来愈演愈烈的“土地财政”现象不断强化着地方政府对土地供给的垄断行为。现行土地制度赋予了地方政府对土地供给的垄断权利，从而赋予了地方政府通过出让土地获取可支配财力的权利。1998年，我国土地出让金收入占地方财政收入比重为9.07%，而仅过12年后的2010年我国土地出让金收入占地方财政收入比重已高达74.14%。土地出让金已经成为地方政府不可或缺的财政收入来源。数据显示，2000～2010年，我国79个大中城市商品住宅价格累计上涨了86%，同期我国70个大中城市住宅用地价格累计上涨了174%，并主要集中于2005年以来“招拍挂”严格实施以后。进一步的数据显示，2010年全国30个大中城市土地价格占住宅价格的平均比例高达42.4%。^[12]可见，地价上涨是房价上涨的重要致因。而在地方政府垄断城市建设用地一级市场、并将土地出让收入作为其主要财政收入来源的背景下，加之我国建设用地资源本来就十分有限，其后果必将是地价节节攀升、“地王”频出。节节攀升居高不下的地价也就推高了住房价格。

其次，当前我国的土地供给结构也助推着住房价格上涨。供给土地分类对应着房地产产品结构，如别墅、公寓、普通住宅。供给土地对应的房地产产品结构不仅对不同类别的房地产供需平衡产生影响，而且对房地产价格也产生较大的影响。土地供给结构决定了房地产市场各种比例商品房的构成。如果由市场自发调节，由于高档房屋的利润高，而普通商品房和中低价商品房的利润率低，开发商根据市场信号选择房屋开发种类，会提高高档商品房的比例以获取更多收益，这样就削减了普通商品房和中低价商品房的比重。^[13]我国绝大多数房地产开发商偏好于高档商品房的开发建设，其结果是普通商品房和中低价商品房数量有限，导致其市场价格上涨。

最后，土地供给价格也会影响住房市场价格。一般经济学理论认为，是房价决定地价，而不是地价决定房价。梁云芳和高铁梅（2006）通过构建模型分析了我国商品住宅价格波动的成因，发现土地交易价格的变动对住宅价格的变动有较大的正向的影响。在任何条件下，地价与房地产价格之间均为线性正相关关系。^[14]我国房地产价格不断上升的重要原因之一即土地成本上涨较快。相关研究表明，住房用地价格对住房价格有很强的推动作用，用地价格上涨1%，会导致住房价格上涨0.397%。^[15]

（三）住房开发信贷规模膨胀和信贷资源错配助推商品房市场价格高位运行

我国房地产业属于典型的资金密集型产业。“从2005年到2011年我国房地产开发投资占全社会固定资产投资比重来看，均保持在18%左右；占国内生产总值的比重也不断提高，2007～2011年连续五年增幅均在10%以上”。^[16]而且，我国房地产企业绝大部分开发资金来源于银行贷款，融资结构具有明显的银行贷款依赖型特点，资产负债率平均维持在75%左右。住房开发信贷规模膨胀对房地产市场价格具有明显的正向推动作用。“住房开发贷款对房价影响的不确定性在中国体现为正向推动作用。住房开发贷款同比上涨幅度提高1%，带动城市未来房价偏离程度提高达到0.7%～1.5%”。“贷款占开发商资金来源的比重越高，开发商所追求的利润率越高”。^[17]其原因在于，开发商将贷款利息视为成本支出，因此，它们将提高价格获取较高利润以弥补这部分成本。

在社会生产和消费的相互作用下，银行信贷作用于资金的分配，进而作用于生产要素的配置，最终决定产业结构的变动。近年来住房信贷资源配置结构也助推了我国商品房市场价格。在卖方市场条件下，有银行对开发商进行直接信贷支持，解决开发资金，而开发商又偏好于户型较大、毛利率较高、建造成本相对较低的住房开发。在“羊群效应”影响下，其他开发企业也竞相选择中高档、豪宅、别墅等项目。为获取高额回报，银行受利益驱动，也愿意为这些项目提供信贷，进而开发商最终能以合意的价格销售住房回收资金。^[18]众所周知，近年来我国收入分配呈现出明显的金字塔形格局，少数人群体却拥有着更多的社会财富。银行将更多的住房信贷资源配置到中高档、豪宅和别墅项目建设上来，这些类型的住房价格居高不下，而与占人口大多数的社会中低收入群体购买力相匹配的中低档住房开发数量不足，而且数量有限的中低档住房在市场竞争作用下价格也不断上涨。因此，在住房开发信贷规模日益膨胀和信贷资源错配双因素叠加影响下，我国商品房市场价格不断上涨也就在所难免。

三 保障性住房市场供给侧存在的问题分析

通过近20年的艰苦努力，我国已初步建立起了以经济适用房和廉租房为主、以公共租赁和限价房为补充的城镇住房保障体系。城镇住房保障体系的初步建立，在解决我国城镇中低收入阶层居住问题、维护社会和谐稳定、促进经济社会可持续发展方面都发挥了极其重要的作用。尽管如此，从整体上看，当前我国住房保障覆盖率较低、保障水平不高，住房保障领域问题错综复杂、矛盾重重，离“住有所居”目标相差甚远。存在的问题主要包括以下几个方面。

（一）供给机制不协调，各类型保障房产品比例失调，总量短缺和结构性过剩并存

按照保障房制度设计，最低收入阶层租住廉租房，低收入和中低收入阶层租住或者购买经济适用房、廉租房、限价房。保障性住房保障对象的确定主要是以“收入标准”来划分的，然而，由于我国诚信体系和居民收入申报制度的缺失，收入水平划分标准本身的可信程度不高，加之各类住房保障制度之间缺乏整体性，以致保障房的供给机制相互独立，相互割裂。其后果有三点。一是“夹心层”的住房问题被忽视，比如超过了廉租房申请标准而又不具有经济适用房购买资格的群体成了住房保障制度的“盲区”。二是相互独立的供给机制在不同收入阶层之间造成了新的社会不公平。廉租房退出管理中带有较明显的强制性，而经济适用房退出机制却更多地具有“自愿”色彩。廉租房的强制退出与经济适用房的自愿退出形成鲜明对比，造成了较高收入群体比最低收入群体享受了更多住房福利，形成了新的社会不公平。三是各种保障房产品之间缺少衔接机制，致使保障房持有者缺少退出激励，也就不能使各种保障房产品得到循环利用。这一状况将带来保障房管理成本上升，以及由于不能在保障房产品之间形成良性的梯度消费机制，造成社会保障资源低效利用和社会福利固化等结果。

在未来新型城镇化进程中，城镇住房需求结构也将发生巨大变化。从需求方式上看，住房租赁需求比重将明显上升。由于进城务工人员是城镇住房需求的主力军，其工作流动性大，支付能力较低，租赁住房更能满足大部分农民工的需求，因此，城镇住房需求中租房的比例将显著上升。在四类主要保障房产品中，廉租房和公租房主要采取租赁使用模式，而经济适用房和限价房主要采用购买方式。这种保障性住房供给结构本应能够满足不同保障对象的不同住房需求，然而，在实践中，由于“重售轻租”不少地方却出现了各类保障房产品比例失调现象，对廉租房和公共租赁房的重视程度不够，而热衷于经济适用房和限价房的供给。导致这一状况的主要原因如下。一是居民长期以来形成的特有的住房消费偏好。与“有房住”相比，绝大多数居民更倾向于“有住房”。二是地方政府偏好于供给出售型保障房。由于租赁型住房的土地供给实行行政划拨，而且收回租赁房建设成本的周期较长，自然的地方政府对这一类型保障房态度消极；相反，虽然经济适用房也实行“零地价”，但在政府看来，其供给是“一次性的”，建成并出售给保障对象后，不仅可收回部分建设成本且后续管理成本较低，因此比起租赁型保障房，政府更愿意供给出售型保障房。至于限价房，由于实行“竞地价”迎合了地方政府的“土地财政”，地方政府就对限价房的供给表现得很热情。

再者，当前我国保障性住房建设存在总量短缺和结构性过剩并存的问题。中国社会科学院财经战略研究院的研究结果表明，按照40平方米/人的改善目标估算，到2030年我国城镇住房供求缺口将达到15.1亿平方米（见表2-1）。一方面，根据当前我国居民收入分配结构可知，中低收入群体在我国人口总数中仍占有较大比重。那么，我们可以推断，我国当前和未来一段时间内包括保障性住房在内的住房总量仍处于短缺状态，未来住房市场需求主要来源于中低收入阶层中的住房困难群体。另一方面，近年来许多城市频频出现了保障性住房入住率低、申请遇冷的反常现象。2012年河南郑州市推出4002套经济适用房，当天仅有60余位购房者登记选房，并连续几日遇冷，主管部门不得不将选房截止日期由5月6日延长至5月9日。然而，截至5月9日，4002套房源中还有866套剩余。^[19]陕西省住房和城乡建设厅的数据显示，在全省2014年竣工的91万套保障房中，入住率为88%，这意味着还有总数超过10万套保障房没有入住。^[20]相关专家认为，保障性住房申请“遇冷”本质上是由于已建保障性住房并不适合住房困难群体的住房需求，户型或配套设施不能令人满意。

表2-1 2011～2030年我国城镇住房供求缺口测算（按改善目标）

（二）城乡供给严重失衡，重城轻乡现象明显，城乡住房保障制度相互割裂

由于长时间以来我国实行的城乡二元经济社会体制，城乡住房保障制度呈现出城镇住房保障制度“一枝独秀”的局面，在城镇住房保障制度得以相当程度发展的同时，农村住房保障制度仍处在低级发展阶段。从保障性住房供给城乡结构角度来讲，当前我国城乡住房保障制度发展严重失衡，农村住房保障水平远远落后于城镇，重城轻乡的现象极为明显。

城乡住房保障制度严重失衡具体表现在以下几个方面。首先，住房保障模式不同。城镇建立起了覆盖全体常住居民的分层次保障体系。根据不同收入水平家庭的住房支付能力，进行分层次保障。与此相应，农村至今尚未建立起相应的住房保障体系，仍停留在宅基地保障的低级阶段。保障模式单一，社会水平低，家庭保障一直处于主导地位。其次，保障水平差异明显。城镇住房保障投入约为农村住房保障的几十倍甚至上百倍。从住房的环境与质量来看，农民的居住情况与城市相比也存在着巨大差距。^[21]最后，从筹资渠道上看，城乡建设保障性住房资金筹集渠道迥异，国家财政补贴不均衡现象较为突出。城镇住房保障制度主要资金来源为财政预算安排的专项建设资金以及国有土地使用权出让金净收益等，而农村住房保障制度资金主要依靠农民自筹，中央及地方财政补助资金较少。^[22]

城镇住房保障体系严格限定只有城镇居民（有当地城市户口）才能享受和适用相关的保障性住房的规定。农村进城务工人员要首先申请解决户口问题，才能再申请解决保障性住房问题。^[23]农村住宅制度要求按照以户为单位向村集体申请宅基地，个人利用宅基地进行住房建设。有条件申请宅基地的必须是本村集体的村民，各地根据实际情况规定每户可以申请宅基地的标准。^[24]农村由于实行以宅基地为基础的土地保障，被普遍认为已经具备基本生活资料，一直没有被纳入住房保障范围。^[25]政府长期忽略了农村住房保障制度的建设与管理，农民没有享受到福利分房和针对住房困难家庭的住房保障制度。由此看出，当前我国城乡住房保障制度之间相互割裂，缺乏应有的整体性。

城乡住房保障制度发展严重失衡及相互割裂带来了一系列负面影响。第一，严重阻碍了社会公平的实现。住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，而社会保障制度主要功能之一即实现社会公平。住房保障制度发展城乡失衡及相互割裂必然进一步拉大城乡居民的收入差距。第二，不利于城乡统筹发展。在当前全面建设小康社会背景下，农业农村是最大短板，而农村住房问题又是短板中的短板。显然，住房保障制度发展城乡失衡不利于统筹城乡发展，不利于共同富裕目标的实现。再者，重城轻乡的住房保障制度最终也不利于缓解城镇住房问题。城镇住房问题和农村住房问题是一个国家或地区内部同一个问题的两个不同侧面，二者之间互为因果关系。从整体上看，城镇住房问题和农村住房问题之间仅存在着地域不同，其本质上都是居民因支付能力不足不能自住其力，需要政府和社会施以援手。农村住房问题有效解决有利于缓解城镇住房问题。

（三）住房保障供给区域结构严重失衡，与我国人口流动趋势和住房保障需求区域特点背离

通常说来，住房保障供给水平受经济发展水平影响，经济发展水平越高，住房保障水平也就越高。由于历史和地理区位等因素的影响，我国东部地区经济发展水平明显高于中西部地区，因此，按理说，东部地区住房保障水平也应比中西部地区高。然而，事实表明，我国公共保障性住房供给区域结构失衡，中西部地区住房保障覆盖水平较高，而东部地区住房保障覆盖率较低。

我国住房保障供给区域结构严重失衡有较为复杂的成因，主要有经济社会发展水平差异、中央财政转移支付制度以及人口流动趋势等。中央财政转移支付对中西部地区倾斜是住房保障供给区域结构失衡的主要致因。《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》要求得到专项补助资金的困难地区要将资金配套用于当地廉租房制度建设，因此，中西部地区有更大的经济激励去发展住房保障制度。而对于东部地区而言，虽然自身财政实力较强，但由于保障性住房建设耗资大、建设周期长、成本回收慢，在现行政绩考核标准下保障房建设无助于显示政绩，而且，由于劳动力的流动性较强，住房保障的社会收益并不能被地方政府独享（例如农村移民在某城市获得技能提升后可能迁移到其他城市），这样地方政府的投入和产出就无法实现匹配^[26]，东部地区政府就没有相当的经济和政治激励去建设保障性住房。另外，我国东中西部人口比重差异以及人口由中西部向东部地区流动的趋势，也造成了住房保障较大的区域差异。将近40%的人口居住在东部地区，给地方政府住房保障工作带来巨大的压力。加之中西部地区人口不断流向东部地区，导致东部地区人口密度不断提高。在有限财力条件下东部地区城市住房供给跟不上巨大的需求，东部地区地方政府提供的住房保障覆盖面就十分有限。相应地，中西部地区人口比重本来就比较低，每年都有大量人口流向东部地区，因此，该地的住房保障需求较小，住房保障供给相对水平得以大幅度提高。再者，自2007年起，中央政府开始以转移支付方式向地方政府提供住房保障资金。但是，转移支付的补助资金重点仅面向中西部财政困难地区，而且，在未考虑人口流动因素的情况下，补助资金投入与人口流动趋势之间存在一定的背离。在这几个因素叠加影响下，我国东中西部地区住房保障水平呈现出明显的差异，东部地区住房保障水平明显低于中西部地区。

与住房保障供给城乡结构失衡的影响相似，住房保障供给区域结构失衡也不利于有效配置我国住房保障资源，不利于全面推进小康社会建设进程，不利于住房公平社会目标的实现。当前，我国的住房保障资源极为有限，住房保障供给区域结构失衡造成了东部沿海地区居民居住状况较差，而中西部地区却存在住房保障资源被浪费的现象。中西部地区部分居民居住面积远远超过全国平均水平，而东部沿海地区居民却在为有一块立锥之地犯愁，这种状况有碍于全面推进小康社会建设进程，妨碍了住房公平目标的实现。

（四）供给主体过于单一，政府占据着主体而非主导地位，其他市场主体不能或不愿意参与供给

从供给主体来看，经济适用房和廉租房供给主体均为政府，资金筹集和具体建设均由政府全权负责。公共租赁房的资金来源主要以政府财政投入为主，运用市场机制吸引社会资金的投入，形成了政府、市场和个人共同参与的资金供给模式。限价房带有住房保障性质，但本质上是商品房，由房地产开发企业生产和经营，并在住宅市场上销售。由此可看出，在当前，政府是经济适用房和廉租房唯一的供给主体，公共租赁房供给主体为政府和市场，限价房的供给主体为市场。从四种类型的保障性住房来看，限价房由于更具商品属性，其供给主体为市场，其余三种类型要么以政府为唯一的供给主体，要么以政府为主导。而且，事实上，即便是对于有市场和个人参与的公共租赁房而言，由于投资规模大、收益水平低、只租不售且资金回报周期长，政府相关制度不完善，吸引投融资较为困难，鲜有市场或者个人愿意参与供给。也就是说，当前我国保障性住房供给主体过于单一，政府主要占据着主体而并非主导地位，其他主体不能或者不愿意参与供给。

供给主体单一的直接后果就是保障性住房建设资金来源单一，仅靠“政府从事保障性住房建设、运营与管理，会因财政压力和经营效率低下等而具有不可持续性”。^[27]从公共产品供给主体选择的公平和效率两大标准来看，当前以政府为主体的保障性住房供给模式既缺乏公平又缺少效率。从公平方面看，政府有限的财政资金投入难以满足庞大的保障性住房需求，致使住房保障制度覆盖率偏低，尚有大量的中低收入家庭仍未享受到政策性住房；从效率方面看，政府为主体的供给模式效率低下，具体表现在供给总量不足且供给结构性过剩、分配中的寻租腐败和高昂的交易费用。

（五）建设用地来源遭遇瓶颈，制约了住房保障制度的顺利推进

当前，可供包括保障性住房在内的我国城市建设使用的土地来源主要有两个。一是通过城市房屋拆迁等形式形成的存量建设用地。按照相关法律规定，存量土地可直接用于城市建设。二是通过征收农村土地形成的增量建设用地供应。根据国土资源部数据，尽管我国当前土地储备总量较大，但住宅建设用地的供应仍然面临着较大瓶颈。首先，新增建设用地来源有限。我国土地总面积居于世界第3位，但人均土地面积仅为0.777公顷，是世界人均土地资源量的1/3，而且可利用土地面积正以前所未有的速度减少。其次，存量建设用地供给（即挖潜式供给）的“潜力”也十分有限。存量土地必须首先经过整理和储备方能转化成城市建设用地，而土地整理过程本身又充斥着制度风险、财务资金风险和社会风险等大量风险。

土地供给是住房供给的源头，是影响住房供给的最基础、最根本的一环。无论是廉租房、经济适用房，还是公共租赁房的建设都需要一定的土地作为最基本的前提条件。有限的新增建设用地和存量建设用地必将制约着我国住房保障制度的进一步发展。

（六）“砖头补贴”与“人头补贴”的供给模式之争尚无定论，缺少针对性的供给模式效率低下，严重影响到了住房保障制度的有效实施

住房保障供给模式适当与否，既影响着保障对象的居住满意度，又决定着住房保障政策效率高低。选择适当的保障模式不仅能更大限度地提高居住弱势群体的居住效用，又能充分利用经济社会资源、提高住房保障政策效率。当前学术界对于保障性住房供给模式选择问题可谓见仁见智，但都有其合理性，关键是分析问题的角度。保障性住房供给模式的选择受到政府财政实力高低、城市建设用地丰缺、住房存量多寡以及城市发展阶段不同等诸多外部约束条件的影响。

作为一项社会公共政策，住房保障政策效率高低又受制于政策环境的约束。也就是说，在不同外部约束条件下，住房保障政策尤其是住房保障供给模式选择也应有所不同。因此，在不同外部约束条件下，应因时而变、因地制宜地选择住房保障供给模式。