第三节 国内外国家治理衡量指标体系

最早的治理评估缘起于国际组织和跨国公司为评定受援国资质及改善受援国或投资国政治环境而对本国及他国所进行的一系列评价活动。比较政治学研究开始向国家治理范式转化以来，为了使治理从一种理念转变为一种可操作和可衡量的实践，学界以及一些重要的国际组织纷纷制定了治理评估体系。据世界银行统计，目前世界上有140多套关于国家治理的评估体系。^[40]这里选取一些具有较高知名度和代表性的指标体系，以呈现现代化国家治理体系的基本指标，以及这些指标所预设的国家治理体系的基本框架。

一 国外治理指标体系研究

最早确立完整的治理标准，并对主权国家的治理状况进行整体性评估的是一些著名的国际组织，例如联合国开发计划署（UNDP）、经合组织（OECD）、世界银行（WB）等。据世界银行有关部门统计，目前经常使用的治理评估指标体系大概有140种。其中影响较大的有世界银行的“世界治理指标”（Worldwide Governance Indicators，WGI），联合国人类发展中心的“人文治理指标”（Humane Governance Indicators，HGI），联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理测评体系”（Measuring Democratic Governance）和经合组织的“人权与民主治理测评”指标体系（Measuring Human Rights and Democratic Governance）。除了联合国及国际社会政府间组织的各种治理评估体系之外，一些重要的国际非政府组织和西方国家也根据自己的价值取向和工作重点发布了各种专门性的治理评估体系。

1.世界银行的指标体系

世界银行提供的治理指标体系，分为世界治理指标、国家政策与制度评估指标以及治理与反腐败诊断调查指标，这类评估指标体系指向的正是国家治理体系和能力。

一是“世界治理指标”。这一指标体系主要涉及言论与问责、政治稳定性与不存在暴力、政府效率、管制质量、法治、腐败控制六个主要的指标维度。具体而言：（1）言论与问责（voice and accountability），也就是，一个国家的公民能在何种程度上选举产生自己的政府，享有言论自由、结社自由和媒体自由；（2）政治稳定和不存在暴力（political stability and absence of violence/terrorism），也就是，一个国家面临政局动荡、出现政治暴乱或遭受恐怖主义侵袭的可能性大小；（3）政府效率（government effectiveness），也就是一个国家的政府所能提供给民众的公共行政服务和公共政策支撑的能力和质量，以及政府自身政策的可信度；（4）管制质量（regulatory quality），即政府制定和实施良好的政策法规以促进市场主体和私人部门有序良性发展的能力；（5）法治（rule of law），即社会中各主体对公共规则的遵守和信赖程度；（6）腐败控制（control of corruption），即一国的公共权力在何种程度上被用以谋求私利，公共资源在何种程度上被侵占。世界银行的这一套评估指标体系收录了从1996年起较长时段里全球215个国家在上述六个维度的数据，综合了大量工业国家和发展中国家公民、企业及专家的意见，以及多个调查机构、数据库、非政府组织、国际组织和私营部门的数据信息。

二是“国家政策与制度评估”指标体系。这一指标体系包括四大类十六个大指标及其细分指标，例如：宏观经济管理、财政政策、债务政策、贸易、金融部门、商业监管环境、人力资源建设、社会保障和劳动力、环境和可持续发展的政策与体制、预算和财政管理质量、收入动员效率、公共行政管理质量、公共部门透明度问责制及腐败等。这些指标与前述的“世界治理指标”有高度的吻合，只是在具体政策取向上更加细化。

三是“治理与反腐败诊断调查”指标体系。这个体系主要包含三个调查项目。其一是公职人员调查，旨在了解机构具体的腐败行为（包括贿赂、裙带关系、政治干预、挪用公款等），自由裁量权/随意性，绩效和治理情况。调查的结果引发了在治理和消除贫困，治理和公共部门的成果，治理和政治、价值、文化差异的关系上的对话。其二是企业调查，目的是研究商业环境，尤其是公共部门的治理和腐败行为对私有部门发展的影响。这项调查还研究公司作为公共服务使用者、管理规定的服从者、各种执照和许可的申领者的作用和角色。另外，这项调查对司法体系和制度也给予了特别的关注。其三是家庭调查，主要是研究普通公民作为公共服务的使用者、管理规定的服从者、各种执照和许可的申领者，对于公共和私有部门中的腐败行为的体验和认识。其中，调查的重心是社会服务，例如医疗保健和教育。

这三个评估指标体系，其中“世界治理指标”较为宏观，而后两者较为细致微观。但它们都紧紧围绕国家治理现代化的几个主要方面而展开：首先是国家政治体制方面，如公民的权利、政府的法治程度、政治问责等；其次是政府与企业、公私部门的相互关系，如政府预算、公共政策、政府规制、市场导向、政策透明度、营商环境等；最后是公共权力的行使，如惩治腐败、控制犯罪、公众满意度、绩效评估等。在这些指标体系中，民主化和法治化都占有核心的位置，这两项指标可以说被认为是现代化国家治理体系的最重要标志。同时，良好的政府与市场关系、国家与社会关系也是指标体系极为重视和倡导的。

2.联合国开发计划署的治理指标项目

联合国开发计划署的治理指标通常是以工作报告的形式发布的，这一组织提供的指标数量较多，涵盖了治理的各个方面。在它所发布的各种指标中，较有影响力的是“千年发展目标计划”。2000年9月，在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和妇女歧视，商定了一套有时间期限的目标并设定了测定目标达成的若干项指标。这些指标大致包括八大类型，分别是消灭极端贫穷和饥饿，普及小学教育，促进男女平等并赋予妇女权利，降低儿童死亡率，改善产妇保健，与艾滋病、疟疾及其他疾病做斗争，确保换届的可持续能力，全球合作促进发展。这八大指标被认为是全球发展的共同而核心的命题，因此被统称为千年发展目标。

3.经济合作与发展组织的Metagora项目

这一项目旨在引导南北合作，提升国家能力和领导水平，侧重于评价国家的人权和民主治理状况。这一项目的指标体系主要涉及民主、人权和治理三个主要维度，具体包括自有管理、问责、透明度、腐败、参与、效率、法治、控制检查和监督、信息获得、道德等次级指标。

应该肯定的是，这些西方国家或国际组织所研发的治理评估体系都是希望采用具有普遍性的一套指标体系来对世界各国的治理状况进行细致和准确的测量，这也是各种评估体系的共同之处。从这些治理评估指标体系各自的特点来看，应该说它们各有侧重。有的评估体系侧重于从政府过程的角度来衡量一个国家的治理现代化程度，比如公民参与程度、政府能力、腐败治理等；有的评估体系侧重于从国家治理的结构性因素来测量国家治理，如是否选举、是否有独立的文官体系、公民社会的发育程度、法治透明度、言论自由度等。这其中具有代表性的比如联合国开发计划署的治理指标项目，以及自由之家主持的全球自由评估等；有的评估体系则侧重于国家治理的实际效果，比如政府绩效、公民满意度等。^[41]

但是，我们也可以看到，这些评估体系最大的问题也就在于，各个不同的国家在历史进程、政治制度、经济发展阶段等方面都存在巨大的差异，我们很难用一个统一的标准来加以衡量。诸多评估指标体系虽然多数宣称自己没有任何价值偏好，是本着中立的原则，力求科学客观地衡量各国治理现状，但是，就其测量的实际效果来看，却毫无疑问存在着明显的价值导向。一些研究表明，在很大程度上，治理指标评估帮助西方国家掌握全球民主政治的话语权，也成为他们对非西方国家进行政治干预和指责的一种话语武器。同时，从测量的数据来源来看，西方国家治理评估指标主要采用问卷调查作为其分析和评估的主要数据支撑，而问卷投放地点的选择以及问卷设计本身可能就带有一定的选择性和引导性，这也是很多评估指标体系不具有较强信度的一个重要原因。也正因为这些原因，这些国际性治理评估体系的客观性、中立性、公正性其实一直都在受到怀疑，其评估结果也往往难以被包括评估对象在内的第三方所接受。

二 国内国家治理评估指标体系

近几年来，中国在国家治理话语领域表现出积极踊跃的势头。中国政界和学术界也开始日益重视国家治理的评估，希望构建起适合中国国情的评估指标体系，一方面改进国内的治理现状，督促国内地方政府加快改革，另一方面也借此总结本国的治理经验，在国际社会中积极掌握更多的自主性和话语权。例如，俞可平认为，衡量一个国家的治理体系是否现代化至少有五个标准。其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。^[42]与俞可平的五标准说相似，何增科认为国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准至少有四条：一是民主化。人民成为国家政权的所有者，能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段。二是法治化。国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道进行；国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束；规则和程序之治要代替人治。三是文明化。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”“寓管理于服务之中”“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。四是科学化。各类治理主体拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等。^[43]沈传亮认为，国家治理能力现代化评估至少有三个维度。一是对治理主体治理能力的评估。从治理定义看，中国治理主体主要包括党和政府、市场组织、社会组织等。对治理主体的治理能力评估就是对党和政府、市场主体、社会组织等进行的能力评估。不同的治理主体，国家治理能力要求各不相同。要根据不同的治理主体构建差别化治理评估体系。世界上通行的治理能力评估体系多是围绕治理主体展开。二是对治理过程评估。治理是一个过程性概念。这一评估维度主要针对治理主体在治理过程中展现出的能力进行评估。治理过程评估是随时性的、动态的。世界上绝大多数治理能力评估体系都还没涉及治理过程评估。^[44]三是对治理绩效的评估。这一评估主要从经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理的成效上来测量和判断。

1.中国发展指数（RCDI）

该指数由中国人民大学中国调查与数据中心编制，于2007年开始发布，迄今为止已经连续发布超过10年，这一指数借鉴了联合国人类发展指数的若干评估指标和设置方法，旨在弥补GDP指标的片面性，全面地测量国家和地区的发展。这一指数旨在测量中国不同地区的社会经济发展状况及地区差异。该指数共分为四大类指标：健康指数（由出生预期寿命、婴儿死亡率、每万人病床数等次级指标构成）、生活水平指数（由农村居民年人均纯收入、人均GDP、城乡居民年人均消费比、城市居民恩格尔系数等次级指标构成）、教育指数（由成人文盲率、大专以上程度人口比例等次级指标构成）、社会环境指数（由城镇失业登记率、第三产业增加值占GDP比例、人均道路面积、城市居民人均居住面积、人均环境污染治理投资总额等次级指标构成）。

2.中国治理评估

这一指标体系由政治学界的俞可平教授发起，较早对世界上现存的主要国家治理评估指标体系进行了较全面的学术介绍，并在此基础上凝练了评估中国治理绩效的12个指标维度，分别是：公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务、廉政。在此之下，共分解为98个二级指标。以社会稳定为例，这一指标维度之下包括：政府处置突发事件的能力、政策的延续性、公民的社会安全感、社会治安状况、通货膨胀率、民族区域的冲突事件、群体性事件的数量、上访数量及比例、公民的社会危机感、家庭暴力的数量和公共暴力事件等。应该说，这一评估体系在内容上是较为全面的，既力图较大程度地引导中国各层级政府向更好的方向改革和转变，同时也力图打破西方治理评估体系的价值偏向性。

3.国家治理质量监测指数

这一指标评估体系着重监测和评估国家治理的真实绩效。该体系由政府、市场、社会三方面共9个指标构成，分别是：政府能力指标（包括经济控制力、腐败程度、国防能力等次级指标）、市场有效性与经济发展指标（包括市场机制、产业发展和宏观经济等次级指标）、社会稳定性和社会发展指标（由社会稳定、社会发展、社会福利与社会保障等次级指标构成）。这一指标体系由南开大学景维民教授的研究团队主导完成，先后对原苏联及东亚18个民主化转型国家进行了治理评估。

4.国家参与全球治理指数（National Governance Index，NGI）

这一指标体系由华东政法大学于2014年前后研究并发布，旨在测量全球主要国家的国家治理质量和状况。该评估体系选取亚非欧共100多个国家作为评估对象，评估的主要依据来自这些国家的GDP总量、人口数量等可获得的信息和数据资源。该评估体系主要分为基础性指标（包括基础设施、秩序和基本公共服务，具体指标例如交通设施、通信设施、水利设施、民生设施；社会治安、政局稳定、食品供应；健康状况、教育程度、就业水平等）、价值性指标（包括公开、公平、公正，具体指标例如财政公开、立法公开、决策公开、分配公平、保障公平、性别公正、少数群体公正等）、持续性指标（包括效率、环保和创新，具体指标例如能源消耗、资源消耗、污染物排放、创新投入、创新产出等）这三个指标维度。

5.天则经济研究所“中国省市公共治理指数”

这一指标体系包括3个二级指标：公民权利、公共服务、治理方式。之下又分为18个三级指标：收入和财产权、言论自由、新闻出版自由、人身权利、出行自由、权利救济（公民权利），基础教育、公共卫生、就业医疗和养老社会保障、环境、公共安全、公共道路和交通（公共服务），选举、透明、多元、参与、廉洁、信任（治理方式）。

6.“中国社会治理评价指标体系”（China Social Governance Index）（2012）

这一体系由中央编译局比较政治与经济研究中心和清华大学凯风发展研究院政治发展研究所联合发布，下设6个一级指标和35个分指标，分别是：人类发展（人均可支配收入、平均受教育年限、平均预期寿命、居民幸福感），社会公平（城乡居民收入比、基尼系数、高中毕业生的性别比系数、县处级以上正职领导干部中女干部比重、居民公平感），公共服务（基本公共服务支出占财政总支出比重、人均基本公共服务支出、人均公共服务设施指数、一站式服务普及率、失业率、居民对公共服务的满意程度），社会保障（基本社会保险覆盖率、住房支出占人均可支配收入比例、社会救助比例、低保标准与人均消费支出比、居民对社会保障水平满意度），公共安全（万人刑事案件发案率、万人治安案件发案率、非正常死亡率、群体性事件数量、万人恐怖袭击伤亡人数、居民安全感），社会参与（万人社会组织数量、万人志愿者数量、政府购买社会组织公共服务支出占公共服务支出比重、居民委员会直选率、居民参选率、重大决策听证率、预算制定过程中的公众参与率、媒体监督的有效性、居民对参与社会管理的满意度）。

应该说，对于国家治理评估指标体系进行更深入的研究，并在此基础上构建一套中国自己的治理评估体系已经成为近年来国家治理体系和能力建设研究的一项重要工作和显著发展趋势。这一点对于构建中国自己的一套国家治理评估指标体系，突破西方的话语霸权是具有重要意义的。目前较有影响力的治理评估或国家现代化、民主化评估体系都是西方国家主导的产物，这些指标体系在很大程度上存在着意识形态的软性输出意味。如何构建一套更科学、客观、公正的指数体系，从尊重各国，尤其是后发国家的发展经验和治理绩效的前提出发，更多地聚焦于国家秩序、基础设施、基本公共服务等基础性指标，纠正西方相关政治类指数对后发国家的过度误导，是十分有意义的。因此可以说，构建一套中国国家治理的分析框架和评估指标体系，其重要目的之一就是要将中国国家治理的经验理论化，从而构建中国在国际社会中的制度性话语权。^[45]

总体而言，目前国内的治理评估体系分为几种主要类型。从评估目的来看，一种是研究性的评估体系，也就是主要用于理论探讨和价值引导的，例如俞可平在2002年发布的“中国民主治理评价标准”；另一种则侧重于实际测评，例如“生态文明指标体系”，这些指标体系是为了真实测量治理的绩效程度。从评估内容来看，有的指标体系较为综合，涵盖政府、经济、社会、文化、环境等诸多方面，有的指标体系则专门针对某一特殊领域来进行专项评估，如“城市法治环境评估指标体系”等。从评估的对象层级来看，有的指标是面向国际社会的各个国家，进行国家间比较性评估，有的指标则面向国内各个次级政府层面，旨在对地方政府治理绩效进行比较，例如“中国省会城市公共治理指数”。

从指标体系的编制思路和编制特点来看，目前国内治理评估指标体系主要分为以下几种类型：第一类是只报告评估框架，不细化指标，也不考虑指标实操性和数据可得性，重在理论论证。第二类是将评估的维度逐级细化形成多级指标，并为指标赋权，得出计量模型，最终形成一套可测量的指标体系。重点在开发指标体系，未进行完整实测。第三类是将评估的维度逐级细化形成多级指标，并为指标赋权，得出计量模型，最终形成一套可测量的指标体系。重点在实测，因此不仅发布了指标体系，同时进行实测并发布了实测结果（会涉及数据挑选、调适计量模型，从而使测评结果符合预期）。

尽管近年来国内学者在广泛借鉴各类评估体系的基础上研发和测试了多种治理评估指标体系，但也应该看到，国内的治理评估无论是在理论层面，还是在实际操作层面，都仍然存在不少问题，目前尚没有较为成熟的治理评估指标体系可以在国际范围内获得较大程度认可并被广泛使用的。一方面，部分指标体系的数据和信息资料缺乏可靠性。这些体系所设计的数据可能具有较大政治敏感性，或过分依赖于主观因素，因此难以获得，或及时获得也不太具有可信度。另一方面，部分指标体系内容较为庞杂，主题和重点不突出，目标不明确，以至于即使获得了准确的数据，其分析结果也不具有客观性和全面性。同时，相当多数量的指标体系也还只是学术界研究的辅助性工具，只进行了学术的发表和单次测量，并没有持续发布，因此在影响力上仍然较为欠缺，下一步仍需进入实际测评应用，获得稳定的信度和效度。