第一节 国家治理体系和治理能力现代化研究综述

一 治理

1.西方治理理论发端

西方“治理”（governance）的研究是对公共部门管理改革的回应，从“3E标准”^[1]、“新公共管理”（new public management）、“企业家政府”（entrepreneurial government）到“治理”（governance），代表了处理社会公共事务方式的演变，“统治—管理—治理”。尽管西方很多学者对“治理”进行了内涵的剖析，事实上并没有形成一个明确的共识。詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》中给出了治理的定义，治理就是在没有强权力的情况下，各相关行动者克服分歧、达成共识，以实现某一个目标。统治是依靠正式权力，而治理则依赖基于共同目标的协商与共识。^[2]鲍勃·杰索普（Bob Jessop）认为治理是社会科学的一种新的范式。^[3]格里·斯托克（Gerry Stoker）提出“治理理论”一说，国内学者有持范式说，也有持思潮说。^[4]从词源学的意义上，governance（治理）可追溯到古典拉丁语和古希腊语中“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵，与government的含义交叉。1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告中首次使用“治理”一词，认为非洲发展问题的根源是“治理危机”（crisis in governance）。同时还针对非洲国家当时的权力配置方式和运行方式，提出“善治”的改革目标，即“一种有效率的公共服务”等。此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。

具有代表性的学者是英国的罗兹（R.A.W.Rhodes）和格里·斯托克。1996年英国纽卡斯尔大学（University of Newcastle）教授罗兹撰文“The New Governance：Governing without Gover-nment”明确了“治理”的六层含义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。^[5]2007年，罗兹将广泛运用的“治理”概括为一种理论，总结为统治的一种新的过程、有序规则的一种新的条件、管理社会的一种新的方法。^[6]1998年斯特拉斯克莱德大学（University of Strathclyde）教授格里·斯托克阐述了治理的五个论点：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；（5）在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。^[7]

西方治理理论比较有代表性的是“网络治理”（network governance）和“多中心治理理论”（polycentric governance）。

罗兹从英国公共部门改革出发，认为网络（network）是治理的核心特征^[8]，治理是公共行政和公共政策的产物，意味着：第一，组织间相互依存，治理比government更为广泛，包括非政府组织，改变国家的边界意味着公共部门、私人部门和志愿部门之间的边界混乱、不透明。第二，网络成员之间的持续互动，交换资源和协商共同目标的需要产生了。第三，类似游戏的互动，根植于信任和网络内参与者协商同意的游戏规则。第四，国家的高度自治，网络不向国家负责，它们是自组织。尽管国家不再是最高权威，但是可以间接掌舵。罗兹认为，网络是治理的决定性特征，它与广为熟知的市场、政府的区别在于，如果合同以价格和竞争为特征，政府以权威和规则为特征，网络以信任和外交手段为特征。共同的价值和规范是复杂关系的黏合剂，信任是合作行为和网络存在的关键。网络基于高程度的信任，合同基于低程度的信任。概而言之，治理就是通过网络的治理。一方面，它描述了20世纪80年代和90年代英国公共部门改革，促进政府与其他社会组织之间的协同合作；另一方面，它解释了英国政府作为等级制的责任政府已不再被接受，政府从强有力的执行者转变为通过网络治理，国家的局限性凸显，国家的角色在转换，试图以多样化的非正式权威替代政府权力，构建一个更广范围的市场、等级制和网络（markets，hierarchies and networks）协同合作的治理结构。^[9]

另一个具有广泛影响意义的治理理论是，印第安纳大学政治理论与政策分析研究所所长、2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）和奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）在《公共事务的治理之道》一书中提出的“多中心治理”理论（polycentric governance），奥斯特罗姆着眼小规模公共池塘资源问题，在大量的实证案例研究的基础上，总结出了公共池塘地下水资源管理的“多中心公共企业博弈”的格局。“多中心治理理论”认为，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体；多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用；多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。奥斯特罗姆运用多中心治理理论解释公共物品的提供，仍然没有脱离罗兹网络治理的要义，公共部门、私人部门、志愿部门边界改变，在一个多元主体网络之下协同合作。

2.“治理”在中国的引介

汉语语境中固有的“治理”由来已久，通常指“国家统治和管理”、“处理公共问题”。当今学术讨论的“治理”（governance）是学者们译介而来。国内最早一篇有关“治理”（governance）的文章出现在刘军宁1995年主编的《公共论丛：市场逻辑与国家观念》一书中，书中刊发了署名“智贤”的长篇译介文章《Governance：现代“治道”新概念》。文中将“governance”一词翻译成“治道”，认为“治道”是关于治理公共事务的道理、方法和逻辑，是对市场经济条件下国家管理经济职能提出的基本要求，主要涉及运用公共权力的方式，旨在提高发展中国家管理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。1997年，徐勇在《政治学研究》发表《Governance：治理的阐释》一文，认为将“governance”译为“治道”不合适，而译为“治理”较好^[10]，治理是通过对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。中央编译局俞可平率领的团队在治理理论方面做了大量研究，翻译出版了大量的外国文献，同时也对中国的治理问题进行了较多研究，并于2012年主编出版了中国第一部以“治理”为主题的《中国治理评论》。

2000年左右，“治理”的理念在中国引发了热议，国内代表性的一些学者专门把“治理”作为一种新的政治分析框架展开探讨。俞可平将治理视为与经济分析、阶级分析、文化分析、制度分析、国家-社会分析并行的政治分析方法^[11]，治理可以被视为一种新的研究范式，一种范式的转换，即新的“话语”（新的讨论场、问题场）。从理论上来看，“治理”概念的复活，可能与七八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关。这些危机部分地由于学术界对既有范式描述和解释“现实世界”的能力不满。把“治理”当作一个重要课题来研究，根源在于对社会科学中一些过分简单化的非此即彼的两分法的否定：市场VS计划；公共部门VS私人部门；政治国家VS公民社会；民族国家VS国际社会。把有效的管理看作是两者的合作过程；力图发展起一套管理公共事务的全新技术；强调管理就是合作；认为政府不是合法权力唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；把治理看作是当代民主的一种新的现实形式。包国宪认为治理是政治学范式的变迁，治理从宏观层面来讲是一个分析框架^[12]，这个分析框架研究的是政府、市场、社会的相互关系及其演化的路径，以及在此关系中的权力分配以及偏好选择的理论问题；在微观层面上，治理要研究的是与宏观治理构架相符合的微观政府结构，也就是需要怎样的政府组织模式来与宏观的治理框架相匹配的问题，以及如何匹配的具体问题。在学者们的不断探讨下，中国语境中的治理既保持了国外治理研究的一般性，也渐渐产生了与国外治理研究的区别。具有代表性的观点，如，徐勇认为治理作为一个政治术语，强调治理的过程和绩效，并给出治理的定义，“治理是政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。概括起来就是：谁治理，如何治理，治理成效如何？”^[13]

二 国家治理

从“治理”的理论演进来看，是对于市场失败和政府失败的回应，伴随第三部门的兴起，国家与公民社会突破零和博弈，公共利益实现方式由一元、强制、垄断走向多元、民主、合作，具有一定的“社会中心主义”色彩。而“国家治理”则代表了一种更为综合的、可操作的评价体系。

中国传统政治思想中，国家治理即“治国理政”，中国共产党的文献中，国家治理通常表述为“党领导人民治理国家”。早在2009年，唐皇凤撰文《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》提出国家治理体系构建设想，“有效的政党体系、政府体系，发挥政党、政府支撑作用，利用市场、社会组织拓展治理空间”^[14]。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”^[15]，这也是“国家治理体系”和“国家治理能力”的概念首次出现在党的重大文件中。概而言之，经济、政治、文化、社会、生态五个方面的全方位改革，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，“治理”的研究逐步扩展到“国家治理”，并延展到“国家治理体系”、“国家治理能力”、“现代化”。据许耀桐考察，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文共24次提到“治理”一词^[16]，主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等，涉及治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。

王浦劬认为，“中国共产党人的国家治理，既在本质上区别于中国传统统治者的治理国家，又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张。它遵循的是马克思主义国家理论逻辑，即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成。社会主义国家的国家治理，本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合。”^[17]

何增科撰文认为，国家治理的概念是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的一个概念，吸收了治理和善治理论与公司治理理论的合理内容。“国家治理的概念又有其独特性。首先，它凸显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责并可以被后者问责这一问题的重要性。其次，它强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者、政府、市场、社会等多种治理机制合作管理的重要性。最后，它把增进公共利益同维护公共秩序放在了同等重要的地位，实现这两个目的的能力是国家治理能力最重要的体现。国家治理水平有高低优劣和有效与无效之分。国家治理体系及其运行过程的发达顺畅程度直接影响着国家治理的水平。”^[18]徐湘林对“国家治理”内涵做了阐述认为，“国家治理的价值目标，首先要维护国家的基本秩序和稳定，包括维护国家历史文明传承和演进的道德价值，为社会提供法律框架，保证法律和秩序的实施，保护国家领土免受外来入侵。其次要发展国民经济和提供公共服务，包括调控宏观经济和直接规范管理经济活动，抽取社会资源实施再分配，不断提高全民的社会福祉。”^[19]

诸如学者们的讨论，国家治理有广义、狭义之分。狭义的国家治理仅指国家对政治领域的治理，也即政治治理或者政府治理；广义的国家治理是指国家治理的范围，而非治理的主体，这也是十八届三中全会提出这一概念的内涵，从“国家”概念出发，既是一定的地理范围（疆域），也是一个政治概念（主权）。^[20]“国家治理”受到了西方“治理”理论多元主体协同共治理念的影响，是一种现代国家所持有的概念，同时是经验性、渐进式的内生演化，而非直接移植西方政治学理论框架。

三 国家治理体系

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在表述全面深化改革的总目标时，首次使用“国家治理体系”这一概念。而关于“国家治理体系”的阐述并未见于《决定》，学界关于“治理”、“国家治理”的论述不少。

官方论述方面，据薛澜考察，习近平2013年11月12日在党的十八届三中全会第二次全体会议上讲话中，首次公开对“国家治理体系和治理能力现代化”的内涵进行了阐述。^[21]“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”^[22]2014年2月17日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话再次指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。”^[23]我们可以发现，“国家治理体系”“国家治理能力”并举的同时，落脚在“提高国家治理能力”上，西方治理理论发展是在国家与公民社会突破零和博弈，公共利益实现方式由一元、强制、垄断走向多元、民主、合作的背景下产生的，中国共产党的治理理论更多地带有“国家理论”的色彩。

除了官方论述，学界也尝试给出解答。徐湘林撰文《“国家治理”的理论内涵》把国家治理视作一个结构性的动态均衡调试过程。从这个角度出发，将国家治理结构分为六个相互依存的部分^[24]，即核心价值体系、权威决策体系、行政执行系统、经济发展体系、社会保证体系和政治互动机制。他认为，其中任何一个部分的重大混乱和失调都可能导致国家治理结构的崩溃。

中央编译局比较政治与经济研究中心何增科构建的国家治理体系（State Governnance System，SGS）认为它是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统（见图2-1）。^[25]

图2-1 国家治理体系框架

许耀桐认为，“按照构成来讲，国家治理体系可以分为系统、结构、层次三个方面。国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体。结构是一系统诸要素之间的组织形态，包括诸要素及组织的序量、张量等。作为系统的结构，其基本特点是层次。层次是系统结构在组成方面的等级秩序。不同层次具有不同的性质和特征，既有共同的规律，又各有特殊规律。概括起来，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成。”^[26]笔者进行表格化处理见表2-1。

表2-1 国家治理体系

中国人民大学蓝志勇用图表方式给出了“现代治理体系”（见图2-2）^[27]，大椭圆为国家社会，三角为行政管理体系，也称为现代官僚体系，圆形图案代表市场，棱形为非营利组织，折叠形为民间联系国际社会的纽带，角圆形为城市政府。地方政府按公司化或现代财团法人的方式运行，灵活高效，易于监督，也在为民服务方面富有创新能力。

图2-2 现代治理体系

燕继荣撰文《现代国家治理与制度建设》讨论国家治理与制度建设的关系，说明国家治理现代化所需要的制度条件，认为国家兴衰与国家治理能力密切相关，国家治理能力实则就是国家制度供给的能力。据此，提出基础制度、基本制度和具体制度的分析框架（见表2-2）。

表2-2 现代治理的制度体系

从上面的官方论述和学界阐释，我们可以看出，国家治理体系是一个包含目标（如可持续发展、民生和民权的改善、可持续的稳定）和主体系统（从制度角度出发解构政党、政府、社会、市场的不同具体任务）的体系。“现代化”更多的是从治理的方式而言，因而“制度化”成为很多学者解析国家治理体系的思考出发点，无论是从行政系统思考制度设计，还是从不同层级进行制度安排。

四 国家治理能力

在《中国国家能力报告》一书中，王绍光和胡鞍钢将国家能力定义为国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括四种：第一，汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力；第二，调控能力，即国家指导社会经济发展的能力；第三，合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其经济地位的能力；第四，强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力。他们认为财政汲取能力是最重要的国家能力，明确主张以汲取能力和调控能力作为衡量国家能力的指标。他们认为国家能力主要是指中央政府能力，而不是泛指公共权威的能力。^[28]

徐湘林认为国家治理能力是国家治理结构六个方面所体现出的能力。^[29]即：（1）在继承和改造中重建大众认同的、开放的核心价值体系；（2）通过政治体制改革和民主法治建设维护和完善权威的决策系统；（3）通过行政体制改革、服务型政府建设和问责制的建立，重建公众的信任；（4）加强社会协商机制，培育和促进各类民间团体的发展和自律，逐步建立有序的政治参与和良性的政治互动；（5）完善国家宏观调控政策的决策体制，调整政府干预和市场运行之间的关系，维持和促进经济可持续增长；（6）完善社会再分配体制和社会福利制度，建立起与社会经济发展相适应的社会保障体系。

郑言、李猛认为，“国家治理能力勾勒出的是中国特色国家治理能力的‘立体化’特征；不是静态的治理水平，而是动态发展的治理能力；测量没有绝对的标准，而是要在与世界其他国家的对比中得到彰显。”^[30]作者将“国家治理能力”做了以下划分，笔者进行表格化处理（见表2-3）。

表2-3 国家治理能力

王绍光借用迈克尔·曼在《社会权力的来源》一书中对“国家权力”的区分——专断性的国家权力（国家干预的范围）、基础性国家权力，认为当前所谈“国家治理能力”应从属于基础性国家权力，作者称之为“基础性国家治理能力”^[31]。笔者将作者的阐述进行概括整理，作表格化处理（见表2-4）。

表2-4 基础性国家治理能力

五 国家治理体系和治理能力现代化

在学术讨论中，现代化被认为是一个客观发展过程或趋势，它引发或决定了人们生活价值和理念的变化，从而进一步要求制度变迁和治理体系及能力的重新构建。现代化理论的知名学者艾森斯塔德（Alfred Eisenstaedt，1898—1995）从历史解释学的角度做出定义：“就历史的观点而言，现代化是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程。它从17世纪至19世纪形成于西欧和北美，而后扩及其他欧洲国家，并在19世纪和20世纪传入南美、亚洲和非洲大陆”^[32]。美国哈佛大学教授塞缪尔·P.亨廷顿（Samuel P.Huntington，1927—2008）把现代化一词理解为从传统社会向现代社会（工业文明）转变的过程，并从9个方面系统概括了这个过程的基本特点。

（1）现代化是革命的过程。从传统性向现代性的转变必然涉及人类生活方式根本的和整体的变化。

（2）现代化是复杂的过程。现代化包含着实际上是人类思想和行为一切领域的变化。

（3）现代化是系统的过程。一个因素的变化将联系并影响到其他各种因素的变化。

（4）现代化是全球的过程。现代化起源于15世纪和16世纪的欧洲，但现在已经成为全世界的现象。

（5）现代化是长期的过程。现代化所涉及的整个变化，需要时间才能解决。

（6）现代化是有阶段的过程。一切社会的现代化过程，有可能区别出不同水平或阶段。

（7）现代化是同质化的过程。传统社会以不同的类型存在，相反，现代社会却基本是相似的。

（8）现代化是不可逆的过程。虽然在现代化过程中某些方面可能出现暂时的挫折和偶然的倒退，但在整体上现代化是一个长期的趋向。^[33]

“国家治理体系和治理能力现代化”的解释也脱离不开“现代化”这样一个大的背景。“现代化”治理意味着：（1）现代的治理模式：从“统治”走向“治理”；（2）有限的治理范围：从“全能”走向“有限”；（3）规范的治理标准：从“人治”走向“法治”；（4）人本的治理职能：从“管制”走向“服务”；（5）开放的治理格局：从“封闭”走向“透明”。^[34]

如果说“国家治理体系”和“国家治理能力”规定了“国家治理”的主体和任务，那么“国家治理体系和治理能力现代化”规定了现代国家治理的方式。具体而言，徐勇认为应将“治理”放在“国家”以及国家与社会关系的角度来分析，认为“国家治理体系”和“治理能力”就是“制度”与“人”的关系，同时给出了国家治理体系和治理能力现代化的五个要素：“制度化、民主化、法治化、高效化、协调化”^[35]。何增科给出的国家治理体系和治理能力的现代化衡量标准有四个：国家治理的民主化、国家治理的合法化、国家治理的文明化、国家治理的科学化。^[36]高小平认为，实现国家治理体系和治理能力现代化，需要做到四个统一、三个结合。四个统一：党和政府的领导与多元主体参与公共事务管理的统一，法治与德治的统一，管理和服务的统一，常态管理与非常态管理的统一；三个结合：坚持解放思想、解放和发展生产力、解放和增强社会活力相结合，坚持顶层设计与“摸着石头过河”相结合、推动治理制度创新，坚持发挥市场和社会在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用相结合、推进治理方式创新。^[37]

通过考察国内外对“治理”的研究以及近来“国家治理体系和治理能力现代化”方方面面的研究，可以大致总结学界获得的一些共识。“治理”的定义包含治理目标（为什么治理）、治理主体（谁来治理）、治理方式（怎么治理）、治理内容（治理什么）。可以说，“国家治理体系和治理能力现代化”就是要在科学化、制度化、民主化、法治化、透明化等方式之下，政党、政府、社会、市场多元主体协调完成各项国家治理任务，实现可持续稳定和发展等目标。