第一编 生产安全责任事故犯罪理论研究

第一章 生产安全和生产安全事故

一、生产经营与生产安全

(一)生产经营

生产经营是一个涉及范围很广的概念,准确界定其内涵和外延并不容易。从词语的构成方式来看,生产经营由生产和经营两个词语组成。一般来讲,生产是人类利用工具创造各种生产资料和生活资料活动的总称,是人类社会最基本的社会活动,也是人类社会赖以生存和发展的基础。这一概念强调生产活动的作用对象是物质资料,目的是创造新的生产资料和生活资料,主要是指现代社会中的第一产业和第二产业物质生产和加工活动。人类社会中人与人之间的交际往来,即单纯的社交活动,一般不属于生产活动的范畴。安全生产领域中一般所称的生产是一个广义的概念,不仅指狭义的物资生产和加工活动,同时也包括各类工程建设活动、商业交换活动和社会服务活动,即除了第一产业和第二产业之外,还包括属于第三产业的交通运输业、金融保险业、家庭服务业、商业、餐饮业等非物质生产活动。有的法律法规将生产与作业两个词语并列使用,其中作业指的是从事生产活动,与生产基本上属于同义词。生产与作业两词并用,强调的是行为人在特定的时间和空间范围内从事生产活动的过程。

理论上一般认为,经营是指各种计划和组织活动,有筹划、谋划、计划、规划、组织、治理等方面的含义。日常生活中,经常将经营和管理并列使用,但经营一般侧重于动态性的谋划发展,而管理则主要侧重于保证经济活动正常合理的运转。因此,经营强调其发展性,而管理则强调其稳定性。《安全生产法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法。”但是,对于何谓生产经营活动,安全生产法并没有给出明确的定义,理论研究者也没有作出确切的界定。研究认为,所谓生产经营活动,是指人类社会中围绕原料和资金的投入、产品的产出和销售以及利润的分配,保持简单再生产以及实现扩大再生产所开展的各种有组织活动的总称。根据上述定义,生产经营属于社会化大生产活动的有机组成部分,具有营利性、组织性、可重复性等特点。不属于社会化生产活动范围之内的其他人类活动,如公共场所集会活动等,不属于生产经营的范畴。

(二)生产安全

劳动生产是人类社会最基本的社会活动。马克思和恩格斯指出:“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提,这个前提就是:人民为了能够‘创造历史’,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要衣、食、住以及其他东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料,即生产物质生活本身。”[1]“一个社会不能停止消费,同样,它也不能停止生产。”[2]马克思主义经济学认为,劳动是人类产生的基础,也是人类社会生存与发展的动力。从古代到现代,人类社会中的劳动生产方式经历了不同的发展阶段。在原始社会中,人类的劳动生产方式是简单的采集和狩猎活动,组织性很低,劳动生产的目的主要用于满足自身需要,物质交换活动很少,主观上并无营利性目的。伴随着劳动生产工具的不断改进、生产效率的不断提高,特别是私有制观念产生以后,人类从事劳动生产的目的不仅仅用于满足自我需要,一部分剩余产品被用来与他人进行交换,从而达到营利的目的。这种情况下,劳动生产的规模越来越大,组织性越来越高,专业性越来越强,创造的物质财富也越来越丰富,与之相伴随的,是劳动生产的安全风险也不断增大。在原始社会中,由于劳动生产工具极度落后,参与劳动生产的人数较少,事故发生的概率很低,安全问题并不突出。在近代工业革命完成之后,手工工具逐渐被各种复杂的大型机械所取代,劳动生产对操作人员的要求越来越高,涉及的空间范围也越来越广,上至太空,下至地下,都有可能成为劳动生产的场所。这种情况下,劳动生产活动的风险越来越突出,人类已经进入一个高风险社会的阶段。这种情况下,如何有效加强安全管理,维护生产安全,防止生产经营活动中安全事故的发生,就成为引发全社会广泛关注的重大问题。

关于什么是生产安全,从不同的角度出发可以给出不同的定义。从安全管理的角度来讲,生产安全,或者称为安全生产,是指采取行政、法律、经济、科学技术等多方面措施,预知、控制乃至消除生产经营过程中的危险因素,减少和预防事故的发生,实现生产经营的正常运转,避免经济损失和人员伤亡结果的活动。安全管理意义上的生产安全,和生产安全工作、安全生产工作基本上属于同义词。从风险识别的角度来讲,生产安全是指生产经营活动的安全进行,具体来讲,是指生产经营过程中生产、作业人员和其他相关人员的生命健康安全,以及劳动生产资料和所创造的物质财富等公私财产的安全。风险识别意义上的生产安全属于公共安全的范畴,属于与国防安全、公共卫生安全、食品安全等同一层级的概念。本书中所称生产安全,采用的是风险识别意义上的概念。

安全是人类生存和发展的必要条件,也是社会稳定发展的基础和前提。在生产经营活动过程中,一旦发生事故,轻则导致生产经营活动停滞,影响生产经营的正常进度,重则造成人员伤亡和经济损失。加强生产安全控制和管理,预防生产安全事故的发生,是生产经营活动的组织者、参加者以及相关政府部门的共同职责。

二、生产安全事故

(一)生产安全事故的概念

生产安全事故,或者称为安全生产事故,是指生产经营单位在从事生产经营活动的过程中突然发生的、伤害人身安全或者造成经济损失,导致原生产经营活动暂时中止或者永远终止的事件。

生产安全事故不是无缘无故发生的,是生产经营过程中的安全隐患积累到一定程度时的集中爆发式反应。在航空安全领域存在著名的海恩法则,即认为每一起严重事故的背后,必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。其他生产经营行业领域也存在类似的规律。生产安全事故一旦发生,轻则造成生产经营活动中止,重则造成重大人员伤亡和巨额经济损失,产生难以估量的影响和不可挽回的后果。维护生产安全,做好安全生产工作,首要目标就是要消除安全隐患,切实预防生产安全事故的发生。

(二)生产安全事故的特征

实践中,判断某些事故是否属于生产安全事故,并不是一个简单的问题。要准确认定生产安全事故,首要问题是要准确把握生产安全事故的特征。归纳起来,生产安全事故的特征主要体现在以下几个方面:

第一,发生领域的特定性。这是生产安全事故区别于其他领域中发生的安全事故的主要标准。生产安全事故只能发生在生产经营单位开展的生产经营活动过程中。这里所称的生产经营单位是一个广义的概念,是指从事生产活动或者经营活动的基本单元,既包括企业法人,也包括不具备法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体;既包括合法的生产经营主体,也包括不具备相应合法资质的生产经营主体。对于实践中争议较大的农村自住低层房屋建筑过程中发生的事故而言,由建筑施工单位(包括无资质施工队)承包的农村自住低层房屋的新建、改建以及修缮活动,均属于生产经营活动;虽然没有建筑施工单位(包括无资质施工队)承包,但农民以货币或者实物形式支付劳动报酬,或者相互之间以互助形式邀请他人进行房屋新建、改建以及修缮活动的,也应当认定为生产经营活动。

第二,引发原因的人为性。这是生产安全事故区别于自然灾害和技术事故的主要标准。生产安全事故是在相关人员能够预见或者有能力防范事故隐患的情况下,由于生产经营单位的防范措施不落实、应急救援预案或者防范救援措施不力,导致事故隐患转化为现实后果,引发重大人员伤亡或者物质损失的事故,属于人为责任造成的事故。与之相反,自然灾害是由于个人不能预见或者不能抗拒的自然灾害,包括洪水、泥石流、雷击、地震、雪崩、台风、海啸、龙卷风等直接造成的事故,技术事故是指由于特定时期技术不完善或者设备自然损耗直接造成的事故。自然灾害和技术事故均与人的责任无关,一般情况下不涉及追究相关人员责任的问题。

第三,可归责心理的过失性。这是生产安全事故区别于刑事案件和治安案件的主要标准。生产安全事故发生在生产经营过程中,从事生产经营活动的主体以获取经济利益为主要目的,不可能对生产安全事故的发生持故意心态,主观上属于疏忽大意的过失或者过于自信的过失心态。如果从事生产经营活动的主体或者其他主体出于故意心态,故意破坏生产经营设备设施,或者故意对生产经营活动制造障碍,最终导致人身伤亡或者引发经济损失的,则属于刑事案件或者治安案件,应由公安机关立案侦查或者给予治安管理处罚,不应追究相关人员在生产安全方面的责任。

第四,发生方式的突然性。这是生产安全事故区别于职业疾病伤害事件的主要标准。生产安全事故是各种因素相互影响、积累到一定程度突然爆发的结果,具有明显的突发性、激烈性特点。职业病是指劳动者在职业活动中因为接触粉尘、放射性物质或者其他有毒、有害物质等因素引发的生理或者心理疾病。职业病的发生,是致病因素逐步累积、病情缓慢发展的过程,不应归入生产安全事故的范畴。例如,某石英砂厂在从事石英砂原矿开采、加工活动过程中,采用干式作业法生产石英砂,在进行生产车间设计、施工时未同时设计、安装除尘设备,仅在车间中安装了一台简易抽风除尘机,并向工人发放除尘口罩或纱布口罩提供简单的防尘保护,导致在该厂务工的多名农民工患上矽肺病,经鉴定构成重伤,其中五人相继死亡。上述情况属于典型的职业病伤害事件,不应认定为生产安全事故。

(三)生产安全事故的分类

分类是按照一定的标准对事物进行分别归类的活动。分类有利于加深对事物性质的理解和采取适当的处置措施。根据不同的标准,可以对生产安全事故进行不同的分类。

首先,根据事故发生的行业领域不同,可以将生产安全事故分为矿山安全事故、交通安全事故、危险化学品安全事故、工程质量安全事故、特种设备安全事故,等等。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第二条规定:“地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人对下列特大安全事故的防范、发生,依照法律、行政法规和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的,依照本规定给予行政处分;构成玩忽职守罪或者其他罪的,依法追究刑事责任:(一)特大火灾事故;(二)特大交通安全事故;(三)特大建筑质量安全事故;(四)民用爆炸物品和化学危险品特大安全事故;(五)煤矿和其他矿山特大安全事故;(六)锅炉、压力容器、压力管道和特种设备特大安全事故:(七)其他特大安全事故。”采用的就是这种分类标准。按照发生的行业领域对生产安全事故进行分类,有利于相关部门根据不同行业领域的规律和特点,采取有针对性的措施消除事故隐患,防范生产安全事故的发生。

其次,根据事故造成危害后果的严重程度,可以将生产安全事故分为一般事故、较大事故、重大事故和特别重大事故。国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定:“根据生产安全事故(以下简称事故)造成的人员伤亡或者直接经济损失,事故一般分为以下等级:(一)特别重大事故,是指造成30人以上死亡,或者100人以上重伤(包括急性工业中毒,下同),或者1亿元以上直接经济损失的事故;(二)重大事故,是指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;(三)较大事故,是指造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;(四)一般事故,是指造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者1000万元以下直接经济损失的事故。”另外,《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等行政法规、部门规章也有类似的规定。按照危害后果的严重程度对生产安全事故进行分类,主要目的在于确定事故报告等级、调查处理权限以及相关责任人员应当承担的责任大小。

再次,按照事故是否造成人身伤害结果,可以将生产安全事故分为伤亡事故和非伤亡事故。伤亡事故,是指生产经营过程中发生的造成人身伤害或者急性中毒结果的事故;非伤亡事故,是指生产经营过程中发生的未造成人员伤亡或者急性中毒的生产中断、工程或者物资损失事故。应当认识到,非伤亡事故虽然没有造成人员伤亡,但和伤亡事故之间并不存在不可逾越的鸿沟。有统计表明,在实际发生的各类生产安全事故中,未造成伤亡结果的事故占到90%以上,也就是说,非伤亡事故的发生概率比伤亡事故高10倍以上,而且非伤亡事故同样可以造成巨额损失,并且可能严重影响生产经营活动的正常进行。因此,实践中,应当将非伤亡事故与伤亡事故同等对待,认真分析事故性质,严肃查明事故原因,切实防止同类事故再次发生。

三、我国的生产安全法律体系

生产安全关系到人民群众的生命和财产安全,关系到我国改革发展的顺利进行和社会的和谐稳定大局。党中央、国务院历来高度重视生产安全工作。新中国成立以来,我国的生产安全立法工作与国家命运密切相关,走过了一个曲折发展的历程,其间大致经历了新中国成立初期的初步确立时期、“文革”期间的动乱倒退时期、改革开放以后的恢复发展时期和近年来的不断完善时期等几个主要阶段。

(一)新中国成立初期的初步确立时期

新中国成立伊始,党和国家就高度重视生产安全工作,通过多种政治文件和法律法规确立了维护生产安全的主要规章制度,改变了旧中国劳动者生命健康安全和财产安全没有保障的情况。1949年9月召开的中国人民政治协商会议通过的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》明确规定:“保护青工女工的特殊利益。”“实行工矿检查制度,以改进工矿的安全和卫生设备。”明确宣告了党和国家维护生产安全、保护劳动者人身权益的坚定决心。1954年9月通过的新中国第一部《宪法》第九十一条规定:“国家通过国民经济有计划的发展,逐步扩大劳动就业,改善劳动条件和工资待遇以保证公民享受这种权利。”从而以根本大法的形式,确立了通过发展的方式改善生产条件、维护生产安全的总体原则。

在共同纲领和宪法的指导下,中央政府、中央政府的相关职能部门以及地方政府相继制定和出台了100余种维护生产安全的法律法规和部门规章,如《工厂卫生暂行条例》《工程安全卫生规程》《工厂职员伤亡事故报告规程》等。上述法律法规和部门规章的颁布实施,为如何处理一些基本的危害生产安全违法行为,提供了初步的法律依据,有效维护了生产安全和劳动者合法权益。

(二)“文革”期间的动乱倒退时期

1966年“文革”开始之后,在错误思想的指导下,安全生产工作被污蔑为“活命哲学”,受到了许多不公正的攻击和批判。在这一时期,我国的生产安全工作受到严重破坏,生产经营秩序十分混乱,安全生产工作水平出现了严重的历史性倒退,导致人身伤亡和重大经济损失的生产安全事故数量急剧上升,形成了一个新的事故高峰期,给社会主义经济社会建设事业造成了巨大损失。

(三)改革开放以后的恢复发展时期

1978年党的十一届三中全会召开以后,随着思想上的拨乱反正和改革开放政策的正式确立,社会各行各业正常的生产经营秩序逐步得到恢复,我国的安全生产工作迎来了恢复发展时期,安全生产法制建设的进程大大加快,陆续制定和颁布了一系列维护生产安全的法律法规。1983年9月2日,第六届全国人大常委会第二次会议讨论通过了《中华人民共和国海上交通安全法》,于1984年1月1日起施行。1992年11月7日,第七届全国人大常委会第二十八次会议讨论通过了《中华人民共和国矿山安全法》,这是新中国成立以后出台的第一部有关生产安全的专门性法律。1994年7月5日,第八届全国人大常委会第八次会议讨论通过了《中华人民共和国劳动法》。矿山安全法和劳动法的颁布实施,使生产安全和广大生产经营活动参与者的人身健康安全有了正式的法律保障,为维护生产安全提供了明确的法律依据,安全生产工作初步做到了有法可依,对我国安全生产工作的顺利开展产生了积极深远的影响。其后,全国人大常委会又于1996年8月颁布了《中华人民共和国煤炭法》,1998年10月颁布了《中华人民共和国消防法》,有关生产安全的法律法规日益增多。与此同时,国务院各部委也制定了一系列的部门规章和法律文件,特别是当时的国家技术监督局先后制定和颁布了一系列有关生产安全和劳动者健康防护方面的国家标准,为安全生产工作提供了明确的技术标准,也使生产安全法律法规的规定内容在技术层面上得到了落实。各省、自治区、直辖市为了维护本地区生产安全和劳动者的人身健康安全,也先后制定颁布了在本地区适用的有关生产安全的地方性法规和地方政府规章。

(四)近年来的不断完善时期

近年来,随着社会主义市场经济体制改革的不断走向深入,特别是随着2001年12月正式加入世界贸易组织,我国的生产安全法制建设进入了一个不断完善的新时期。另外,我国在这一时期还先后批准加入了国际劳工组织制定的《建筑业安全和卫生公约》等多个涉及生产安全问题的国际公约,客观上对我国的生产安全法制建设起到了推动作用。2002年6月,第九届全国人大常委会第二十八次会议讨论通过了《中华人民共和国安全生产法》,对生产经营单位的安全保障义务、从业人员的权利义务范围、安全生产监督管理体制、生产安全事故的救援和处理等方面内容均作出了详细、明确的规定。安全生产法是我国第一部综合性的生产安全法律,是我国生产安全法律体系中的主体性法律。安全生产法的出台,是我国生产安全法律体系建设过程中的一个重大事件,标志着一个多层次、全方位的生产安全法律体系已经逐步形成。为了适应新形势下安全生产工作的实际需要,2014年8月31日,第十二届全国人大常务委员会第十次会议对安全生产法进行了重要修正,修正后的安全生产法确立了“以人为本、安全发展”的总体原则,明确提出,要强化和落实生产经营单位的主体责任,建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的安全生产工作机制,对于改善现阶段和今后一段时期的安全生产形势,推动安全生产工作持续科学发展,具有十分重要的意义。

这一时期,针对各个行业领域中的生产安全问题,全国人大常委会和国务院先后出台了多个行业性、专门性的生产安全法律法规,如《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国港口法》《内河交通安全管理条例》《铁路运输安全保护条例》《民用爆炸物品安全管理条例》,等等。与此同时,生产安全地方性法制建设也取得巨大进步。各省、自治区、直辖市人大和政府均非常重视生产安全地方性立法工作,大多数省、自治区、直辖市出台了地方性的《劳动保护条例》或者《劳动安全卫生条例》。2002年安全生产法颁布之后,各省、自治区、直辖市又根据安全生产法的规定内容,结合本地区的实际情况,制定了一大批地方性法规和地方政府规章,有效贯彻落实了安全生产法确立的工作原则和法律制度。

自从1978年拨乱反正以来,我国的生产安全法制建设已经走过了将近40年的完善和发展历程。40年间,一大批维护生产安全、保护劳动者合法权益的法律法规得以颁布实施,一部分不符合新时期经济社会发展需要的法律法规得到修订和完善,立法的科学化水平不断提高,相关的生产安全国家标准和行业标准等配套性规定也相继制定出台。现阶段,一个以安全生产法为核心,以劳动法、职业病防治法等综合性法律法规为基础,以道路交通安全法、矿山安全法、危险化学品安全管理条例等行业性生产安全法律法规为支撑,以消防法、建筑法、煤炭法等行业管理法律法规中有关生产安全的规定内容为补充,以相关劳动卫生标准和国家标准、行业标准为配套的生产安全法律体系已经建立起来,并将随着我国经济社会发展水平的不断提高和全社会对安全生产工作规律性认识的不断深入,而不断得到完善和发展。