第十章 大型群众性活动重大安全事故罪

一、概述

大型群众性活动重大安全事故罪,是指举办大型群众性活动违反安全管理规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。

本罪是《刑法修正案(六)》新增设的罪名,1979年刑法和1997年刑法均没有规定本罪名。

大型群众性活动具有活动规模大、参加人员多、危险系数高、安全问题突出等特点。近年来,随着我国经济社会的快速发展和人民群众生活水平的不断提高,各类群众性文化体育娱乐活动得到广泛开展,在公园、风景游览区、游乐园、广场、体育场馆、展览馆、俱乐部、公共道路、居民生活区等公共场所举办的演唱会、音乐会、游园、灯会、花会、展销会、体育比赛、民间竞技等文艺表演活动、民间传统活动和群众性体育活动日益增多,参加人数少则数百人,多则上千甚至数万人。与此同时,一些大型群众性活动的组织、策划者违反国家有关监管部门确定的“谁主办、谁负责”的原则,只顾通过举办活动谋取经济利益,将广大人民群众的生命财产安全置于不顾。有的大型群众性活动未经政府主管部门批准就擅自举办,有的单位和个人未制定大型群众性活动安全保卫工作方案、活动场地消防应急措施、紧急情况下人员疏散措施和应急预案,致使活动举办过程中出现现场秩序严重混乱甚至完全失控,产生人员挤压、踩踏等恶性伤亡事故,造成人民群众生命财产的巨大损失,社会危害性极大,需要采用刑罚手段予以严厉打击。

我国1979年刑法和1997年刑法均未规定对此类行为的专门罪名,导致对这类案件难以作出恰当处理。为依法惩治此类严重危害公共安全的行为, 2006年6月29日施行的《刑法修正案(六)》在刑法第一百三十五条之后增加一条,作为第一百三十五条之一,规定:“举办大型群众性活动违反安全管理规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。”2015年12月16日施行的《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》明确了本罪的定罪量刑标准。

二、构成要件

(一)本罪侵犯的客体是公共安全,具体来讲,是大型群众性活动中不特定或多数人的生命、健康或公私财产安全。由于大型群众性活动具有参与范围的广泛性、表现形式的丰富性、组织特征的复杂性等特点,活动规模大、涉及范围广、参与人数多,活动举办过程中存在许多不可控和不安全因素,极小的意外都有可能导致重特大公共安全事件的发生,从而影响活动的顺利开展,甚至危及参与人员以及其他相关人员的生命、健康安全和公私财产安全。

(二)本罪在客观方面表现为举办大型群众性活动违反安全管理规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。具体包括以下几个方面内容:

第一,举办大型群众性活动。

根据国务院2007年颁布的《大型群众性活动安全管理条例》第二条第一款的规定,大型群众性活动,是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参与人数达到1000人以上的下列活动:(一)体育比赛活动;(二)演唱会、音乐会等文艺演出活动;(三)展览、展销等活动;(四)游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动;(五)人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。实践中,认定大型群众性活动,需要同时满足以下几个条件:首先,是人数特征。根据《大型群众性活动安全管理条例》的规定,大型群众性活动每场次预计参加人数需要达到1000人以上。需要注意的是,这里所谓的1000人以上并非实际参加的人数,而是预计参加的人数,既可以是根据报名、售票或者场地空间、座位数量等客观依据计算得出的人数,也可以是根据经验和常识判断得出的人数。如果预计有超过1000人参与,但实际上的参加人数因为各种原因而并未达到1000人,也不影响认定符合大型群众性活动的人数特征。另外,该人数是指参与每场次的人数,而非参与整个活动的所有人数。其次,是群众性特征。大型群众性活动是面向公众举办的活动,人员来源非常广泛,具有参与人员的不特定性。虽然有些活动面向的是某一类群体,如音乐会的参与者都是音乐爱好者,人才招聘会的参与者是用工单位和应聘人员,但是,上述人员的身份、职业、民族、年龄等均具有不特定性,且每次参与的人员也具有随机性,因此仍然符合群众性的特征。再次,是临时性特征。大型群众性活动的举办时间、举办场所等都具有临时性,如体育比赛、游园、庙会、展览、展销会或人才招聘会,活动持续时间短则几天,长也不过几个月,而诸如焰火晚会、演唱会等活动,则往往仅持续短短几个小时。因此,如果某些活动虽然符合人数特征和群众性特征,但如果属于日常业务范围内的固定活动,如影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等日常经营活动,因为不具备临时性,也不能认定为大型群众性活动,这些场所已经获得相关部门依法核发的经营许可证书,其安全问题可以纳入日常的公共安全和生产经营安全的范畴进行管理,不必再作为大型群众性活动进行管理。因此,《大型群众性活动安全管理条例》第二条第二款明确规定,影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动,不适用该条例的规定。最后,是组织性特征。大型群众性活动是由法人或其他组织面向公众举办的活动,群众自发聚集的活动不属于大型群众性活动的范畴。例如,2011年12月31日发生的上海外滩踩踏事件,虽然参与群众众多,并且造成36人死亡、数十人受伤的重大伤亡后果,但该事件系群众为观赏跨年灯光表演而自发聚集所引发,既无组织者,也不属于正常的生产经营活动,因此不能被认定为大型群众性活动。

第二,违反安全管理规定。

本罪的客观方面行为为在举办大型群众性活动的过程中违反相关的安全管理规定,未尽到相应的注意义务,属于刑法上的不作为。实践中,行为人的不作为一般表现为两种情形,一种情形是违反相关安全管理规定,未履行法定的作为义务;另一种情形是行为人虽然实施了一定的预防与消除安全隐患的行为,但行为程度并不足以产生实质性的影响,不能满足法律对义务履行方面的要求,也应视为未履行法定的作为义务。

本罪中的“安全管理规定”,主要包括国家为保障大型群众性活动的安全进行而制定的各种法律、法规和规范性文件,如国务院发布的《大型群众性活动安全管理条例》,公安部、建设部发布的《关于加强公园、风景区游览安全管理的通知》,以及《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《建设部关于加强建筑系统安全生产工作的紧急通知》中有关大型群众性活动安全方面的规定,等等。根据上述法律、法规和规范性文件的规定,在举办大型群众性活动的过程中,违反安全管理规定的具体行为方式主要有以下几种:

首先,违反安全许可制度。《大型群众性活动安全管理条例》第十一条规定,公安机关对大型群众性活动实行安全许可制度,并要对承办者的资质、活动内容、安全工作方案、活动场所、设施等进行审查。该条例第十五条还规定,对经安全许可的大型群众性活动,承办者不得擅自变更活动的时间、地点、内容或者扩大大型群众性活动的举办规模。因此,未经允许擅自举办大型群众性活动,或者擅自改变活动时间、地点、内容,或者擅自扩大活动举办规模,都属于违反安全许可制度的情形。另外,县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动的安全保卫工作,由举办活动的人民政府、国务院部门负责,不实行安全许可制度,但应当按照《大型群众性活动安全管理条例》的有关规定,责成或会同有关公安机关制定更加严格的安全保卫工作方案并组织实施。

其次,违反安全组织管理规定。《大型群众性活动安全管理条例》针对举办大型群众性活动的安全责任作出了详细规定,明确大型群众性活动的承办者要对举办活动的安全负责,应当制定大型群众性活动安全工作方案,以及在安全设施、安全教育、安全检查、应急救援等方面的具体责任,明确了大型群众性活动的场所管理者在场所安全保障方面的具体责任,以及公安机关在安全许可、监督检查、处置突发事件等方面应当履行的职责等。另外,《中华人民共和国内河交通管理条例》对水上大型群众性活动的安全管理也作出了明确规定。该条例第二十三条规定,举办水上大型群众性活动或者体育比赛的,海事管理机构可以根据情况采取限时航行、单航、封航等临时性限制、疏通交通的措施。

最后,违反突发事故的应急制度。《大型群众性活动安全管理条例》第七条规定,大型群众性活动的承办者要制定应急救援预案的内容,落实医疗救护、灭火、应急疏散等应急救援措施并组织演练。该条例第十九条还规定,在大型群众性活动举办过程中发生公共安全事故、治安案件的,安全责任人应当立即启动应急救援预案,并立即报告公安机关。另外,各地人民政府也出台了应对突发事件的各种预案,为相关人员履行救援职责提供了依据。相关责任人员不认真履行相关规定和预案,或者虽然履行但相关措施未落实到位,导致事故后果进一步恶化的,应当依法承担相应的责任。

第三,举办大型群众性活动违反安全管理规定的行为造成重大伤亡事故或者其他严重后果。

本罪是结果犯,只有在发生重大伤亡事故或者其他严重后果,并且行为人违反安全管理规定的行为与发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果之间存在刑法上的因果关系,才可以认定行为人构成本罪。根据《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》第六条第一款的规定,刑法规定的构成本罪的重大伤亡事故和其他严重后果标准,包括以下几种情形:(一)造成死亡一人以上,或者重伤三人以上的;(二)造成直接经济损失一百万元以上的;(三)其他造成严重后果或者重大安全事故的情形。

(三)本罪主体为一般主体。根据《大型群众性活动安全管理条例》第二条、第十一条和第二十五条的规定,举办大型群众性活动的主体是依照法定程序成立的法人或者其他组织,还包括县级以上各级人民政府和国务院部门。从上述规定来看,本罪似乎只有单位才能构成,属于纯正的单位犯罪。但是,实践中存在个体经营者、公民个人组织大型群众性活动的情况,如果认为个体经营者、公民个人不符合本罪的主体要件,进而对其在举办大型群众性活动过程中违反安全管理规定、导致发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为不以本罪论处,则难以做到罪责刑相适应。特别是在刑法并未将本罪犯罪主体限定为单位,亦未明确规定对单位判处罚金的情况下,将本罪认定为纯正的单位犯罪,缺乏正当理由。据此,应认定自然人和单位均可构成本罪。在单位构成本罪的情况下实行单罚制,只处罚单位中直接负责的主管人员和其他直接责任人员,不处罚单位本身。

本罪中“直接负责的主管人员和其他责任人员”,一般是指大型群众性活动的策划者、组织者和承办者,以及对大型群众性活动的安全举行、紧急预案负有具体落实、执行职责的人员。《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》未对本罪的主体范围作明确规定,但是参照该解释对重大责任事故罪等罪名犯罪主体的规定内容,对于大型群众性活动举办过程中发生重大安全事故负有直接责任的策划、组织、承办单位的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等,也应当属于本罪的主体。判断行为人是否负有直接责任,应当从主客观相统一的原则出发,既要考虑行为人的职务身份,也要考虑其行为与引发安全事故的结果之间是否存在刑法上的因果关系,如果行为人不履行或者不有效履行法定义务,造成严重安全隐患,与大型群众性活动举办过程中发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果之间存在引起与被引起的关系,就可以认定行为人负有直接责任。

(四)本罪的主观方面为过失,即行为人应当预见自己在举办大型群众性活动过程中违反安全管理规定的行为可能造成重大伤亡事故或者其他严重后果,因为疏忽大意没有预见,或者虽然已经预见但轻信能够避免。故意不构成本罪。

三、司法认定

(一)本罪与公共活动场所意外事件的界限

公共活动场所意外事件,是指由于不可预见、不能控制的因素引发的公众活动场所人员伤亡或公私财产重大损失。本罪与公共活动场所事件的主要区别在于,本罪行为人对于自己在组织、举办大型群众性活动过程中违反安全管理规定的行为可能造成重大伤亡事故或者其他严重后果存在疏忽大意或者过于自信的过失心态,而公众活动场所发生的意外事件尽管客观上也导致重大伤亡事故或者造成了其他严重后果,但相关人员在主观上缺乏罪过心态,对事故后果无法预见,或者虽然已经预见但客观上没有办法控制和避免。区分本罪与公共活动场所意外事件的意义,在于促使司法机关在个案处理过程中严格区分引发事故诸多因素中的自然因素和人为因素,合理确定罪责,防止客观归罪。

(二)本罪与重大责任事故罪的界限

本罪与重大责任事故罪的相同之处在于,行为人均违反了安全管理规定,均造成了重大伤亡事故或者其他严重后果。两罪的主要区别在于:(1)侵犯的客体不同。本罪侵犯的客体是大型群众性活动场所的公共安全,而重大责任事故罪侵犯的客体是生产、作业安全。(2)犯罪主体范围不同。本罪的犯罪主体是对大型群众性活动的安全举办直接负责的主管人员和其他责任人员,而重大责任事故罪的犯罪主体是对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员,以及直接从事生产、作业的人员。(3)发生领域不同。本罪发生在举办大型群众性活动期间,而重大责任事故罪发生在生产、作业过程中。实践中,对于在影剧院、音乐厅、公园以及娱乐场所举办大型群众性活动过程中造成重大伤亡事故或其他严重后果的情况,认定构成本罪还是重大责任事故罪,需要判断该大型群众性活动是否属于影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所的正常业务经营范围之内,如果发生在日常业务范围内,则构成重大责任事故罪,如果发生在临时举办的活动过程中,则构成本罪。

(三)本罪与消防责任事故罪的界限

本罪与消防责任事故罪在构成要件方面的区别比较明显,体现在:(1)侵犯的客体不同。本罪侵犯的客体是大型群众性活动场所的公共安全,而消防责任事故罪侵犯的客体是消防安全。(2)客观方面不同。本罪的客观方面表现为在举办大型群众性活动时违反安全管理规定,因而发生了重大伤亡事故或造成其他严重后果,而消防责任事故罪表现为违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果。(3)主体范围不同。本罪的犯罪主体是对大型群众性活动安全直接负责的主管人员或其他责任人员,而消防责任事故罪的犯罪主体是对消防安全负有直接责任的主管人员或其他直接责任人员。但是,本罪的行为方式中已包括大型群众性活动场所中的消防安全措施不符合消防管理法规的规定,经消防机构提出改正措施后仍拒绝执行的情况,因此,本罪实际上也可以包含消防责任事故罪的犯罪构成要件,两罪在一定条件下成立整体和部分的交叉竞合关系。对于行为人在举办大型群众性活动过程中违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,从而导致发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,原则上应当按照整体法条优于部分法条的处理原则,以本罪论处。

(四)本罪与玩忽职守罪的界限

本罪与玩忽职守罪在客观行为方式、犯罪主体范围等方面均存在较大区别。但是,根据《大型群众性活动安全管理条例》的规定,县级以上各级人民政府、国务院部门也可以直接举办大型群众性活动,实践中,政府部门也经常举办各种大型群众性活动。政府部门中的国家机关工作人员在举办大型群众性活动中违反安全管理规定,造成重大伤亡事故或其他严重后果的,其行为同时符合本罪和玩忽职守罪的构成要件,这种情况下,本罪与玩忽职守罪构成交叉竞合关系,应当根据特别法条优于一般法条的原则,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员以本罪定罪处罚。另外,在非政府部门举办的大型群众性活动中,负有审批、监督、管理职责的公安消防部门、县级以上政府有关部门工作人员如果不认真履行法定职责,导致发生重大安全事故的,应当以玩忽职守罪定罪处罚。

四、刑事责任

根据《刑法》第一百三十五条之一的规定,举办大型群众性活动违反安全管理规定,因而发生重大伤亡事故或造成其他严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。

根据《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》第六条第一款的规定,造成死亡一人以上,或者造成重伤三人以上,或者造成直接经济损失一百万元以上,或者具备其他造成严重后果或者重大安全事故的情形,应当认定为本罪的“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果”,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员适用第一个量刑档次,判处三年以下有期徒刑或者拘役。根据该解释第七条第一款的规定,造成死亡三人以上或者重伤十人以上,负事故主要责任,或者造成直接经济损失五百万元以上,负事故主要责任,或者具备其他造成特别严重后果、情节特别恶劣或者后果特别严重的情形,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当适用第二个量刑档次,判处三年以上七年以下有期徒刑。另外,根据该解释第十条的规定,在安全事故发生后,直接负责的主管人员和其他直接责任人员故意阻挠开展抢救,导致人员死亡或者重伤,或者为了逃避法律追究,对被害人进行隐藏、遗弃,致使被害人因无法得到救助而死亡或者重度残疾的,应当以故意杀人罪或者故意伤害罪定罪处罚。