- 新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引
- 程琥等
- 3789字
- 2021-09-18 17:50:03
四、新《行政诉讼法》实施尚存在诸多突出问题
三年多来，新《行政诉讼法》的实施虽取得了令人瞩目的成效，但也存在不少亟待解决的突出问题。
一是新《行政诉讼法》为促进行政争议实质解决而增设的新制度尚未充分发挥功能作用。为解决行政诉讼程序空转、行政争议难以实质性解决的“顽疾”，新《行政诉讼法》增加了解决行政争议的立法目的，并建立了诸多新的制度机制。但从新《行政诉讼法》实施以来的情况看，过去的部分“顽疾”仍未得到根治。一方面，立案门槛的大幅降低在有效解决行政诉讼立案难的同时，也带来了一定的“副作用”。由于法院在立案阶段的审查程度更低，可能有更多不符合法定起诉条件的案件得以立案并进入诉讼程序，经法院依法审查起诉条件后裁定驳回起诉的案件数量可能随之增多。换言之，立案后经过漫长的一、二审程序后，纠纷却未必能够被真正导入诉讼解决渠道，公民、法人或者其他组织提起诉讼的预期目的也就可能随之落空，同样导致诉讼程序空转问题。另一方面，新《行政诉讼法》建立的旨在有效化解争议的新机制尚未充分发挥应有的功能作用。例如，新《行政诉讼法》第三条第三款明文规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”应当说，行政机关负责人出庭应诉有利于解决行政争议、促进依法行政和密切官民关系，但实践中这一制度的落实仍不尽如人意。例如，新《行政诉讼法》实施以来，国家部委涉诉案件大幅增加，但行政机关负责人出庭应诉的案件数量仍很少。总体而言，行政机关负责人出庭应诉的案件数量和比例还不高，“告官不见官”的局面尚未得到根本性扭转。又如，规范性文件一并审查机制被视为新《行政诉讼法》的亮点之一并被誉为法治政府建设的重要“推动器”，实践中行政机关依据规范性文件作出行政行为的情形亦不鲜见，但法院启动对规范性文件合法性审查的案件比例并不高。再如，新《行政诉讼法》为有效解决民行交织问题，确立了行政诉讼中一并解决民事争议的新机制，但实践中一并解决民事争议的案件数量还不多，这一机制发挥的作用仍很不到位。最后，新《行政诉讼法》拓宽了行政诉讼调解的适用范围，行政赔偿、行政补偿和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件均可以调解。但从司法实践看，不仅行政诉讼案件的撤诉率出现较大幅度下降，以调解书方式审结的行政案件数量并未出现明显增加，并且行政诉讼案件上诉率、申诉率仍处在较高水平，行政争议解决的效果仍不理想。
二是部分当事人滥用诉讼权利的现象逐渐增多，且对行政诉讼的过分“青睐”也在一定程度上影响了行政复议等其他纠纷解决机制作用的有效发挥。新《行政诉讼法》实施以来案件数量大幅攀升的事实既表明人民法院不断降低诉讼门槛和畅通救济渠道，也表明公民、法人或者其他组织通过行政诉讼解决争议、维护权益的意识更加强烈，行政争议解决的法治化程度进一步提升。但从应然的角度看，尽管将司法定位为维护公平正义的最后一道防线未必完全准确，但不论如何，司法不应作为最优先的争议解决渠道，更不是成本最小的争议解决渠道。新《行政诉讼法》的实施激发了人们通过行政诉讼维护自身权益和监督行政机关依法行政的热情，但司法实践中在一定程度上流露出“动辄就起诉”的倾向，滥用诉权、恶意诉讼的情形也有所显现。例如，将同一行为拆分为多个中间性环节分别提起诉讼且经法院释明后不予调整，向明显不具有相应职责的行政机关反复提出履责申请并进而提起诉讼，在不具有法定回避事由的情况下反复申请回避等。从裁判结果看，2015年全国法院审结的一审行政案件中，裁定驳回起诉的比例明显高于2014年[8]。从行政诉讼与其他机制的关系看，新《行政诉讼法》实施以来行政争议多元解决的机制仍未得到普遍建立，同时新《行政诉讼法》通过新增复议机关作共同被告制度所要达到的立法目的也未能得到全面实现。新《行政诉讼法》建立复议机关作共同被告制度的直接目的在于倒逼复议机关加大复议监督力度，将行政争议解决在复议程序中。从2015年全国复议案件统计数据看[9]，尽管复议机关的纠错率同比大幅提升，但行政复议案件的数量并未因此增加，反而由2014年的149122件[10]小幅回落到2015年的147696件[11]，且全国行政复议案件总量2013年、2014年连续两年高于当年全国一审行政案件总量的态势也被逆转，由2013年多出5231件[12]、2014年多出7220件[13]，陡然转变为少了72702件[14]，不仅远远无法形成部分学者提出的行政复议案件数量10倍于行政诉讼案件数量的理想分布格局，一审行政诉讼案件数量反而是行政复议案件的1.5倍，很难说明行政复议发挥了解决行政争议的主渠道作用。
三是人民法院面临着日益凸显的案多人少的矛盾，行政审判的质效亟待提升，行政诉讼“三高一低”的状况尚未得到有效改善。随着行政诉讼案件数量持续大幅攀升，一些法院行政审判法官的人均办案数量和工作负荷超过刑事法官和民事法官，案多人少的矛盾日益凸显。同时，由于新《行政诉讼法》对一审和再审案件级别管辖的调整，四级法院行政案件数量呈“倒金字塔”分布，与尽量将矛盾纠纷化解在基层的整体司法理念不完全合拍。从审判质量看，新《行政诉讼法》实施以来各级人民法院通过加强培训学习解决了层出不穷的新情况、新问题，但毋庸讳言，审判质量总体上仍有较大提升空间，从二审改判发回情况看，2015年二审法院对上诉案件发回重申率和改判率也明显高于2014年[15]。同时，对各地法院所作裁判文书的实证分析表明，司法尺度不统一的情况仍较为突出。从审判效率看，新《行政诉讼法》增设了行政诉讼简易程序，旨在实现简案快审、提高审判效率的目的，但实践中对行政诉讼简易程序的利用不多，提升审判效率的作用受到较大制约。从审判效果看，行政案件上诉率高、申诉率高、信访率高和服判息诉率低的“三高一低”状况仍未得到根本缓解，行政审判的公信力亟待提升。最后，从行政审判队伍的状况看，新《行政诉讼法》实施后随着案件数量持续大幅攀升，一些法院充实了行政审判法官队伍，但总体而言行政审判队伍量小质弱的局面未能改观。一些地方根据新《行政诉讼法》第十八条第二款的规定实行行政案件跨区域集中管辖，有利于提升行政审判的专业化程度、统一行政审判司法尺度、减少行政干预和地方保护，从而提升行政审判的公正性与公信力，但在一些地方也出现案件集中而行政审判人员未能集中甚至骨干队伍流失问题，在一定范围内带来行政审判力量受到削弱的隐患。
四是行政机关面临的应诉压力大幅增加，新《行政诉讼法》旨在促进行政机关依法行政的制度机制尚未充分发挥作用。新《行政诉讼法》实施以来，在行政诉讼案件数量大幅攀升的同时，行政机关面临的应诉压力陡然加大。例如，北京市某区人民政府2015年在北京四中院涉诉的一审行政案件就多达611件，2016年进一步增加到1500件以上，平均每个工作日就有几件案件“入账”，即使不考虑其在其他法院的涉诉案件，应诉压力已十分巨大。不仅案件增多，由于复议机关作共同被告的案件既可由复议机关所在地法院管辖，也可由原行政机关所在地法院管辖，因此不少行政机关需要频繁往返多地应诉，出庭应诉的成本大幅增加。而在应诉案件压力陡增，但应诉力量难以同步跟进的情况下，应诉工作的质量可能会受到一定影响，甚至可能会对复议工作等其他方面的工作产生冲击。除了应诉压力增大，行政机关负责人出庭应诉作为行政机关的一项诉讼义务被新《行政诉讼法》确定下来。新《行政诉讼法》实施以来，行政机关负责人出庭应诉的案件数量和比例均有所提升，但总体而言仍不高，且存在区域发展不均衡、出庭应诉的行政负责人中正职负责人的占比不大、行政机关负责人出庭不出声的情形时有发生等短板。此外，新《行政诉讼法》加大了司法审查的力度，如确立了明显不当的审查标准，规定对程序轻微违法的行政行为采取确认违法判决方式等，但从司法实践看，以明显不当为由判决撤销或变更行政行为的案件数量偏少，表明法院对行政自由裁量权行使的监督仍然孱弱；对于行政程序轻微违法的行政行为，仍有一些案件以行政行为存在瑕疵但尚不构成违法等为由沿用过去驳回诉讼请求的判决方式，导致新《行政诉讼法》确立该项判决方式的目的未能得到全面实现。
[1]. 参见《天津高院首次发布行政审判白皮书》，载民主与法制网http://www.mzyfz.com/index.php/cms/item-view-id-1164909?verified=1。
[3]. 参见《北京高院通报行政案件审理情况》，载新华网http://news.xinhuanet.com/legal/2016-04/30/c_128946799.htm。
[8]. 耿宝建：《新〈行政诉讼法〉实施一年回顾与展望》，载《法律适用》2016年第8期，第11页。
[9]. 参见国务院法制办公室公布的全国行政复议、行政应诉案件统计数据，载国务院法制办公室官网http://www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/。
[10]. 其中，中央行政机关受理5746件，地方行政机关受理143376件。
[11]. 其中，中央行政机关受理141968件，地方行政机关受理5728件。
[12]. 2013年全国法院新收一审行政诉讼案件123194件，全国行政机关办理行政复议案件128425件。
[13]. 2014年全国法院新收一审行政诉讼案件141880件，全国行政机关办理行政复议案件149122件。