一、沿着中国特色社会主义法治道路不断前行的新《行政诉讼法》

新《行政诉讼法》是沿着中国特色社会主义法治道路不断前行、伴随法治政府建设不断发展的一项诉讼制度。党的十八大根据“到2020年全面建成小康社会”的新形势和新要求，作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，并提出了2020年基本建成法治政府的目标。党的十八届三中全会提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。党的十八届四中全会对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面部署，并提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起实施。这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是《行政诉讼法》实施24年来作出的首次修改，标志着“民告官”正式迈入2.0时代。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对《行政诉讼法》作了第二次修正。新《行政诉讼法》贯彻了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实全面推进依法治国的各项要求，新《行政诉讼法》结合中国实际，适应推进法治国家、法治政府、法治社会建设的新形势、新要求，作出许多重大制度创新，此次修改必将对全面依法治国、加快建设法治政府、有效解决行政争议、更加充分保障公民行使行政诉讼权利等起到积极的作用。

（一）新《行政诉讼法》实施下的变局

1.通过法治渠道解决行政争议的多了，“信访不信法”的少了。新《行政诉讼法》是一部维护社会公平正义，保障公民、法人和其他组织合法权益的重要法律。新《行政诉讼法》通过扩大行政诉讼受案范围、扩展行政诉讼原告保护范围、延长起诉期限、增加先予执行制度、修改二审行政案件审查方式、明确生效裁判应当再审的几种情形等诸多条款修改补充，更加注重发挥新《行政诉讼法》在维护社会公平正义、保障公民合法权益方面的重要职能作用。特别是新《行政诉讼法》在排除地方保护和行政干预方面大胆创新，确立了行政案件跨行政区域集中管辖制度，由中级以上人民法院管辖国务院部门或县级以上人民政府被诉案件，排除对司法的行政干预，有助于人民法院依法独立公正行使行政审判权，促进司法公正。新《行政诉讼法》实施以来，社会公众对通过行政诉讼渠道维护社会公平正义、维护自身合法权益的愿望越来越强烈。面对大量存在的行政争议，我们是疏还是堵，这需要法治思维和政治智慧。疏就是要敞开法院立案大门，对符合法定条件案件的依法立案。堵就是各人自守一亩三分田，以自己的行事标准对待百姓的呼声，把容易处理的案件收进来，不容易办理的案件则严把关口，能堵则堵，让老百姓告状无门。结果导致一些简单行政案件因为无法通过法治渠道及时解决，进而引发大量民事纠纷，甚至酿成严重刑事案件。反躬自问，为什么这么多年来信访案件高居不下，重要原因就在于一些部门和地方各自为政，守住自己的一亩三分田不放，缺乏全局思维、整体思维、系统思维、法治思维。对于行政案件数量上升，从一个侧面来讲，是一件利国利民的好事，这最起码说明老百姓相信法治，愿意通过法治渠道解决问题。作为政权机关也可以借助这个渠道开展群众工作，不至于把矛盾纠纷推向社会。当然，案件多了，行政机关应诉就多了，行政行为接受司法审查的机会多了，行政机关败诉风险也在加大，行政机关必然会有适应过程。

2.行政机关领导干部尊法讲法的多了，“无法无天”的少了。新《行政诉讼法》的重要功能在于强化对行政机关的司法监督。在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体和法律实施主体之一，政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。一个国家的法治状况和法治发达程度无疑与行政权的有效监督和制约密切关联，推进国家治理现代化必须把行政权关进制度的笼子里。行政诉讼调整的是行政机关与公民、法人、其他组织之间的行政法律关系，行使监督行政权的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。行政诉讼通过对政府行政行为合法性的审查，监督、规范行政机关的行政行为，对于推进依法行政具有重要作用。行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，理应发挥把行政权关进法治笼子的特殊职能作用。新《行政诉讼法》围绕加大对行政机关监督，首次确立了当事人的诉权保护原则并禁止行政机关干预阻碍法院立案，建立了行政机关负责人出庭应诉制度，扩充了可做行政诉讼被告的机关范围，加大了对行政机关不履行法院裁判的威慑力度。在中国这样一个行政权有着极为强势传统的国度，各行各业都被打上行政化烙印，县法院审不了县政府案件，就是现实的真切反映。作为法律人，我们确实赶上了法治建设的好时代，尽管当前还存在这样那样的不足，但毕竟让我们感受到党中央推进法治的决心，看到了实实在在的法治进步。行政机关负责人作为关键少数，在推进法治建设中发挥着关键作用。新《行政诉讼法》实施以来，行政机关负责人出庭应诉案件越来越多，特别是一些高级别的领导干部纷纷走进法院应诉案件。尽管一些人对此并不理解，认为这是以人治方式推进法治。但谁都不能否认，行政机关负责人这些关键少数，一次出庭应诉就是一次尊法学法守法用法的过程。过言之，一次出庭应诉甚至要超过听十次法治讲座效果。当然，出庭应诉仅仅是领导干部重视法治的表象，关键是要把法治真正落实到工作中，而不是说在嘴上、挂在墙上。据统计，新《行政诉讼法》实施一年间，北京法院在审结的一审行政诉讼案件中，行政机关总体败诉率达10.7%，行政机关实体判决败诉率达29%。

3.上级行政机关板起面孔严格监督的多了，“袒护遮掩”的少了。新《行政诉讼法》规定的行政复议双被告制度，尽管实施以来上级行政机关应诉案件多了，应诉成本上升了，应诉压力大了，甚至很多行政机关已经不适应这种局面。有人说这是“连坐”，制度设计不科学，但谁也不能否认，这种行政复议机关只要不严格监督纠正下级机关行政行为就要共同当被告的规定，就是要倒逼上级机关发挥监督下级机关的作用。在中国行政体制下，上级行政机关对下级机关有着重要权威，在实质解决矛盾纠纷上有着明显优势，只要愿意监督，就能解决问题。大量矛盾纠纷只要在行政程序中都能够得到妥善解决，老百姓不愿意到法院与政府对簿公堂。新法实施以来，上级行政机关包括国家部委已经走下神坛，纷纷在基层法院应诉行政案件。这或许也为这些行政机关深入基层、深入群众提供了平台，把长期以来包裹在这些机关外面的神秘感逐步打破，让人民群众更容易接近这些机关，从而让这些机关的工作更能接地气。新《行政诉讼法》实施之日正赶上立案登记制实施之时，借助立案登记制东风，扫清了一些地方长期存在的立案人为障碍和潜规则。新《行政诉讼法》实施的首要变化是行政诉讼案件大幅上升，尽管2015年全国法院受理行政一审案件已经超过20万件，与同期的民商事案件、刑事案件相比，案件总量差距仍然很大。但是新《行政诉讼法》实施以来，毕竟打破了《行政诉讼法》实施20多年来一直存在的案件总量始终徘徊在12万件左右的怪圈。据统计，新《行政诉讼法》实施以前，每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右，相比之下每年因行政纠纷引发的信访案件高达数百万件之多。为了有效解决行政争议，新《行政诉讼法》第一条将“解决行政争议”首次增加为行政诉讼立法目的，建立了行政诉讼的立案登记制度，加大行政复议在解决行政争议中的职能作用，建立了行政诉讼适度调解规则，设立了行政一并解决民事争议程序，增加了一审简易程序等规定。新《行政诉讼法》实施以来，行政复议有效解决行政争议的主渠道作用日益凸显，办案质量和纠纷化解力度不断提高。据统计，2015年全国行政复议案件申请数量达16.7万余件，比2014年增长9.84%；受理数量达14.8万余件，比2014年增长12.55%。其中，通过撤销、变更、确认违法、责令履行等方式结案的比例为13.32%，通过调解、和解等方式结案的比例为20.86%。随着立案登记制的施行，行政诉讼案件数量大幅增长，在解决行政诉讼案件“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题上取得阶段性成效。据统计，自2015年5月1日新法实施后到2016年4月20日，北京法院共受理各类行政案件16281件，同比上升99%。北京市第四中级人民法院行政案件立案率从2014年全市法院的32%提高到88%；2015年共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件，是2014年全市法院受理该类案件总量的7倍。

4.法院依法独立公正裁判的多了，“程序空转”的少了。新《行政诉讼法》把解决行政争议作为行政诉讼的立法目的。在正确处理影响社会和谐的诸多矛盾中，公权力与私权利之间、政府与人民群众之间的关系涉及面最广、社会关注程度最高、最易引发纠纷，特别是在我国当前建立和完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变的过程中，由于利益关系的变化和复杂以及因行政行为违法或不规范引发行政争议和诉讼的情况在所难免，妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。行政诉讼的特有功能就在于通过依法受理和审判行政诉讼案件，引导各个利益群体以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求；通过依法支持合法的行政行为，纠正违法和显失公正的行政行为，协调公共权力与公民权利的关系，促进社会公平和正义，从根本上减少社会不安定因素。但是，长期以来，由于受到诸多因素影响，行政诉讼化解矛盾纠纷功能并没有得到有效发挥，出现程序空转，行政诉讼案件上诉率、申诉率高，“信访不信法”现象突出。在新《行政诉讼法》中围绕人民法院依法独立公正行使审判权、有效解决行政争议，在制度设计上也想了很多办法。围绕行政审判中经常出现的地方保护和行政干预问题，新《行政诉讼法》规定了行政案件跨行政区域集中管辖制度，建立与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度，从而切断当地行政机关对法院的干预和影响；围绕司法实践中长期存在的行政案件有实无名的协调问题，新法专门规定了几类案件可以调解解决，为人民法院通过调解实质性解决争议提供了制度空间；围绕当前行政争议与民事争议相互交织，行政审判案结事难了、程序空转问题，新法专门规定了行政诉讼可以一并解决民事争议。新《行政诉讼法》实施以来，全国法院实体判决行政机关败诉案件比率已经超过30%。这些成效还是初步的，制度红利随着司法改革的深化还会进一步释放出来。长期以来，由于行政审判体制原因，行政诉讼制度功能并没有充分发挥出来，甚至在一些地方出现制度失灵，缺乏有效监督的行政权就如同“洪水猛兽”可能随时肆虐老百姓的权利。在一些司法环境差的地方，行政审判容易被当地政府绑架，行政审判保障屏障失守，有的地方法院甚至成为当地政府征地拆迁的急先锋，这样的审判怎能让老百姓信服，司法公信又怎能建立起来？新法实施以来，适逢中央推进司法改革的重大举措持续推出，行政审判的司法环境积极向好的态势正在形成。

5.“红头文件”依法规范的多了，任性而为的少了。“红头文件”是社会公众对政府发布的带有红色套印标题和政府公章的规范性文件的俗称，往往代表政府权威、公信和形象。规范性文件附带审查是新《行政诉讼法》确立的一项新制度和规定，体现了法治精神和法治进步。实践中，“红头文件”制定较为随意，制定程序也不够严格，导致“红头文件”过多、过滥。“红头文件”一旦实施就容易成为一些行政机关违法行政的挡箭牌和借口，因而成为行政机关谋取地方利益和部门利益的“自留地”。并且，现有“红头文件”的数量远远超过行政法规和规章，且其实际适用效力显得比法律、行政法规、规章的效力还要高，有的政府部门和执法人员甚至只认“红头文件”不认法。在实践中，有的行政机关在制定“红头文件”时习惯于搞变通、打折扣，尤其是在涉及民生的征地拆迁、公共设施建设、市场经济建设等领域，甚至以“红头文件”形式，公然把法律规定搁置一边，使“红头文件”与法律规定明显冲突。有的地方政府利用起草、制定“红头文件”的机会，将某些带有地方保护主义成分的内容规定到“红头文件”中，使之合法化，这种做法与社会主义市场经济是相抵触的，行政机关对市场的不适当干预不利于全国统一大市场的形成。这种情况下，“红头文件”一经实施极易引发矛盾纠纷，甚至出现大面积违法。法院对“红头文件”附带审查，事实上就是对“红头文件”与上位法是否合法进行审查，一经审查发现违法“红头文件”就建议制定机关进行处理，从而维护国家法制统一，保障社会主义市场经济健康发展。

6.整个社会宣传运用新《行政诉讼法》的多了，“漠不关心”的少了。《行政诉讼法》实施二十多年来，因为行政诉讼的一方当事人是行政机关，一些法院担心宣传不当容易引起当地行政机关的不满，无论是新闻媒体，还是法院、行政机关，都不愿意触碰这个领域，鲜有把行政案件在新闻媒体上广泛宣传的。可越是这样，越容易让行政机关高高在上、脱离群众，让老百姓感觉行政诉讼触不可及。新《行政诉讼法》实施以来，各地法院纷纷召开新闻通报会、案例发布会，把行政审判成效宣传出去。一些新闻媒体也纷纷加入对行政诉讼普法宣传的队伍中来，通过以案释法，向老百姓讲清道理，发挥新闻媒体的监督作用，强化法治在社会治理中的作用。老百姓也开始学习运用《行政诉讼法》来理性合法地维护自己的合法权益。这样一来，当地政治生态悄然发生变化，不管是谁都愿意把自己的活动纳入法治轨道，遵纪守法、尊重规律、官民鱼水情的氛围逐渐形成。

（二）新《行政诉讼法》实施下的破局

新《行政诉讼法》实施，一些长期固化的陈规陋习正在被打破，这些陈规陋习正是制约行政诉讼有效实施、阻碍中国法治进步的重要因素。

1.打破“官本位”。“官本位”是一种以官为本、以官为贵、以官为尊的主要内容的价值观。“官本位”意识与以人为本的“民本位”相对立，与中国的社会主义性质南辕北辙，是对党的宗旨的根本否定，其现实危害性是多方面的，既阻碍改革创新，制约经济社会发展进程，也损害党和政府的形象，影响政府公信力，动摇党的执政基础。新《行政诉讼法》首次确立了当事人的诉权保护原则并禁止行政机关干预阻碍法院立案。新《行政诉讼法》第三条规定，人民法院应当保障公民、法人或其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。同时规定，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。该项原则首次出现在了“总则”部分，彰显了行政诉讼中诉权保护的重要地位，有利于法院排除行政机关及其工作人员的干扰，更独立地行使审判权。新《行政诉讼法》在制度设计上强调“官民”诉讼地位平等，还专门规定行政机关负责人应当出庭应诉制度，解决“告官不见官”问题。行政机关负责人出庭应诉，与行政相对人平等对话沟通，“面对面”辨法析理，不仅彰显了法治思维，而且昭示了不管是“官”还是“民”，都必须依法按程序办事、依法定规则处理问题，从而推动全社会树立法治意识。新《行政诉讼法》加大了对行政机关不履行法院裁判的威慑力度。新《行政诉讼法》第九十六规定，对行政机关不履行法院裁判、调解书的，人民法院除可对行政机关负责人处按日罚款外，还可将行政拒绝履行的情况予以公告；对拒不履行社会影响恶劣的，可以对行政机关直接负责的主管人员和其他直接负责人员予以拘留，增强了对行政机关的威慑力度。新《行政诉讼法》的有效实施，对于打破“官本位”，树立“民本位”，无疑具有重要推动作用。

2.打破“行政化”。与“官本位”密切相关的是“行政化”。“行政化”是以官僚科级制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，不顾及经济社会发展规律，完全依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行方式进行管理。将整个社会纳入国家行政系统的体制结构，把所有的人、所有的组织和部门都分别归入行政序列，规定其等级，划分其行政权限，并最终服从统一的行政控制。“行政化”当前仍然在诸多领域大量存在。一些行政机关的领导干部和执法人员对依法行政的重要性认识不足，法治观念淡薄，对《行政诉讼法》实施的重大意义认识不足，对行政诉讼制度态度消极，甚至采取抵触态度。在行政管理和行政执法中，一些行政机关领导干部和执法人员仍然受到执法习惯和执法惯性的较大影响，对法律缺乏信仰，没有完全树立起尊法学法守法用法的自觉性和主动性，在工作中仍然习惯于说起来重要、做起来不要，甚至以言代法，以权压法。法治思维欠缺，必然导致在具体执法中表现出极大的不确定性和摇摆性，违法行政行为便不可避免地发生。打破“行政化”，重在加强对行政权的监督和控制，一个国家的法治状况无疑与行政权的有效监督和制约密切关联，作为法治国家在进行国家治理时无疑要考虑如何把行政权关进制度的笼子里。我国行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，理应发挥把行政权关进法治笼子的特殊职能作用。行政诉讼制度俗称“民告官”制度，是一个国家民主与法治的晴雨表，行政诉讼制度直接反映并影响国家的整体法治进程。

3.打破“地方化”。长期以来，行政审判体制出现地方化和行政化的弊端，影响行政诉讼制度功能的正常发挥。我国目前采取的是在普通法院内设立行政审判庭的方式。“在目前司法严重受制于行政的体制下，行政审判较之其他案件更容易受到行政干预，而行政审判庭只是法院内部的一个部门，在实践中法院领导往往从整个法院与政府及其他机关的关系出发考虑行政审判，而难以从把行政审判置于司法权对行政权的合法性监督的应有视角考虑，行政审判摆脱行政的干预在法院内部得不到足够的重视和支持。”[1]同时，“由于我国的司法管辖区与地方行政区合二为一，人、财、物又都依附于地方，受制于地方，行政审判机构和审判人员很难保证司法的天平不因金钱的砝码而失去正义的平衡”[2]。为摆脱地方政府对行政审判的干预，新《行政诉讼法》第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。该规定为行政诉讼的跨区域管辖留下了制度空间，有望摆脱行政审判地方化对公正性的影响。因此，建立公正高效权威的行政诉讼制度，严格落实行政案件立案登记制改革，实质解决人民群众反映强烈的“立案难”“审理难”“执行难”问题，重塑政府与人民群众的和谐“官民”关系，关键在于对现行行政审判体制机制进行完善，让行政案件实现跨区域集中管辖，真正把行政权关进法治笼子，有权不能任性。