第一节 问题的提出

一、研究源起

作为后发国家，与西方法律体系自发且漫长的演变道路截然不同，确定法治发展道路的中国为尽快改变无法可依的局面以达到社会生活的法治化，开始加快立法步伐，选择了一条具有计划性和立法者主导的法律体系形成道路。[8]因此，在经历权力本位主义、人治主义、法律虚无主义、法律工具主义、立法万能主义[9]等立法阶段后，从1954年我国制定第一部《中华人民共和国宪法》开始，立法机关在不到60年的时间里就完成了西方国家用近200年才构建的立法规模。[10]2011年，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中郑重宣布，党的十五大提出的中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期实现。[11]法律体系的形成意味着我国立法工作获得重要阶段性成就，从法律制度的整体格局和框架上形成与我国政治体制和社会建设相协调的法律制度规模。而阶段性目标的形成则意味着我国法律体系形成后的立法工作重点需要逐渐转化为对法律制度结构和内容上的精细化修改和完善。[12]这是法律体系动态性、开放性和发展性的内在要求，更是我国现阶段深化改革时期对立法所提出的时代要求。因此，在全面深化改革和推进法治中国建设的时代背景下，立法工作中对于“科学立法、民主立法和提高立法质量”[13]的要求进入新阶段。[14]

自党的十八大以来，在全面深化改革的背景下，社会、经济、文化等各个领域出现了各种新形势，面临着各种新任务。如何让立法适应全面深化改革的需要，引领全面依法治国的进程，以保障全面小康社会建设的顺利进行成了我国改革新时期的立法重任。[15]党的十九大报告提出，立法与改革要齐头并进，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治的重要目标，描绘了法治的力量和可期的美好未来。这一系列信息预示着新时期的改革大业中，立法活动应当担以重任、因时而宜，并树立自身的精神向度和新改革时代的精神品格。如何在全面深化改革的重大时代背景下探索科学立法、民主立法、依法立法，以建立具有中国特色的制度自信成了所有法学尤其是立法学研究者致力于理论贡献的阵地。

在影响科学立法、民主立法和立法质量的动力、压力和阻力要素中，近年来媒体舆论和公众民意对立法的影响逐渐凸显。尤其是在移动互联技术普及的信息时代，信息传播方式和信息产生方式的改变极大地影响了社会民众在法律制度供给和需求网络中的参与能力。信息技术的出现使得信息传播由传统的单一格局转变为多中心、多层次的分散化格局。信息技术的不断升级正持续向公众“赋权”，使其参与、影响政策制定的“议价能力”正发生翻天覆地的变化。借助于移动互联设备，当下任意一国的公众可以轻松“围观”脱欧法案的辩论过程，可以通过网络参与反对美国移民禁令，还可以“零时差”地获得本国的立法相关信息，通过制度内、制度外渠道形成集体行动，推动立法变革。由此可见，信息技术在推进立法民主的过程中呈现了积极的态势，带来了无限潜能。

就我国而言，相关数据表明，截至2017年12月，我国网民规模已达7.72亿人，互联网普及率达55.8%。同时期的手机网民规模已达7.53亿人。[16]伴随着移动互联时代的来临，我国的手机浏览器用户使用行为已经以每天多次、碎片化使用为主。由于移动互联设备的便携性和智能性，手机浏览器的使用频率进一步有所增加。截至2017年12月，我国网民使用手机上网的比例达97.5%，使用率再创新高。[17]在网络信息获取方面，传统新闻媒体加速互联网改造，使得媒体融合进入全新的发展阶段。同时，各类社交平台功能日趋完善，使其传播影响力显著提升。[18]在这一背景下，不仅信息形成速度大大加快、公众参与信息制作的比重也大大增加。公众已经从信息被动接收者的角色转化为立法需求信息的主动生产者和加工者。因此，一段时期内某一事件被媒体和公众热烈讨论之时，民间层面上的“集体一致行动”更加容易形成，对法律规范的需求亦呈现凸显趋势。因此，移动互联时代对公共政策的制定和形成所带来的变化不仅在我国，甚至在世界范围内都已经成为各国公共政策制定者需要认真重视、谨慎对待和科学应对的一大重要主题。[19]在我国，一系列官方文件中也同样反映出以立法为核心的公共政策制定者面对媒体施加的决策压力和影响而采取的回应型策略。这种回应型策略主要从两个方面进行：一是从立法机关和政府的视角积极推动传统媒体和新兴媒体的融合，尝试推动两者的一体化进程。[20]从2013年召开的全国宣传思想工作会议到党的十八届三中全会，再到2014年召开的全国宣传部长会议，其政策重点都围绕加快传统媒体和新兴媒体的融合发展，并制定全面深化改革背景下对新型媒体的科学应对策略进行。二是以国家立法机关和国务院为主的行政立法机关将新闻宣传工作和舆论引导工作作为自身机制建设计划的重要组成部分之一。以2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会工作报告为例，与以往各届的报告不同[21]，本次报告中明确采取单独的一节提出要“改进和加强人大新闻宣传工作”，要“加强舆论引导，为法律正确实施营造良好的社会环境”。[22]此外，在《提高立法质量落实立法规划》的报告中，张德江委员长亦曾明确指出新时期 “网络等新媒体快速发展，广泛凝聚社会共识的难度增加”的决策环境挑战。因此，该报告指出，立法机关应当“深入分析立法需求，区分轻重缓急，突出立法重点”“重视网络民意表达，认真归纳整理分析，积极回应社会关切。”[23]在2015年修改的《立法法》中亦有诸多条款对旨在提升立法民主化的公众参与制度加以细化规定。[24]不仅立法机关针对互联网时代的民意特点积极探索，行政机关也出台了专门的舆情回应制度加以策略应对。2016年8月21日，国务院办公厅发布了《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》。该通知中从主体、对象、实效、渠道和激励机制五个方面提出明确要求[25]，要求各级政府及其部门对涉及特别重大或重大突发事件的政务舆情要快速反应、及时发声，最迟应在24小时内举行新闻发布会，对其他政务舆情应在48小时内予以回应，并根据工作进展情况持续发布权威信息。[26]

因此，在移动互联时代，积极探索并构建符合时代特性的 “沟通和商谈机制”，有效、及时地回应社会转型中所伴随的制度需求，从而做出正确的立法决策，对于增加法律规范制定的合法性、有效性具有至关重要的理论和实践意义。

二、研究意义

作为法治实践的活跃参与者，媒体在普法宣传和司法监督方面的功用已经得到广泛的研究和探讨。[27]有学者因此总结了媒体对法治发挥功能的三个阶段：第一阶段是以普及法律知识为核心的法制宣传期；第二阶段是以监督司法公正为核心的舆论监督期；第三阶段是进入以完善立法为核心的媒体介入期。[28]在这一阶段，“媒体已经或正在通过受众实质性地介入立法活动，为法律制度的不断完善发挥着积极的促进作用”[29]。伴随网络和数字技术裂变式的发展，媒体格局自身的深刻调整和舆论生态发生重大改变，这极大地改变了公众参与立法的途径和方式。新兴媒体对舆论生态环境的话题设置功能和舆论影响能力日益增强，公众获取信息的能力和机会也获得相应的提升。因此，在移动互联时代构建科学、有序的公众参与方式，为立法决策主体探索科学、有效的应对策略以使其积极应对信息时代媒体带来的舆论影响，具有在我国当今发展时空条件下理论和现实的双重意义。

具体而言，对我国立法实践具有下列两项核心贡献：

(一)有助于构建多元化的信息交涉机制，提升立法民主性

加强和推进民主立法是社会主义民主的重要体现，是民主制度化和健全社会主义法治的重要环节，是人民民主与依法治国的重要结合点，更是我国法律体系完善的重要标志。[30]自改革开放以来，由于社会结构的急剧转型[31],社会分层逐渐丰富，不同主体的利益呈现出多元化趋势。渠道单一、流于形式、难以操作和不平衡发展的单一利益表达制度体系已经开始显现种种问题和弊端。但媒介技术的革新对信息传播和交涉带来了变革性影响。信息技术的出现使得信息传播的格局由传统的单一中心转变为多中心、多层次的分散化格局。信息技术的不断升级正持续向公众“赋权”，使其参与和影响政策制定能力发生了翻天覆地的变化。在公共领域，移动互联设备的发展和壮大为媒体在公共领域的进一步发展提供了技术契机。借助于“两微一端”，平台型媒介的出现不断增强公众影响立法资源分配的能力。因此，探索出一套符合移动互联时代特色的有效汇聚民众利益诉求的立法需求传递机制，为立法资源供需双方提供便捷有效的沟通渠道，对推进我国现阶段的立法民主化实践显得日趋重要。

(二)有利于建立科学的立法决策信息策略，提升立法科学性

科学立法和民主立法是完善我国法律体系的重要标志。[32]科学立法的达成有赖于立法决策信息获取的充分性、真实性和客观性。伴随着当今社会的快速转型，信息总量正以前所未有的规模迅速增长。这使得立法主体面临的知识挑战日益增加。与此同时，当社会承受较大的压力高速运转时，一旦出现突发事件，立法者常需要在较短的时间内做出决策予以回应。这种回应型决策情境进一步增加了信息获取的难度和成本。当面临较大舆论压力时，立法者可能采取迅速回应的应对策略。这使得立法者可获取的支持性信息不足，并难以抵抗媒体话语的过度渗透。由于媒体传递信息的真实性、客观性和科学性常常难以保证，受到不良信息影响的立法决策科学性将面临较大挑战。由此可见，如何有效应对移动互联时代立法主体面对信息总量超载、信息费用过高所带来的科学决策压力，充分利用信息技术改善立法程序的开放性以进一步提升立法决策所依据的信息质量，对于我国科学立法的实现具有重大现实意义。

党的十八届四中全会中明确将立法质量提升到了新的高度，将其作为发挥立法引领作用的关键环节。而立法质量的提升需要立法数量和质量的较好统一，是立法观念、立法制度、立法运作技术的整体提升。[33]如前所述，当面对较大的公众舆论压力时，立法者常需要在较短时间内做出回应。面对媒体和舆论的双重压力，立法者可能因急于展开立法活动而不可避免地导致所制定的条文内容缺乏充分论证和准备，从而出现大量授权性、原则性条款。这不仅可能导致立法权向行政权过度移转，还可能导致条文缺乏可操作性，[34]与“良法善治”的目标相悖。本书以媒体和立法的互动为核心研究对象，积极探索移动互联时代符合我国特色和实际的信息交涉机制和立法决策信息运用策略，希冀为立法机关摆脱“回应型立法”的决策困境提供有益的理论支持，为我国法律体系的完善而服务。

在实践层面之外，本书还可能对相关领域的理论研究带来两点核心贡献：

(一)改善我国媒体和立法互动主题相关研究的薄弱现状

伴随经济发展的巨大成就，公共领域在我国逐渐勃兴。作为多元社会参与国家生活的重要桥梁，公共领域是介于私人领域和公共权威之间的公共空间。在这一空间中，媒体作为重要载体，常成为法治社会推进理性共识形成的重要平台。[35]尤其在社会发展日益多元的今天，媒体对于法制宣传[36]、司法监督领域的重要作用日益引发关注。因此，现有法学研究中对相关主题已经存在较为可观的理论成果，[37]但有关媒体和立法的互动研究还较为薄弱。从研究数量和规模而言，以媒体和立法为主题的研究与以媒体和司法为主题的研究相比分布并不均衡。有关前者的研究和探讨在我国尚属初级阶段。从研究视角而言，虽有国内外新闻传播学者对媒体和立法的相关研究加以关注，但缺乏法学视角关切下的研究更多集中于对媒体元素的关注，与现阶段的立法实践结合不足，难以为立法机关合理应对媒体压力并形成科学立法策略提供理论参考。就媒体和立法相关主题而言，目前国内较具代表性的研究有吴元元教授以信息能力和立法变迁为主题开展的研究；牛静、赵倩从立法程序视角开展的以公众参与、媒体沟通与正当立法程序的研究；从媒体热议的个案入手，周雪对媒体与立法促进作用开展的研究等。[38]虽然这些研究为本主题的探索奠定了重要的研究基础，但现有研究在实证数据支持方面仍然有待加强。因此，本书聚焦于“媒体和立法互动”这一主题，希冀通过收集实践案例展开系统、深入的理论挖掘。例如，从研究方法和研究材料而言，本书以对比分析方法对媒体报道的文本和“立法产出”的文本加以研究。在立法决策中，“需求传递—立法供给”两个变量间的时序性演变是无法在个案的文本对比研究中进行全面归纳和提炼的。因此，本书尝试采用法学、政治传播学、制度经济学学科交叉背景下的实证研究方法，力求为揭示媒体信息和立法决策两个变量的动态关系提供一些新的思路和方法，以期强化和丰富国内法学研究有关这一主题的薄弱研究现状。

(二)为立法学研究提供新的思路和方法

“法律的进步和法制的完善，一方面取决于社会的客观条件和客观需要，另一方面则取决于法学研究和法学教育的发展状况。” [39]自中华人民共和国成立以来，我国的立法学研究经历了前立法学阶段、立法学的确立阶段和立法学的积累阶段。[40]伴随立法实践活动的深刻变化和社会变迁的主旋律，立法学的学科研究面临着多重挑战、需要及时把握的宝贵机遇和历史契机，这种机遇和契机可以将立法学推向下一个繁荣发展之端。对此，越来越多的立法学学者开始从学科发展的视角对我国法律体系初步建成之后的立法学研究加以审视。[41]无可争辩的是，在全面深化改革的时代背景下，立法学如何将理论研究与国家和社会发展的内在需求相结合以引领和推动新时期的改革[42]既是摆在眼前的严峻任务，亦是学科研究的重中之重。在全面深化改革的背景下，立法学除了对立法实践认识论、立法技术、法律实施等进路开展深入的研究之外，社会发展的急速转型还唤醒了从多学科视角以实证化、多元化方法展开的交叉性研究。由于立法活动的复杂性，政治学、社会学、经济学的相关研究对于扩展立法学的研究视阈，推进理论研究向立法实践的转化显得至关重要。在立法学理论所拥有的众多精神品格中，能够最大化地为实践提供指导，满足和因应社会建设之需亦是立法学学科建设的重要方向和目标。本书尝试将政治传播学中的议程设置理论、经济学中的制度变迁理论等相关视角引入我国的立法学学科研究视域。例如，本书第五章就借鉴了政治学研究中对立法机构比较研究的视角和方法，从功能性进路分析立法机关在我国现行立法体制中的实然地位，以获得对立法主体回应行为的多元化认知。通过深入探究新媒体时代我国媒体议程和立法议程的互动对立法学学科的实证研究做出有益尝试，以从研究进路上对我国的立法学学科做出一定的贡献。

三、研究方法

本书采取理论和实践相结合的研究路径，在研究材料的搜集、甄别和选用上，尤为注重以我国的具体法律制度文本为切入点和归结点，并注重摄取立法学、政治学、制度经济学的专著和学术论文作为理论拓展和建构的基础，同时辅之以相关领域的非学术性报告、政策文件、调查统计、媒体报道等材料。本书重点借鉴政治议程设定相关的研究方法，力求多视域、多角度、多侧面地对媒体和立法的互动机制及规律予以探讨。本书着重运用的研究方法有：

(一)规范分析方法

规范分析是法学特有的专业研究方法，强调以法和法的现象为研究出发点和归宿，对法和法的现象进行系统的规范分析。这种研究方法探求法和法的现象事实上是、应当是和为什么是的原因，分析法在实际生活中事实上和应有什么样的价值以及如何更好地兑现法的价值。[43]立法供给是在一定时期内对社会制度需求的一系列回应所具有的共同特点和范式。这种范式的归纳和总结离不开具体的法律规范。同时，在研究媒体议程对立法议程的影响和应对策略时，也需要对我国现有的立法体制、立法程序和法律体系进行剖析。因此，本书会以规范分析方法为基础，对媒体对我国立法议程创建的影响和相关回应策略的内在规律进行探索和研究。

(二)对比分析方法

对比分析是人文社会科学研究中常用的研究方法之一。这一方法可以在一定的衡量指标下将相互关联的事物进行多角度的比较，让研究者在其中探索出一些认识和规律。媒体议程设置立法议程的现象并非只于我国存在。研究探讨其他国家和地区产生这一现象的原因、表现、解决和应对的策略对于探析我国媒体议程设置立法议程产生的原因，分析媒体议程设置立法议程现象的成本和收益，最终探索出科学、有效的应对策略具有至关重要的作用和意义。因此，在本研究的具体开展中，以媒体议程设置立法议程现象为标准，对美国的媒体议程设置立法议程发展进行比较研究。

(三)实证研究方法

实证研究方法则是指通过收集大量的数据、客观材料，或者采用实验、观察和调查等途径对所收集的数据、材料选取分析工具加以研究的一种研究路径。本书收集从2003年开始至2016年共计14年的年度十大新闻并按照公众舆论关注程度进行分类和甄选。在甄选出涉及对立法议程产生影响的焦点事件后，本书会在法律法规数据库检索系统中开展相应的检索，以识别并系统梳理从2003年开始的媒体议程设置立法议程的焦点事件。同时，本文会总结不同公众舆论构成主体对年度新闻事件评选时所体现出的不同视角、我国2003年至2016年所有媒体议程设置立法议程所涉及的主题分类及其背后体现的回应性策略规律、各年度媒体议程设置立法议程事件的发展趋势等重要数据，以此更加深入地理解媒体议程设置立法议程现象，从而发现媒体、公众与立法三者间的内在互动关系。同时，本书采用时序分析方法，对不同时点下影响立法行为的不同因素进行比较分析，以帮助研究者识别出媒体、利益团体压力、意识形态等不同因素对立法决策的回馈效应。[44]