1.6当前财税体制改革的重点：政府间财政关系

科学发展观的提出已有多年时间，其间也出台了一系列社会政策，如表1—19所示。但是，我国内需不足和民生困难的局面并未得到有效改观。从财政的角度看，科学发展观的落实意味着政府支出结构会偏向对民生、对低收入者有利的方面。由于中国自20世纪90年代以来的财政支出中，70%以上都是地方财政的支出，因此地方财政支出中也应表现出这种结构上的调整。特别是在1994年分税制改革后，由于中央政府增大了政府间转移支付的力度，而转移支付中又有相当大的一部分被指定用于教育、医疗、社会保障和农业等方面，因此地方政府的支出结构中也应表现出对这些方面的倾斜。但现实情况是，这种现象并未发生。Ray Yep(2008)对山西所做的研究表明，无论是富裕县还是贫困县，在90年代中后期以来的财政支出结构中，教育、医疗与农业支出的比重反而都有下降的趋势，如表1—19所示。

表1—19山西省县级财政支出的结构变化

由于Ray Yep(2008)的数据期间较短，因而在一定程度上影响了结论的说服力。根据同样的研究思路，我们利用1994—2005年各年的《全国地市县财政统计资料》对山西省县级的财力与支出结构进行考察，以验证他的结论。县级政府的财力由自有(本级)财政收入和转移支付两部分构成。因为我们主要关心转移支付是否对财政支出结构产生了重大影响，所以根据山西省1998年的县市财政数据，对县(共158个)自有财政收入排名，排除信息变化不完整的县，取收入最高的20个县作为富裕县的代表，取收入最低的20个县作为贫困县的代表。从转移支付规模看(见图1—12)，1998年后，富县与穷县的转移支付差距在减小，说明转移支付的累进性在增强。与此同时，转移支付在富县与穷县中所占的比例也有很大幅度的上升。图1—13显示，穷县对中央转移支付的依赖程度(用转移支付占自有收入的比重来衡量，称为转移支付占比)比富县高30个百分点左右；1998年后，无论是穷县还是富县对中央转移支付的依赖程度均有提高，至2002年后趋于稳定。由于转移支付累进性的提高，且转移支付占比增加，说明整个财力的累进性也在提高。

图1—12 山西省富县与穷县的转移支付对比

图1—13 山西省富县与穷县的转移支付占比变动情况

从转移支付的结构看，也可以得出相同的结论。1994年分税制改革后，中央政府对地方政府的财力支持有三种主要形式：税收返还、专项补助和财力性转移支付。

就性质而言，中央对地方的税收返还制度属于一种地方年年都有的经常性收入返还。现行中央对地方税收返还包括增值税、消费税返还(即“两税”返还)和所得税基数返还。税收返还具有很大的累退性，即收入越高的县获得返还的资金越多。

专项补助又称专项转移支付，一般是以落实具体政策为目的，对转移支付补助金规定了使用方向和具体用途的转移支付方式，要求地方政府必须按规定运用这部分资金。安排专项补助一般是为了配合宏观调控政策、促进落后地区的经济开发或促进特定公共事业的发展。在我国，该资金主要用于教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护和农林水事务等。这类转移支付是从需要出发安排的，本身并不承担改善政府间收入差距的职能。从图1—14可知，自1998年之后，专项补助在富县与穷县之间的差距有缩小的趋势，从而使得该项转移支付的累进程度上升。

图1—14 山西省富县与穷县的专项补助对比

财力性转移支付的目的是缩小地区间贫富差距，实现地区间基本公共服务均等化。与专项补助相反，一般这类资金并不规定具体用途，而由接受拨款的地方政府自主安排使用。由于财力性转移支付是专为缩小地区间差异而设置的转移支付，因而其累进性相对较强。

图1—15展示了富县与穷县转移支付结构的变化情况——累退性的税收返还的比重逐渐下降，累进性的财力性转移支付的比重逐渐上升——从结构上解释了转移支付累进性提高的现象。

图1—15 山西省富县与穷县的转移支付结构

转移支付占比的提高以及转移支付累进性的上升，意味着中央政府在均等化地区间财力方面做出了积极的努力，而这种均等化最终应有助于地区间居民收入差距的减小。但从实际情况看，结果并非如此。

从财力差距看，富县与穷县的财力差距并未因转移支付而发生大的变化。图1—16显示了上述40个县的自有财政收入与财力(自有财政收入+转移支付)的标准差，转移支付对财力差异增大的改善程度并不明显。

图1—16 山西省富县和穷县的财力差异变化情况

从改善居民收入差距的角度看，效果同样不明显。居民收入可被认为是由两部分构成的：一是货币收入；二是从政府获得的公共产品。因此，县级政府提高居民收入可以从两方面入手：一是增加对农业的支出；二是增加与公共产品提供相关的支出。提高农业支出可以直接提高农民的收入水平，而增加公共产品，特别是医疗、卫生与文教这类公共产品，不仅影响居民当前的生活水平，更会在长期中有助于农民增加收入。从图1—17看，无论是富县还是穷县，医疗卫生等民生类公共产品支出的比重都有减少的趋势，而农业支出除个别年份外，大体保持稳定。显然，转移支付规模和累进性的提高，并未对县级政府调整支出结构、缩小地区间收入差距起到积极的促进作用。

图1—17 山西省富县和穷县的支出结构

说明：由于科目变动，医疗卫生一项中实际包括医疗、卫生、教育和科学上的公共支出。

李婉(2007)在研究财政分权对省级政府支出结构的影响中发现，正是由于上级政府对下级政府拥有人事任免权，并以GDP 的增长作为考核标准，导致地方政府偏好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出，而最能反映民生需求的科教文卫支出则被忽视，甚至被其他支出所挤占。即使中央政府增加了地方政府的收入份额，如推动西部大开发的财政转移支付政策，也不能使地方政府在支出中将更多的部分用于科教文卫。这与上面得到的结论是一致的。

这表明现实的政府行为，特别是地方政府的行为，并未贯彻科学发展观的意图，中央政府缩小地区间差距和改善民生的各种相关决策在很大程度上都无法落实到地方政府的行为中。而造成这种中央政府政策得不到地方政府配合的重要原因，就是政府间财政关系的不顺畅。

财政支出是政府履行职能的体现；反之，缺乏相应的财政支持，政府就无法履行特定的职能。1998年后，公共财政的观念成为政府财政活动的指导思想，但究其实，各级政府对于“公共”的认识并不统一，其职能上也有差异。内需不足的事实，以及由此导致的各种政治、经济和社会矛盾，对整个社会产生了巨大的冲击，为了应对这些矛盾而提出的科学发展观，是建立在中央政府以整个国家的持续稳定发展为目标的基础之上。但对于地方政府来说，由于辖区较小，其对于公共目标的认识不会与中央政府一致。因此，中央政府就需要通过政府间财政关系的各种安排，使中央政府的政策目标内化为地方政府的政策目标。事实表明，我国目前的政府间财政关系不足以达到这一目标。首先，从支出责任方面看，中央与地方的事权划分欠合理，不是按照特定公共服务的性质来决定提供级次，而是像甩包袱一样，将支出责任不断地从上级政府向下级政府转移，导致基层政府负担过重。其次，在低级次政府支出责任较重的情况下，收入责任划分却并未予以相应的支持，基层政府税收收入来源有限，不得不从各种非税渠道获得收入。这类收入受制于来源，往往无法用于民生保障。因此，虽然转移支付的规模不断增大，但由于均衡性转移支付数量太小，实际上未能有效改善地区间的财力差异。

因此，就财政而言，改革现有财税体制，首先需要理顺政府间财政关系，使得地方政府的财政行为与科学发展观的要求一致；然后，在此基础之上，财政支出与收入制度的改革才能真正落实到位。或许正是出于这样的考虑，财政部长谢旭人才在一篇总结“十一五”、展望“十二五”财税体制改革的文章中，将标题醒目地定为“进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”。^注5