第四节 行政诉讼类型化有助于行政纠纷的实质性解决

保障公民、法人或者其他组织的合法权益和监督行政机关依法行政，是行政诉讼法的两大目标。这两大目标能否实现，经常取决于行政纠纷解决的程度。如果只是审结了案件，但行政纠纷并未得到实质性的解决，两大目标就无法实现。而行政纠纷的实质性解决显然需要法院的司法审查更加到位。目前行政诉讼机制上最大的问题其实就是经常不能做到位，或者说不足以保证行政审判做到位。因为按照当前撤销诉讼模式，被诉行政行为违法，法院只要判决撤销，就算大功告成。如果当事人诉讼的目的是用一个新的行政行为来取代被诉行政行为，并借助新的行政行为实现权利时，法院也只消在判决撤销的同时，概括地判决行政机关重新处理即可，当事人的权利能否实现，法院完全可以不予关注。行政诉讼类型化则恰可解决这个“做到位”的问题。因为诉讼类型的内在理念是，在司法能力允许的范围内，使行政纠纷得到尽可能彻底的解决。

撤销之诉和确认之诉对于法院具有羁束性，法院必须针对当事人提出的撤销或者确认请求作出明确的回答，法院不能回避问题也不能再把问题转回到被告处，令被告就是否撤销或者确认的问题作出处理。这是两种诉讼类型本身的性质决定的。

如果当事人要求被告作出特定行政行为，或者对原行政行为不服，希望以另一个行政行为取而代之，则应按照义务之诉进行审理。不仅要审查被告是否在法律上负有义务以及原具体行政行为的合法性，还要审查原告的请求能否成立，如果成立，则作出具体判决的裁判时机成熟，就应在判决撤销原具体行政行为的同时，责令被告作出原告要求的特定行政行为；如果原告的诉讼请求不能成立，则驳回诉讼请求；如果原告的请求能否成立尚需行政机关调查、裁量，则可以例外地作出概括判决。如果当事人要求被告履行作出特定行政行为之外的其他义务，大概也是按照上述思路进行审查和处理。

有时争议虽然发生在行政行为，但其根源却在于其他领域，诉讼类型化的最新发展趋势是在行政诉讼中一并解决。典型的例子是日本的当事人诉讼。当事人诉讼主要发生在行政机关对民事主体的权利义务关系作出行政裁决的情形。

官民关系是各种社会关系当中最为重要的一种。“历史上真正危及社会稳定的，平等主体之间的矛盾也有，但比较少，毕竟是一种局部的不稳定状态，不至于使一个政权颠覆、瓦解。真正使一个政权瓦解的是老百姓和政府的矛盾。”因此，“官民关系定而天下定，官民关系乱而天下乱”^注8。目前，我国处于矛盾高发期，其中官民矛盾也比较尖锐。从整个司法功能定位来说，能动司法是今后相当长时期应当坚持的司法政策；从行政审判角度看，行政纠纷的实质性解决是一个必须大力追求的目标。两种强烈的倾向结合在一起，行政诉讼类型化的必要性更加不言而喻。