第四章 诉讼门槛之变迁(三)：起诉期限、管辖、复议前置、撤诉*注78
第一节 起诉期限
起诉期限与民法上的诉讼时效之同异都是显著的。相同点在于，目的都是为了促使相对人及时请求司法救济，不要做“权利之上的睡眠者”。不同点在于，民事诉讼超过诉讼时效虽然会丧失胜诉权，但诉权仍然存在，司法救济的大门始终敞开。而行政诉讼考虑到行政效率、行政秩序及其所具有重要公益价值，而赋予这种期限更为严厉的后果，只要超过了起诉期限，就丧失了诉权，司法救济的大门也将关闭。可见，起诉期限是影响诉权行使的一个非常重要的条件和门槛。二十多年来，在法律简单规则的根基之上，长出了司法解释和批复的繁茂枝叶，成为针对各种特定情形的规则系列，在此过程中，诉权得到了越来越好的保护。不过，规则在完善的同时也变得更加复杂，在实践中引起了很多歧义和误用，有必要通过系统的梳理，进一步阐释和澄清起诉期限规则的基本要义。
一、《行政诉讼法》第39条规定之缺憾
《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”该规定非常简洁明快，操作性强，但其缺憾也较为明显：一是与人民群众的法律认知水平不相适应。受传统文化影响，普通民众并不习惯于运用诉讼手段解决纠纷，尤其是行政诉讼是一个全新的法律制度，对于国人来说非常陌生。在《行政诉讼法》实施以后很长时间内，仍有相当多的人在遇到行政侵权时并不知道可以通过行政诉讼来救济注79，很容易因此而丧失诉权。这无疑是不公平的，也不符合设定起诉期限的目的，因为他们并非怠于主张权利，实际上很多当事人都会采取各种方式与行政机关交涉，希望行政机关能够收回成命或者作出改变。二是以不利处分为模板，对有利处分的特点兼顾不够。对于不利处分，一般只有相对人及其特定的第三人才有内在的动力提出质疑，他们都是行政程序的当事人(比如治安案件中的加害人和受害人)，行政行为作出后应当向他们送达，自然也就知道自己的权利是否受到了损害。对于有利处分，除了达到目的的相对人之外，很多情况下不会有明显的第三人，其中又会有很多情况下，行政机关作出行政行为后不会向第三人送达，他们因此并不知道行政行为，启动诉讼程序自然也无从谈起，那么，用“行政行为作出之日”作为起诉期限的起算点的不合理性在这个问题上充分暴露出来。三是以作为类行政行为为模板，对不作为没有提及。
二、起算点从“作出具体行政行为之日”到“知道诉权和 起诉期限之日”
1990年最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》这一司法解释弥补了上述三个缺憾中的第一个缺憾。其第35条规定把起诉期限的起算点置换为“公民、法人或者其他组织知道诉权之日”。应当说，最高人民法院运用的解释方法非同寻常，甚至可以说是一种填补法律隐含漏洞的方法，而解释的结果是非常合理的，因为充分考虑了我们的国情。笔者认为，该规定不仅是一个诉讼规则，某种意义上也是一个行政上的正当程序规则，等于间接地给行政机关施加了一个告知义务。按照该规定，起诉期限为当事人知道诉权和起诉期限之日起3个月。这一思想后来为2000年的《若干解释》所承袭。
三、诉权相对有效期
如果作出行政行为的同时未告知当事人诉权和起诉期限，经过一段时间做了补充书面或者口头告知，当事人由此得知，则三个月的起诉期限自其得知之日起计算。如果行政机关一直不做补充告知，当事人一直不知道诉权和起诉期限，是否三个月的起诉期限就永远不开始计算？按照最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》第35条规定，无论如何，当事人如果一直不起诉，自行政行为作出之日起1年3个月后将丧失诉权。从司法解释起草本意来说，本拟期限为整1年，由于表述的问题，实践中出现了把3个月起诉期限与此相加的做法。最高人民法院认为此种理解更有利于保护诉权，且符合司法解释文义，乐得将错就错。2000年重修司法解释时，《若干解释》第41条第1款将此期限改为两年这样一个整数。注80
关于起诉期限的现有规定上有三种不同的期限：三个月(《行政诉讼法》第39条)、两年(《若干解释》第41条第1款)、五年和二十年(《若干解释》第42条)。实践中，对三种期限都称为起诉期限，理论上对此亦未加关注，造成法律适用当中的很多困惑。笔者认为，名不正则言不顺，有必要先做“正名”。起诉期限应当仅指“三个月”。两年、五年和二十年则是诉权有效期，这是司法解释创设的诉权最长保护期制度，也就是说，计算三个月起诉期限，其起点和终点都必须在诉权有效期内，超出部分不再有效。注81举例说明，行政行为作出后满三个月时，行政机关补充告知诉权和起诉期限注82，则其应当在此后三个月内即作出行政行为满六个月之前起诉，在此之后起诉即不受理。如果行政机关在行政行为作出之日起满1年另10个月时才补充告知，就不能再给其三个月的起诉期限了，因为此后再过两个月内作出行政行为就满两年了。即便其一直不知道诉权和起诉期限，超过两年起诉，亦不受理。
诉权有效期还分相对有效和绝对有效两种情形，相对有效限于当事人知道行政行为内容但不知诉权和起诉期限的情形，绝对有效则限于当事人连行政行为内容也不知道的情形。详见下述。
四、错误告知
如果行政机关告知的起诉期限错误，如何处理？最高人民法院在一个批复中确立了有利于起诉人的原则。注83即行政行为交代的起诉期限短于法定期限，则依法定期限；长于法定期限，则依指定期限。也就是说，如果低于法律标准，则法律标准是底线；高于法律标准，则强调信赖利益。
五、诉权相对有效期新旧规定之衔接
由于《贯彻意见》第35条规定的诉权保护期短于《若干解释》第41条第1款规定的期限，如果具体行政行为作出时《贯彻意见》生效，当事人起诉时《若干解释》已经施行，应当适用哪一个？新司法解释刚一实施，有的地方法院就提出了这个问题。最高人民法院的意见是：根据《贯彻意见》第35条的规定，公民、法人或者其他组织的起诉期限，在《若干解释》实施之日即2000年3月10日之前已经届满，其在起诉期限届满之后提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据《贯彻意见》第35条的规定，公民、法人或者其他组织的起诉期限，在《若干解释》实施之日即2000年3月10日之前尚未届满的，其起诉期限适用《若干解释》第41条规定。
六、诉权绝对有效期
诉权相对有效期的相对性体现在，期限并非绝对不可突破，在当事人连具体行政行为都不知道时，就不受两年期限即诉权相对有效期的拘束。与此相应，诉权绝对有效期之绝对性则体现在，期限绝对不可突破。当事人不知道行政行为内容，诉讼自然无从谈起，但是行政行为作为社会现存秩序基础，其稳定性价值的重要性随着时间的推移日益凸显，到了一定时间之后，其重要性会超过救济当事人个体利益的重要性，在那一时间节点越过之后，继续保留诉权开始体现负价值。这就是诉权绝对有效期的理论基础。按照《若干解释》第42条规定，即便当事人不知道具体行政行为内容的状态一直持续，涉及不动产的，自具体行政行为作出之日起20年的，其他情形满5年的，人民法院不再受理当事人的起诉。该规定中的20年和5年就是诉权的绝对有效期。
七、三种期限之间的关系
实践中，之所以把诉权有效期与起诉期限画等号，与《若干解释》第42条规定的表述有一定关系，其内容为“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”。而知道行政行为内容的诉权有效期为两年，因此，很多人都把诉权相对有效期看作起诉期限。既然相对有效期是起诉期限，绝对有效期自然不能二解。笔者认为，该条真正要表达的意思是：公民、法人或者其他组织起初不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，后来知道行为内容且同时知道诉权和起诉期限的，从那一时间就应当开始计算三个月的起诉期限；如果只知道行为内容而不知道诉权和起诉期限的，则应当适用《若干解释》第41条之规定。至此，有必要就三种期限的关系先作一小结：
第一，可替代。诉权绝对有效期可以被诉权相对有效期和起诉期限替代，诉权相对有效期也可以被起诉期限替代。如果当事人不知道行为内容，则绝对有效期在起作用，相对有效期乃至起诉期限都处于蛰伏状态；一旦当事人知道了行为内容，自那一时刻起，相对有效期就代替绝对有效期开始起作用；如果当事人同时也知道了诉权和起诉期限，起诉期限直接代替绝对有效期开始起作用。如果当事人知道行为内容而不知道诉权和起诉期限，则相对有效期在起作用，起诉期限处于蛰伏状态；一旦当事人知道了诉权和起诉期限，则起诉期限就代替相对有效期开始发挥作用。
第二，单向性。按照认识规律，对一个事实，不知道可以变成知道，而一旦知道就不能变成不知道。所以，三种期限之间的替代只能是单向的，而不能是双向的。也就是说，诉权绝对有效期可以被诉权相对有效期或者起诉期限取代，相对有效期可以被起诉期限取代，但这一过程反过来就是不成立的。
第三，互相配合。一般来说，诉权的绝对有效期或者相对有效期被其他期限替代之后，自己就隐身不见，但并非完全不起作用。在替代期限激活较晚，被替代期限剩余部分无法令其全部展开时，被替代期限就会再次现身，对替代期限起到限制作用。比如，当事人在涉及不动产行政行为作出后的第18年之前就知道该行为内容的，2年的诉权相对有效期替代20年的绝对有效期，后者不再起作用。如果当事人在18年之后才知道行为内容，则绝对有效期剩余的时间不足2年，相对有效期无法充分展开，此时，就应当以绝对有效期为准。
八、起诉《若干解释》施行前的行政行为可否适用诉权绝 对有效期之规定
最高人民法院的批复回答了这个问题：行政机关在《行政诉讼法》实施之后即1990年10月1日以后作出的具体行政行为，当事人不知道该具体行政行为内容的，其起诉期限的计算应当适用本院《若干解释》第42条的规定。注84也就是说，可以适用于《若干解释》施行前的行政行为，只要该行政行为系《行政诉讼法》实施之后作出即可。在讨论的过程中，有一种反对意见认为，在《若干解释》实施之前，如果行政行为作出超出1年3个月，按照当时生效的《贯彻意见》第35条规定就已丧失了诉权，不宜再溯及适用《若干解释》第42条规定，使其重获诉权。笔者认为，这种意见在理论上不能成立。主要理由是：第一，法不溯及既往是约束法律适用的一项原则，司法解释并非法律，而是对法律的解释，而解释所明确的法律含义和标准可与法律实施相同步，故司法解释一般不受禁止溯及力原则的约束。第二，司法解释在同一法律问题新旧司法解释不同的情况下，可以受到法不溯及既往原则约束。第三，反对意见混淆了诉权的绝对有效期和相对有效期，误把《若干意见》第35条规定的1年3个月的相对有效期看作绝对有效期。实际上，关于诉权的绝对有效期问题，在旧司法解释上是个空白，新司法解释第一次加以明确，并不属于新旧解释不同，故该解释的适用之日应当认为与行政诉讼法生效之日相同步。
需要指出一点， 上述反对意见虽不可取，但在《若干解释》出台之前，却是行政审判实践当中的主流观点，甚至可以说是一种惯例，很多案件都是照此办理的。如果有些当事人以新司法解释为依据申请再审，如何处理？笔者认为，此类案件牵一发而动全身，一旦推翻，接下来可能就是大范围地拨乱反正，对判决的既判力以及建立其上的社会秩序构成强烈冲击。在法安定性价值与权利救济之间的权衡当中，天平倾向于前者，或许更为合理。
九、知道具体行政行为内容的时间
当事人不知道具体行政行为内容的情形主要出现在诉有利处分的案件当中，尤以行政许可案件最为突出。行政机关对被许可人作出准予行政许可决定后，通常不会通知第三人。而不服准予行政许可决定的又通常是第三人，而不是被许可人。所以，笔者将这个问题的讨论放在本书第十三章第四节。
十、知道行为内容不知道侵害
这种情况也是在有利处分当中比较常见，由于行政行为结果对相对人有利，而其中的不利之处在行为作出时可能无从发现，待到当事人发现受损时，如果从知道行为内容开始已经过了很长时间，如何计算起诉期限？笔者认为，应当用知道受损短时间取代知道行为内容的时间，然后适用相应规则。理由参阅本书第十三章第四节。
十一、不作为的起诉期限
笔者认为，行政机关办事期限届满之日就相当于知道具体行政行为内容的时间，然后在这一事实基础上适用《若干解释》第41条规定等规则。不过需要强调一点，要考虑到不作为与一般具体行政行为的明显不同，如果当事人有证据表明，行政机关明确作出继续办理的表示，并承诺在某一期限届满之前履行其职责，则在承诺期限届满之前，起诉期限可不计算。详细理由可参阅本书第十三章第四节。