国有施工企业以安全质量管控为目标的项目管理体制变革

中铁五局集团有限公司

中铁五局集团有限公司（以下简称“中铁五局”）是具有铁路、房建施工双特级资质的总承包施工企业，下设11个生产经营性子公司，现有员工22000人。60多年来，中铁五局先后参与了全国100多条主要铁路干线项目、550个高速公路项目、40个城市地铁项目，以及一大批市政、水利水电、机场、码头项目的施工。近年来先后参建了武广、京沪、哈大、兰新、成绵乐、贵广、沪昆、京沈、西成、成贵等高速铁路项目，承建线路总长700多千米。2014年，全局完成新签合同额607亿元，营业额426亿元。目前全局在建项目305个。中铁五局多次被评为“全国建筑行业百强企业”“全国优秀施工企业”“全国建筑业AAA级信用企业”“全国建筑安全生产先进集体”“全国文明单位”“全国守合同重信用单位”，获全国“五一劳动奖状”等荣誉。

一、国有施工企业以安全质量管控为目标的项目管理体制变革背景

1.适应施工企业用工方式变化，提高施工现场管理质量的需要

20世纪80年代末以后，企业用工体制改革全面推开，一方面原有的全民所有制用工体制逐步转化为全员劳动合同制，正式职工全部转化为劳动合同制员工；另一方面企业劳动用工社会化、市场化逐步成为潮流，大约从1992年以后，国家停止企业招收全民所有制正式职工，各大建筑企业在原有员工基础上，除管理、技术干部继续以大学生分配、复员军人等方式补充，一般都不再招用正式工人，而是大量使用农民工作为临时用工。尤其是近10年来，随着原来的职工年龄日益增长，劳动能力下降，退出了作业一线岗位，施工现场除管理层外，基本不会有正式职工在一线充当劳动力。

与此同时，随着施工企业推行项目法管理，施工企业掀起了一场以两层分离为主即管理层与作业层分离的改革，由项目部直接管理民工队伍。在施工企业规模不大的情况下，这是一个比较经济的管理方式。但施工企业规模扩大后，施工单位没有自己的基层组织和基本施工力量，加之施工规模大、管理力量紧张和分散，项目部没有能力直接管控到位，只有采取以包代管，造成作业层失控，现场作业混乱，质量安全问题严重，企业信用受到严重影响。

2.遵守国家相关法律法规的需要

国家推行“以人为本、可持续发展”的建设理念，对施工企业安全、质量、环保、职业健康等方面的要求越来越严格，加之铁路总公司等各级业主将企业在安全、质量、环保、职业健康等方面的情况作为信用评价的主要内容，直接与工程投标挂钩。因此，能否有效实施安全质量管控，已成为事关企业持续发展的前提条件。

此外，近年来住建部、人力资源和社会保障部等先后印发了“加强和完善建筑市场劳务管理”“建筑工程施工转包、违法分包等违法行为认定查处管理”和“劳务派遣暂行规定”等办法，对建筑工程施工承发包方式和企业劳动用工行为提出了明确要求。施工企业原有的使用“民工队”“包工头”等组织管理方式已不符合行业要求，必须要下决心变革原来的作业层队伍组织管理方式，贯彻实现依法合规经营。

3.适应企业快速发展的需要

中铁五局的企业营业额由2008年以前的每年100亿元左右上升到目前每年超400亿元，企业的经营规模实现了大幅增长，但管理人员仍保持在2万人左右，并未同步增加。随着规模的不断扩张，企业自有作业层队伍缺失的问题日益突出，现场施工完全依靠“包工队”，包工队的水平便代表了企业现场施工的水平。这种状况屡屡造成现场管理失控，导致安全质量事故频发、企业信誉受损、干部廉洁风险增大等问题，要求中铁五局必须建立自身的骨干施工队伍，牢牢掌握施工生产的主动权，使施工作业层全面受控，能确保企业可持续发展。

二、国有施工企业以安全质量管控为目标的项目管理体制变革内涵及主要做法

为改变过去的“大包”管理模式，中铁五局通过在现场设立施工生产型和加工技术服务型两种类型作业队，自行组织管理工程施工，承担项目所需各专业资源要素的生产、管理和服务。施工生产型作业队直接管理以职工或优秀劳务工牵头自建工班、由社会劳务队伍改造成的劳务工班，加工技术服务型作业队直接管理有技术的劳务工。项目管理由过去“大包”给包工队或项目部直接管理民工队改变为项目部管作业队、作业队管工班或作业队带自有劳务工作业的模式。同时，企业层面系统建立专业作业队和专业化分公司，进行资源和机制的配套建设，为现场作业队提供稳定的来源和支撑。管理模式的转变，既有效保证了项目的安全、质量、工期，又有利于企业的持续发展。主要做法如下：

1.设立作业管控组织

在现场设立自有作业管控组织，由过去项目部直接管理民工队转变为项目部管理作业队、作业队管理班组。

（1）作业管控组织的设立形式。中铁五局在项目设立作业队作为现场管控组织，包括施工生产型和加工技术服务型两种类型。其中施工生产型作业队主要有隧道作业队、桥梁作业队、路基作业队等，承担主体工程管控作业；加工技术服务型作业队主要有混凝土搅拌站、钢结构加工厂、机械服务站、测量队、试验室、物资采供站等，承担各专业资源要素的生产、管理和服务。两种形式的作业队覆盖到项目的全管段及主要生产要素。

（2）作业管控组织的设立标准。中铁五局作业队构建有三个标准：一是作业队必须是企业现场管控的一级组织；二是管理人员必须是自有职工；三是主要机械设备由企业掌控。

作业队配置也有三个标准：一是根据任务量和工程难易程度设置作业队数量，一个施工生产型作业队一般承担任务2亿—3亿元，管段3km—5km；二是根据工程特点确定作业队的专业类别，如桥梁、隧道、路基施工生产作业队，混凝土搅拌站、钢结构加工厂等；三是根据管控和施工需要配置人员和设备，一般施工生产作业队配置正式职工10—20人，加工技术服务型作业队配置正式职工5—10人。

（3）作业管控组织的结构。中铁五局作业队由管控层和作业班组组成。施工生产型作业队管控层一般设队长、党支部书记、技术负责人、材料员、试验员、技术员、安全员、质量员、领工员等岗位，作业工班一般由劳务班组组成；加工技术服务型作业队管控层一般设行政负责人、技术负责人和专业管理人员等，作业工班一般由自建班组组成。

（4）自建型工班的构建。自建型工班是由企业自己组建的工班。施工企业主导组建，以企业员工为骨干，以劳务工为补充，以职工带劳务工形式混编成企业的工班，架子队直接管理工班所有员工，决定工班人员分配。工班长由企业职工担任，或由与企业签订一定期限劳动合同的优秀劳务工担任。

自建型工班是一种“模块化”的基层施工作业单元，一般尽量作为常设建制，保持骨干人员稳定，其中普通劳务工可根据施工任务需要适时增减。

自建型工班人员的主要来源。一是企业正式职工。二是劳务工骨干。为缓解正式职工不足，将有技能的劳务工骨干稳定在一线，企业直接与劳务工骨干建立劳动合同关系，按一定期限由企业同劳务工骨干签订劳动合同，给劳务工办理有关社会保险。三是一般劳务人员，一般由社会上的劳务公司提供或与施工企业有合同关系的劳务基地提供。

自建型工班于人员相对稳定，技能容易提高，组织纪律性较强，各项规章制度在现场能得以落实，因而是架子队最有战斗力的基层单元，一般用于重、难、险工程作业或主要机械设备的操作。

（5）劳务型工班的构建。劳务型工班是中建五局引进社会合格劳务队伍，并通过劳务公司整建制派遣的形式纳入架子队管理的工班。劳务型工班由劳务队伍组成，保持其劳务队伍独立的组织和经济属性，劳务型工班的真正主体是以自然人牵头的小民工队，由企业直接管理，把真正在一线作业的小民工队作为作业队的一类班组形式进行有效管理。

劳务型工班一般由项目部或作业队负责组建，与项目部或作业队签订工费加小料的单工序承包合同，由作业队审核劳务工工资分配，并直接将工资发放到劳务工手中，所承担工程完工后不再列为作业队的工班序列。

劳务型工班一般用于辅助性或简单工程的作业，劳务型工班纳入作业队直接管理后，增加了稳定性，减少了流动性，同时通过作业队的长期培育，技能逐渐提高，管理逐渐增强，跟随企业时间较长的劳务型工班也可以在一些关键的工序，如隧道施工中开挖、衬砌等作业中发挥重要作用。

（6）作业管控组织的职责。施工生产型作业队是现场施工管理的主体，直接负责现场施工作业的组织管理，负责进度管理、技术管理、质量安全环保管理、文明施工管理、机械设备和临电管理、物资材料管理、试验检测管理、用工管理、经济合同管理、责任成本管理、党建和现场思想政治工作等。

加工技术服务型作业队是现场生产要素管理的主体，为现场提供专业化的产品和服务，负责资产管理、技术管理、安全质量管理、成本管理等。

2.组建专业作业队伍，重构项目管理组织体系

中铁五局统一规划，由子公司主责，组建专业作业队和专业化分公司，形成“公司—项目部—专业作业队和专业化公司”新的组织管理体系。

（1）专业作业队组建的原则和方式。专业作业队是由子公司组建、负责现场管理的一级常态化组织。子公司按照全覆盖、专业化、常建制的原则规划和建设专业作业队。全覆盖，即专业作业队从数量上要满足现场需求；专业化，即专业作业队按桥梁、隧道、路基、铺架等工程专业类别设置；常建制，即专业作业队在公司的组织建制保持相对固定，实现管理常态化。

制订专业作业队的构建规划。各子公司根据企业的实际情况，通过新建、改造、拆分等方式组建专业作业队。一是把分散在各项目工点管理包工队的人员集中整编，以此为骨干，新建为专业作业队；二是把原来项目一些既有的专业管理和作业班组，改造为专业作业队；三是把少量保留下来的工程队，拆分为多个专业作业队。各子公司分别组建专业作业队15—20支，目前全局共有专业作业队182支。

子公司将这些专业作业队派遣到项目，成为项目的施工生产型作业队。企业层面的专业作业队与项目层面的施工生产型作业队是一对一的关系。

（2）专业化公司组建的原则和方式。专业化公司是由子公司组建的、负责专业化经营管理的一级组织。子公司按照集中管理、专业发展、实体经营的原则规划和建设专业化公司。集中管理，即将人员、设备等生产要素归集到专业化公司；专业发展，即专业化公司集中精力发展一个专业方向；实体经营，即将专业化公司作为独立核算的生产经营主体。

子公司通过扩充、剥离、整合等方式组建专业化公司。一是将机关本部生产要素管理机构，扩充为专业化公司，如将子公司中心试验室扩充为试验分公司；二是剥离机关本部生产要素管理部门的部分职能，成立专业化公司，如将物资部的采购职能剥离出来，成立物资分公司；三是将分散在项目的专业人员、专业设备进行整合，成立专业化公司，如混凝土分公司。子公司为这些专业化公司提供固定的办公场所，配置经理、书记、总工等班子成员，设立生产经营、设备管理、合同财务等职能部室。目前，中建五局生产型子公司均成立混凝土公司、机电公司、钢结构公司、试验检测公司、测量公司、物资公司，有的公司根据自身专业特点，还成立其他类型的专业化公司。全局共成立专业化公司66个。

专业化公司根据现场管理需要，调派人员和设备到项目，组建为加工技术服务型作业队，一般称为“站、厂、室、队”，如混凝土搅拌站、钢结构加工厂、试验室、测量队等。专业化公司与其现场作业队是一对多的关系，即一个专业化公司可在企业的多个项目设立站、厂、室、队。

3.强化资源配套和机制建设，为项目管理提供支撑

（1）资源建设配套。在企业自有人员方面，一是精减项目部管理人员，培训企业的下岗、待岗职工，考核合格后重新上岗，招收大中专、技校生，聘用社会管理人员，录用优秀劳务工等，补充到专业化队伍，满足专业化队伍的人员数量需要。二是把技术和技能人才按照其专业纳入专业化队伍进行统一管理、定向培养，满足专业化队伍的素质要求。如四公司的专业化队伍共有正式职工1247人，其中专业化公司653人，专业作业队594人，专业化队伍中的正式职工占公司在岗职工总数的56.5％；专业化队伍中共有具备执业资格的210人，有职称的技术人员309人，技师和高级技师89人。

在劳务资源方面，一是子公司都成立劳务管理机构和由企业控制的施工劳务企业，其中劳务管理机构负责对所有的劳务队伍进行组织化建设和管理，施工劳务企业对没有资质的劳务队伍和自建班组中的劳务工进行合规管理。二是全局统一对劳务队伍进行分类管理，把与企业长期合作、具备承担单项工程或多工序施工能力、信誉良好的队伍，划归为一类劳务队伍；把只具备单工序施工能力的，划归为二类劳务队伍。对劳务队伍统一编制命名。劳务队伍进入项目后，编为作业队的班组。目前，在中建五局注册的一类劳务队伍共有437支，二类劳务队伍1455支。三是对自有劳务工进行分级管理。子公司对自建班组的劳务工根据工作表现和技能水平按A、B、C三级进行管理。A级是技能等级较高、表现较好的骨干劳务工，由企业掌控的劳务公司与其签订劳动合同，并缴纳养老、医疗、失业、工伤和生育保险，特别优秀的转录为企业正式员工；B级是长期跟随企业，技能等级和工作表现相对较好的劳务工，由企业掌控的劳务公司与其签订劳动合同，工资收入享受与企业正式员工同等待遇；C级是企业聘用的从事临时性、辅助性工作的劳务工。目前，仅四公司专业化公司就使用劳务工996人，与其正式职工的比例为1.5∶1。

在设备投入方面，中铁五局坚持自购和租赁相结合的原则，自购体现核心竞争力的设备、现场控制工程质量的固定设备，其他一般设备以租赁为主。2009年以来中建五局共投入26.32亿元，购置施工设备3076台套，全部由专业化公司管理。局蒙华5标共投入自有设备101台（套），占设备总数的82.1％，其中质量控制方面的固定设备76台（套）全部都是自有设备。

（2）机制建设配套。

第一，推行项目资源的模块化组织。新上项目时，组织方式由过去公司临时和零散组织、项目部自行管理，转变为公司将专业化队伍模块化提供给项目部、专业化队伍自行组织实施、项目部协调管理。项目部的职能也发生改变，过去对所有生产要素由项目部进行直接管理，管理效率较低，现在主要生产要素由专业化公司进行直接管理，专业的人干专业的事，管理效率更高，使项目部有更多精力投入到现场生产组织指挥。

第二，确保各管理层级的合理定位。项目管理体制重构后，明确公司、项目部、专业化公司、专业作业队在项目管理中的职能定位，做到定位清晰、各负其责。

公司是项目管理的法人主体，对项目履行机构组建、资源配置、制度建设、后台管控、监督考核等职能。

项目部是公司派出的、代表公司履行项目管理职责的一次性机构，对项目质量、安全、工期、效益和信誉负主体责任。

专业分公司是公司常设的二级生产经营单位，在公司履行资产经营管理、保障施工生产、培养专业人才的职能；在项目从事专业化生产管理服务，是项目工厂化、机械化、专业化和信息化的载体。

专业化作业队是公司的一级常设组织，在项目是负责作业管控的组织，是主体工程施工管理的直接组织者，对所承担工程的安全、质量、进度等负主体责任。

第三，明确内部模拟市场化规则。中铁五局根据各管理主体的不同定位，以模拟市场化的方式建立内部经济关系，既保证项目管理体制的有效运转，又充分调动各级管理人员的积极性。

一是公司对项目部实行内部经济责任承包。根据项目部施工方案、进度计划、设备配置、材料价格，结合内部定额，测算项目责任成本目标，加上经费和经营目标等经济责任指标，与项目部签订内部经济责任承包合同，按年度、完工、终期3个阶段进行考核兑现。

二是公司对专业化公司实行资产经营责任制。根据专业公司性质的不同，针对其资产情况、生产计划、设备人员情况，测算并确定承包指标，每年签订资产经营责任承包合同，年底进行承包考核兑现。

三是项目部对专业化公司实行内部专业分包。项目部根据专业化公司不同的工作内容，采取不同的分包方式。对钢结构、混凝土等专业化公司，实行产品加工全费用分包，签订单价承包合同；对试验、测量等专业化公司，根据业务量、工期、设备和人员费用，测算出总费用，实行总费用承包。

四是项目部对施工生产型作业队实行专项考核加经费的内部承包。项目部制定质量安全、生产计划、材料消耗等专项考核制度，按月或季度进行考核兑现；同时对作业队实行管理经费承包，定期考核兑现。

五是专业化公司对其加工技术服务型作业队实行不同形式的经济责任承包。专业化公司对派到现场的站厂队室都制定考核指标，有完整的内部考核机制。如四公司混凝土公司对蒙华5标混凝土搅拌站的承包方式为，将人工费、设备使用和维修费等所有费用折算出每方混凝土的单价，进行承包，搅拌站对盈亏负责；实验检测分公司对蒙华5标试验室实行基本工资加考核工资的目标管理，其考核内容主要是质量、服务态度和经费控制，质量和服务态度以项目部评价为主。

三、国有施工企业以安全质量管控为目标的项目管理体制变革效果

1.项目质量安全总体可控

过去大包模式下，项目部现场管理不深入，导致安全质量不可控。重构作业层后，通过人员配置、职能职权、管理机制的落实，实现了对作业工班和施工现场的有效管控，提升了质量、安全管理水平。2009年以来，中建五局未发生一起质量事故和较大以上安全责任事故。

2.形成了快速施工的能力

由于实行模块化和专业化组织，形成了快速施工能力，依托专业化公司的优势，中建五局在铁路项目的试验室、混凝土搅拌站、钢结构厂、梁场等的进场建设中，大多处于全线领先地位。2009年以来，中铁五局有13个项目的中心试验室、有10个项目的拌合站在全线首家通过验收。京沈6标项目混凝土搅拌站从进场到投产创下最快18天的纪录。

3.提高了项目的整体效益

专业作业队增加了人员投入，但减少了安全质量的风险和退场成本，提高了企业的综合效益。专业化公司增加了设备投入，但企业自有设备的专业管理和维护保养提高了设备的利用率，综合效益明显。如二公司混凝土公司从2008年以来累计投入6353万元，购买搅拌楼、混凝土罐车、泵车67台套，生产混凝土765万方，共收取设备使用费5394万元，设备净值4075万元，目前有88台套设备在项目继续使用。

自2009以来，在铁路总公司组织的12次信用评价中，中铁五局9次进入前十名，其中2014年上下半年连续两次进入前三。该成果得到社会各方面的高度认可，目前在国家铁路等重点工程上，中铁五局项目管理模式已成为建设单位要求采用的基本模式。

4.培养了企业的基本队伍，减少了劳务纠纷

专业化公司和专业作业队形成了企业较稳定的基本施工队伍，在重点工程和关键工序上都使用企业自己的基本队伍，通过基本队伍提升了企业的竞争力。

体制重构前，中铁五局平均每年发生500万元以上标的额的劳务纠纷10多起。体制重构后，全局经营规模在持续保持400亿元以上的同时，劳务纠纷大幅下降，2013年来没有发生一起诉讼标的额在100万元以上的劳务经济纠纷，减少了因劳务纠纷带来的效益流失，连续5年未发生群体性事件。

（成果创造人：张回家　陈广森　蒲青松　王小龙　彭小平　张银富　秦世祥　黎光维　李永毅　李枝元　龚小标）