浅谈全口径背景下如何加强人大预算审查监督

沈茵如

一、研究背景和意义

2012年党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又明确提出了“改进预算管理制度”“加强人大预算决算审查监督”的要求，2014年启动修订已逾10年的预算法修正案经全国人大常委会审议并通过，并自2015年1月1日起正式施行。国家的这一系列举措为加快推进全口径预算管理改革，加强人大对政府预算收支行为的全口径预算审查监督确立了政策目标、前进方向和法律依据。面对新形势新要求，深入贯彻落实新预算法，加强人大对政府的全口径预算审查监督，实现人大全口径预算审查监督从程序性到实质性的彻底转变显得尤为重要，也是本选题的研究意义所在。

二、全口径预算的概念

全口径预算，是指将政府的所有收支纳入同一个预算体系，其目标在于建立一个包含政府全部收支的全方位制度框架，从而有效地提高预算资金使用效益。全口径预算是一个具有中国特色的概念，所包含的内容会随着中国经济社会的发展以及政府预算制度改革的进程而不断丰富拓展。目前，新预算法规定“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，按资金性质将预算划分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本子预算（见图1）。

三、全口径预算审查监督的现状和主要做法

（一）初步建立全口径预算体系

长期以来，各地人大对政府全口径预算的审查监督主要集中在一般公共预算和部分政府性基金预算方面。党的十八大以后，尤其是2013年以后，各地人大相继不同程度地启动了全口径预算审查监督的建章立制、调查研究等方面的工作，出台关于加强全口径预决算审查监督的实施意见，督促政府按照新预算法要求不断推进预算制度改革。从预算报告所包含内容的情况来看，2014年度财政部公布的部分省级预算报告中有3个省未包含国有资本经营预算，5个省未包含社会保险基金预算，到了2017年，公布的26个省级预算报告全部涵盖了四本子预算（见表1，包含的为“√”，不包含的为空），表明已初步建立了全口径预算体系。

数据来源：2014年、2017年财政部官网公布的部分省级预算报告汇编，黑龙江、山东、海南、西藏、内蒙古不在内。

（二）拓宽审查监督渠道

一些地方人大积极推动全口径预算审查监督方式的改革创新，将专题调研、专项报告、专题询问、听证会等方式充分运用于全口径预算审查监督过程中。如北京市人大将“议事”和“议财”相结合，对专项资金的使用和管理情况进行专题询问，河北省人大在预算初审环节引入公民听证，广东省人大就决算中的重大事项组织听证会等。

（三）提前介入预算编制

一些地方人大提前参与式介入政府预算编制，对预算编制、政策设定等进行摸底调研，将人民诉求和有关信息提供给政府，促使预算编制更加公正合理。如2013年，广东省人大财经委及人大代表比以往提前3个月介入财政预算编制，以“底线民生保障”为专题深入开展调查研究，代表们发现当地医疗救助标准远低于全国平均水平等情况，建议政府在今后的预算中设立省级底线民生资金，督促财政部门进一步提升预算编制的科学化、合理化。

（四）探索建立预算联网监督机制

一些地方人大积极应对国家治理体系信息化的新形势新要求，深入落实2017年7月全国人大在广东召开的推进地方人大预算联网监督工作座谈会的会议精神，大力推进预算联网监督机制的建立，在人大与政府部门间实现信息共享，开展对政府收支预算的全口径审查和全过程监督，将每一笔财政经费的收支情况都置于人大的审查监督之下。广东省于2003年开始，便率先开展了预算联网监督工作，通过十几年的实践，系统建设逐步升级完善，功能内容不断健全丰富，有效推进了全面规范、公开透明的预算制度建设。

（五）加强对重点资金项目的审查监督

近年来，各地人大越来越重视并加强对重点资金项目的审查监督。如北京市于2012年先后组织46名人大代表对70多个项目开展事前评估并进行事中跟踪监督和事后绩效评价，项目内容涉及教育、农业、科技、城市建设等社会关注度高的热点领域，审查削减资金6.3亿元，占资金总额的17%，有效倒逼政府改进和完善预算编制。

四、当前全口径预算审查监督存在的问题

（一）制度基础仍旧比较薄弱

当前我国虽然建立了包括宪法、预算法、监督法在内的一系列法律法规框架，但在目标设置、范围设定、程序规范等方面都比较原则性和程序性，还无法为全口径预算审查监督提供非常强有力的权力保障。对于人大的预算修正权、预算草案否决权，以及人大初审方式、程序等方面的规定不够明确，操作性不强，对预算违法行为的约束、问责机制等还未涉及等。制度基础的相对薄弱使得在实际操作中，人大对政府全口径预算的审查监督大多停留在程序性的阶段，呈现出柔性监督多、刚性监督少，建议性监督多、强制性监督少的特征。

（二）全口径预算审查监督内容不够完整规范

1．审查监督范围并未完全涵盖“全口径”。从新预算法规定来看，目前4本预算基本涵盖了政府的所有收支，但实际上还有部分财政资金尚未被纳入预算管理的范畴，如有相当一部分的公共收支（如财政专户存储收支）现阶段从事实和法律上都还未纳入到预算范围内，即部分财政资金还游离在人大全口径预算审查监督范围之外。

2．政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内容完整性方面与一般公共预算相比存在较大差距。当前人大对政府性基金的预算审查监督大多是针对政府性基金的每一大项进行笼统的审查，未对大项类别中的每一个子类进行逐一专门的审查监督，缺少对政府性基金中资金量比较大的土地征收成本和出让金收入等的全过程资金运行情况的监督；国有资本经营预算范围缺乏完整性，收缴比例较低，支出主要用于体内循环，一些区县级政府的国有企业多为国有融资平台性质，很难有效编制国有资本经营预算；社会保险基金被纳入预算的时间比较短，目前大多仍由原来的主管部门自行制定政策、确定收支金额，财政部门无法对社保基金的筹集及使用进行有效制约，人大也无法对其进行实质性审查监督。从预算报告披露内容的详尽程度来看，大部分省对一般公共预算的披露和说明内容较为详细，而对其他3本预算大多只列示了总额或大类数额等较为粗略的数字，细分到具体内容和项目的省份不多。（见表2）

3．对地方政府性债务的审查监督内容不完善。地方政府性债务与政府收支密切相关，甚至已成为政府性收入的重要来源之一。然而目前在预算报告中对债务资金的使用及余额情况有所反映的地区不多，并且往往反映的只是政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的债务并没有纳入预算管理。表面看政府预算在文本上实现了收支平衡，实际上政府通过融资平台等方式负担了大量隐性债务，这些负债也是政府性资金的组成部分，如果管理不善极有可能引发债务风险。从下表可得知，当前大部分地区在预算报告中对地方政府债务的内容披露还很不充分，26个省份中仅有一半省份在预算报告中提及了地方政府债务情况。（见表3，包含的为“√”，不包含的为空）

4．预算报告披露信息不全面。预算报告中对重点支出和重大投资项目的预算安排情况披露不充分，2017年财政部公布的部分省级预算报告显示，26个省份中只有7个省对重点支出和重大投资项目的预算安排进行了说明（见表3，包含的为“√”，不包含的为空）；披露的财政资金往往只有功能分类，缺乏经济分类；未充分反映部门预算产生的大量沉淀资金以及具体专项资金的运行情况；部分反映的国有资本经营、政府性基金运行以及政府负债等方面的信息缺乏相关详细资料。人大审查监督缺乏真实、完整、规范的政府信息依据，在一定程度上弱化了对政府全口径预算审查监督的力度和实效。

（三）全口径预算审查监督程序不够完善

1．预算草案审查监督时间有限。人代会会期较短，会议议程多，任务十分繁重，关于预算的文字报告和预算草案在人代会召开时才发放给代表，没有给代表留出充足的提前阅读审查时间，且预算草案在人代会结束后须交回会务组，不便于代表们随时查阅了解预算的详细信息，加上人大代表的专业知识和能力有限，人大代表很难做到对预算草案的合法性、合理性进行全面而深入的实质性审查。

2．预算表决机制不够健全。当前在我国的预算草案审议表决过程中实行的是“一次性，一揽子”表决形式，即代表们针对一个整体的预算草案进行表决投票，要么投赞成票，要么投反对票。这样的表决形式在实践中是存在明显缺陷的，因为预算草案包含了很多组成部分，“一揽子”表决形式使得代表们即使对预算草案中某一部分存有疑问或认为不是很合理，也无法在表决时对整个预算草案进行否决。另外在预算审议过程中缺乏辩论程序和意见处理机制，使代表们的意见很难得到充分表达。

3．对全口径预算的动态监督机制不够完备。人大对全口径预算的审查监督，应该是从预算到决算的整个动态过程，而不仅仅是对预算草案的审议通过。当前在预算到决算整个动态过程中缺乏考评、激励等机制，对财政资金的使用未建立完善的绩效评价体系，对政府在使用预算资金时的整体规划和控制资金流向的能力未进行有效监督，可能会导致财政收支的执行数偏离预算报告较多，随意改变预算资金用途，为完成预算执行进度指标突击花钱、浪费财政资金等情况。

（四）人大自身审查监督能力薄弱

在机构设置方面，我国人大预算审查监督机构数量不多，且有较大比例的区县级人大未建立专门预算工委，审查监督力量十分单薄，人大其他专门委员会未承担对对口政府职能部门的预算审查监督任务，对政府各职能部门预算的审查监督难以深入。在人员配备方面，基层人大财经工委、预算工委等机构人员数量较少，有的甚至只有1人，且缺少专业知识丰富和具备财政、审计、会计、财务等领域工作经验的专业型人才。

五、加强全口径预算审查监督的措施建议

（一）进一步加强预算法律制度建设

从国家层面，需强化人大法律地位，树立地方人大预算监督的权威性，进一步对相关法律法规进行细化拓展，对人大审查监督职能、权限等作出更为明确的规定，完善和规范全口径预算审查监督的重点内容和工作程序，为全口径预算审查监督提供更富权威性和实际操作性的法律规范。从地方层面，需在国家法律规范的基础上，结合本地实际，制定相关地方性法规和制度办法：一是规范地方预算体系的完整性，构建覆盖政府全部收支活动的全口径预算制度体系框架；二是增强地方预算编制的科学性，统一预算编制，健全预算收支分类，完善部门预算，确保预算安排真实、准确、稳妥、可行；三是强化地方预算执行的严肃性，严格预算调整行为，积极推进预算公开透明，努力打造阳光财政；四是加大预算审查监督问责制，支持和保障审计机关加强预算执行情况监督，公开财政决算和审计报告，加大对违法行为追究和惩罚力度，切实提高预算审查监督工作实效。

（二）拓展全口径预算审查监督的广度和深度

一是要加强对相对薄弱的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的审查监督，将地方债务纳入预算管理的范围，从而实现真正意义上的全口径预算决算。二是要推动政府细化预算披露内容，提供全面完整的与预算数据相关的基础资料，如对于政府性基金预算中的土地出让金披露政府的土地储备情况、土地整理进度、土地出让计划等信息。三是积极推进预算联网监督工作，建立预算信息网络体系，全面、动态、实时掌握预算执行情况，实现人大全口径预算的“在线监督”，严格控制预算执行过程。

（三）改进完善全口径预算审查监督的程序和方法

1．提前介入，提高初审实效。在人代会召开之前，人大及其常委会要统筹协调各个机构的力量，多途径抓好初审工作，提高初审实效。可以在初审阶段就有关重要财政政策、财税改革措施等进行专题调研；可以在人代会召开之前对人大代表进行全口径预算管理的专题培训；可以组织抽查部分政府部门，对部门预算进行审查监督；还可以通过公开听证会、调研座谈会、征求意见会等形式，借助人大代表、专家和社会公众的力量，对预算草案进行实质性的审查，并提出改进意见与建议，为人代会期间的审查批准做好充分准备。

2．探索建立全口径预算分类审查监督机制。人大常委会可以组织有关专门委员会按照对口领域进行预算审查，提出改进意见与建议后进行汇总，对一些重点部门的预算编制和执行情况，可以组织有关专门委员会和常委会工作机构围绕其规模、结构、管理和绩效等进行经常性的跟踪审查监督，着重审查预算安排的政策方向、支出情况和资金使用效益，督促政府及财政部门加强预算管理。

3．有力推动预算绩效监督。要督促政府各部门树立预算执行主体意识和责任意识，推动政府构建绩效管理新机制，注重绩效评价、绩效审计与绩效审查监督的有机衔接，针对不同性质和体系的政府预算支出，结合不同政府部门职责和工作内容，设计出科学、合理、多元化的绩效考评体系，并加强绩效评价结果运用，切实推进财政管理的科学化、精细化，提高财政资金的使用效益。

4．强化对重点专项资金的审查监督。对财政专项资金设置的必要性、可行性以及预算安排的科学性、合理性进行重点审查监督，督促政府部门细化对财政专项资金预算的报告，如对项目的具体名称、预算规模和分配方法进行说明等，同时要建立健全专项资金项目审查监督长效机制，对专项资金项目的投入、过程、产出和效果进行全方位、全过程的跟踪监督。

5．进一步推进预算信息公开。要进一步推动全口径预算编制、审批、执行、监督、决算等环节的公开透明操作；建立具体的信息公开机制，督促政府向社会公众提供完整的预算收支信息，细化部门全口径预算公开内容；对预算中不透明、不公开的行为明确法律责任，给予相应的法律处罚；引入公民参与预算监督机制，包括媒体、社会组织、企业、公民等监督力量，通过多种公开平台广泛征求社会意见，集中处理民众的质询和疑问。

（四）增强全口径预算审查监督主体能力建设

一是要加强人大预算审查监督组织机构的建设，推动各区县人大统一设立单独的预算工委，并充实其人员和力量，为开展全口径预算审查监督工作提供有力的组织保障。二是优化人大预算审查监督机构的人员构成，充分考虑工作人员的专业适应性，充实一批精通法律和财经、金融、审计等专业知识的人才，加强业务培训，建设一支高素质、专业化、职业化的预算审查监督队伍。三是建立专家人才库，建立和完善预算审查监督专家咨询制度，充实专家咨询队伍，进一步吸收相关领域的专家学者和业务骨干，借用专家的力量提高审查监督能力，为人大的全口径预算审查监督提供智力支撑。

（作者单位：苏州市相城区人大）