放宽市场准入，扩大文化开放

祁述裕

（国家行政学院社会和文化部主任、国家行政学院文化政策与管理研究中心主任，教授、博士生导师）

内容提要：推动形成全面开放新格局是党的十九大报告提出的新要求。本讲座重点探讨在国际贸易和投资自由化的趋势中，应不应该坚持“文化例外”，如何进一步放宽文化市场准入、扩大文化开放，如何把握放宽文化市场准入、扩大文化开放的尺度等一系列迫切需要解决的重大问题。

坚持对外开放是新时期以来我国的基本国策，也是中国特色社会主义新时代的基本国策。

习近平总书记在党的十九大报告中提出了推动形成全面开放新格局的新要求，强调要“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”。全面实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度，意味着我国对外开放水平将进一步大幅度提高，也是行政管理理念、管理方式的重大变革。

文化产品和服务贸易是国际贸易的一部分。放宽文化市场准入也是我国与美国围绕国际贸易和投资自由化进行谈判的一个重要内容。在中美国际贸易和投资自由化谈判过程中，国内在对文化领域应不应该参与国际贸易和投资自由化谈判，应不应该放宽文化市场准入的认识上，存在着明显的不同看法。

本讲座重点探讨在推进国际贸易和投资自由化进程中，应不应该坚持“文化例外”，如何进一步放宽文化市场准入、扩大文化开放，如何把握放宽文化市场准入、扩大文化开放的尺度等一系列涉及中国特色社会主义文化发展昌盛迫切需要解决的重大问题。

本次授课重点包括三部分内容：一是文化开放与文化安全；二是促进文化繁荣迫切需要放宽市场准入，提高文化开放水平；三是放宽市场准入，扩大文化对外开放思路。

一、文化开放程度是衡量一个国家文化发展水平的重要标志

开放带来进步，封闭必然落后。文化也是如此。只有坚持洋为中用、开拓创新，做到中西合璧、融会贯通，我国文艺才能繁荣兴盛。

（一）中华民族文化发展史就是不同民族文化交流、交融的历史

中华民族文化很早就开始了借鉴域外又不断加以创造的历程。比如一些民族乐器，包括二胡、琵琶、扬琴等，都是从西亚或中亚传过来的。唢呐似乎是中原的草根乐器，其实，也是从中亚传过来的，来自波斯。就汉民族而言，主要的乐器是打击乐器，如编钟。凡是涉及丝弦类的，基本上都是从其他民族传过来的。但中国人在借鉴国外乐器的同时，也有创新，于是这些外来乐器也就成了我们的民族音乐的组成部分。

实际上，即使是被称为中国第五大发明的瓷器，也是在吸收了外来文化基础上发展起来的。青花瓷的出现是中国瓷器发展的一个高峰。青花瓷就鲜明地打上了波斯人的印记。在中国的唐代，波斯人带着颜料和图案到中国来定制他们所喜欢的瓷器，于是就出现了青花瓷这种花纹和样式。景德镇是中国瓷器的重镇，景德镇最有特色的瓷器是粉彩瓷，粉彩瓷深受明朝皇帝的喜爱。粉彩瓷从哪儿来的？是在学习西洋珐琅瓷的技艺基础上烧制出来的。这说明，即使像瓷器这样最具有中国特色的产品，也同样是吸收了各国文化的优长发展起来的。

所以，人类文化发展史就是不同民族文化交流、交融的历史。正如英国哲学家罗素所说：“不同文明的接触，已经常常成为人类进步的里程碑。希腊学习埃及，罗马学习希腊，阿拉伯学习罗马，中世纪欧洲学习阿拉伯，文艺复兴时期的欧洲学习东罗马帝国，学生胜于老师的例子也不少。”

（二）文化开放程度是衡量一个国家发展水平的重要标志

一个国家的变革往往总是以文化的开放作为前提的。

在中国近代历史上，中日甲午海战一直是中华民族的一个痛点。中日甲午海战改变了两国的命运。日本因甲午海战迅速崛起，中国则因为甲午海战愈发沉沦。现在人们谈起甲午海战仍感慨唏嘘：当时拥有1000多万平方千米国土面积的清朝，居然不敌国土面积仅有中国1/30的日本。其实，后来披露的资料说明，从甲午海战前夕，两国文化发展状况来看，中国与日本软实力孰优孰劣已十分清晰。

第一，从两国教育水平看。与当时清帝国一样，近代日本也遭受西方列强的入侵。不同的是，日本具有更强的适应和调整能力。在教育和文化领域进行了一系列的改革。到了德川幕府末期，日本已建立起远比中国更多的文化教育机构，到19世纪中期，日本45%的男人和15%的女人都识字，这个比例与当时最先进的西方国家也相差无几。就中国来说，直到中华人民共和国建立的1949年，中国识字的人不超过20%，其中还包括只认识几百个汉字的人和在今天只能列为半文盲的人。可见，单从识字率指标看，日本就已经领先了中国100年。更何况日本初等教育的内容（读书、写字和算术）也比同时期中国初等教育的内容更丰富。

第二，从当时学习西方先进文化看。19世纪20年代，日本德川时代有一个洋书解禁令，引发了日本大规模的翻译西方书籍的运动，这场运动被称为“兰学”运动。从介绍西方思想学术来看，日本兰学运动比中国近代史上西学东渐时间早、规模大。西学著作在日本的传播和影响都远非当时的中国可比。据不完全统计，1744年至1852年的108年间，日本翻译西方书籍的学者共117人，译书约500部。这相当于中国在“戊戌维新”（1898年）前翻译西书的总数，时间却早了约半个世纪。而就从事翻译工作的知识分子来说，加上外国在中国的传教士也远远达不到日本的水平。

此外，同样是翻译介绍西学思想的著作，中日两国的态度和反映也有很大差别。中国近代仁人志士魏源在鸦片战争失败的刺激下，穷毕生之力撰写了当时最系统的介绍西方历史和地理的专著《海国图志》，旨在帮助国人全面认识西方。但《海国图志》正式出版后，反响平平，没有获得应有的重视。魏源家境贫寒，撰写《海国图志》后更加贫困潦倒。魏源晚年贫病交加，万念俱灰，出家做了和尚。

相反，同时代的日本对该书却极为看重。1854年《海国图志》正式开始在日本发售后，日本就立刻出现了不同翻刻本。至1854年底，日本共有19部从中国输入的《海国图志》，可见这本书受欢迎的程度。《海国图志》在日本的影响非常深远。

被日本广为接纳的魏源的《海国图志》，在清末的中国反而得不到应有地位，这可以作为中日近代化的不同道路的一个解释。对此，日本幕末志士盐谷宕阴在为《海国图志》训点本作序时不禁感慨：“呜呼！忠智之士忧国而著此书，却不为其君所用，反倒用于别国他邦。吾不独为魏默深（默深，魏源字——笔者注）悲，亦为清帝悲！”

（三）改革开放以来我国经历了三次大的文化市场开放

在正式探讨文化开放与文化安全的关系时，首先回顾一下改革开放以来我们国家三次大的文化市场开放的历程。

第一次大的文化市场开放是20世纪80年代。20世纪80年代是我国从“文革”时期的极度封闭走向开放的第一个阶段。此时期一个突出特点是大规模、全方位引进国外文化产品。

以电影为例，如图1所示。

从图1可以看出，1966年至1976年的11年间我国进口的电影是36部，平均一年进口的电影不到4部。当时电影进口国也很有限，仅限于阿尔巴尼亚、越南、朝鲜几个社会主义国家。那时民间有一个说法概括了这几个国家电影的特点：越南电影是飞机大炮，阿尔巴尼亚电影是搂搂抱抱，朝鲜电影是哭哭笑笑。有一句话是概括当时中国电影特点的：中国电影是新闻简报。当时国产电影很少，放的最多的就是新闻简报，主要是农业学大寨、工业学大庆之类的新闻纪录片。

改革开放以后发生了根本的变化。从图1可以看出，1979年一年的进口电影就达35部。2015年一年的进口电影更是达到80部。

1979年我在上大学。我看的第一部美国电影叫《未来世界》，直到现在我对这部电影还有很深的印象。这部电影是1976年在美国上映的，很快就翻译到中国来了，是部科幻片。讲述的是美国某地要举办一个机器人展览会，很多巨商政要要来参观。于是一批阴谋家设计了一批机器人，假冒这些巨商和政要，进而控制国家，并企图控制整个世界，最终阴谋败露，国家转危为安。

《未来世界》对我来说完全是另外一个世界的电影。像我这样年纪的人是看《地雷战》《地道战》长大的，突然间看到这类科幻片，看到机器人，可以想见当时受到震撼的程度。《未来世界》放映后在中国引起了巨大反响，引发了科幻小说热。

20世纪八九十年代不仅进口电影数量多，进口电影的国家、地区也很多。日本的、美国的、拉美的、港台的都有。

值得一提的是，20世纪八九十年代，日本影视产品在中国很受欢迎，影响也很大。《望乡》《追捕》《血疑》等影视故事片，还有日本动画片，在中国可以说是风靡一时。高仓健、山口百惠等影星在中国都有很高的人气。2016年高仓健去世以后，在中国有不少自发的悼念活动。

讲一个小故事。2011年，我作为团长率领国家行政学院司局级进修班学员到日本培训。这个培训项目是由日本佳能公司负责全部的接待和组织工作。国家行政学院与日本佳能公司的这项合作持续了很多年。日本佳能公司对这项合作非常重视，每次都精心安排，学员也很满意。

第一天，佳能公司董事长跟我有一个礼节性的会见。双方谈得很融洽。我跟他开玩笑说，我发现你长得很像日本电视连续剧《血疑》中的一个角色，这个角色叫大岛茂。这位董事长没有看过《血疑》，他很在意，就问大岛茂是什么人啊。我怕他联想到不好的方面，赶紧跟他解释说，大岛茂是剧中女主角的叔叔，是一个好人，一个很优秀的男人。这位董事长才舒了一口气。后来培训结束了，董事长再次跟我会见。他特意跟我讲，上次会见以后，他回去特意把《血疑》找出来看了一遍，发现大岛茂确实是好人。说完他开心地笑了。

文化交往对国家关系具有重要影响。稍加观察就会发现，两国文化交往密切，民间互信程度就高，两国政治关系和经济关系也就较为稳固。相反，如果两个国家缺少文化交往，民间互信机制也难以建立，两国的政治关系和经济关系也较为脆弱。中日关系就很典型。中日文化交往最多，日本文化产品在中国最活跃时期，也是中日政治关系最好、经济关系最密切的时候，近年来，两国关系不断恶化，文化交往、交流也降到了最低程度。

图书也一样，如图2所示。

我国的图书进口是由中国图书进出口公司负责。从中图公司获得的信息，1966—1976年中国进口图书统计是零，也就是说，从1966年至1976年的11年间，中图很少从海关进口图书。当然，这并不是说这段时间外国书籍一本都没有进来。如国家领导人想要的书，往往是通过大使馆等其他渠道带进来。

改革开放以后，这种情况就发生了根本的变化。从图2可以看出，1980年至1984年的5年间，共进口4000种书籍，平均一年进口量约800种。至2015年，每年进口的图书报刊已经达到1.5万种。

改革开放初期的时候，国外的小说是一本难求，包括图书馆里这些书也都很少。现在已经不一样了，2015年我们一年翻译的图书是1.5万多种，数量非常大。

我是恢复高考以后考上大学的第一届大学生。当时因为“文化大革命”，书籍的贫乏程度是现在年轻人很难想象的。在20世纪70年代末、80年代初，只要有新书上架，往往就销售一空。记得上大学期间，有一次当地新华书店在大学里贴了一个预告，说某月某日将有大批中外名著上市。我同寝室的同学都很兴奋，相约起早去买书。第二天早晨醒来，发现同寝室的同学已经都走了。我赶紧起床，脸没洗，牙没刷，拔腿就走。大学离省新华书店有五千米路。走到那里，发现买书的人已是人山人海了，只好在后面排队。等我排到柜台前，书架上已经空空如也，只剩下一本书，我现在还记得，书名叫《晋察冀革命歌谣选》，赶紧买了回来，如获至宝。

改革开放初期文化领域的开放力度很大，不仅大量引进外国电影图书，还探索中外合作办报办刊。1980年，国家信息产业部电子情报研究所跟美国数据集团公司合作成立了一家媒体公司，这家公司合办一些科技类的报刊，如《计算机世界》等，这家媒体公司一度进入我国报业十强。《计算机世界》是第一家中外合资科技类报纸，也是迄今为止唯一的一家合资报纸。

第二次大的文化市场开放时期是互联网进入中国。20世纪90年代中后期，为应对信息时代的来临，赶上国际信息化浪潮，我国政府对互联网实行宽松的市场准入政策。2000年9月，国务院发布了《中华人民共和国电信条例》和《互联网内容服务管理办法》，明确允许民营企业可以经营互联网和其他增值电信服务业务。于是，腾讯、阿里巴巴、百度等一大批网络公司成立，并迅速成为深刻影响中国经济和社会生活的新兴力量。这些互联网巨头的出现，也对我国文化（特别是媒体）管理理念、管理体制和管理方式带来极大的冲击。

互联网的进入给中国的媒体业带来了两点新的深刻变化：一是民营企业可以经营网络新媒体。这打破了只有国有机构才能涉足媒体的惯例，并改变了中国媒体格局。二是网络企业可以到境外上市，吸收社会资本投资。腾讯、阿里巴巴、百度等网络企业就是在国际资本支持下，迅速成为具有国际影响力的网络企业。这两点变化对我国媒体业产生了持续的深刻影响。

第三次大的文化市场开放是世纪之交我国加入世贸组织。在相关文件中，我国承诺的有关文化市场开放方面的条款包括：引进分账放映的美国大片由原来的每年10部，增加到20部；允许国外资本参与我国电影院线建设，国外资本可以进入我国报刊的分销业务，国外资本可以参与文化产品（如影视产品等）的生产等众多内容。

加入世贸组织（WTO）为我国文化市场开放注入了新的动力。借助加入世贸组织，我国实施了一系列力度很大的文化市场开放措施。

例如，允许一些境外电视节目落户珠三角地区。为了中央电视台四频道落户美国，作为交换，2001年，美国在线时代华纳、凤凰卫视和新闻集团的一些中文节目获准在广东珠江三角洲落地。后来，包括CNN等多家境外电视媒体也在珠三角落地。允许大连、深圳、苏州、广东蛇口等多个开放的港口城市，利用有线电视网让部分境外卫视频道落地。为了招商引资，从2002年开始，部分境外卫星电视频道可以在三星级以上涉外宾馆饭店和专供境外人士办公居住的涉外公寓等落地。落地的境外卫星电视频道约有30余个。

加入世贸组织对扩大我国文化市场开放产生了深远的影响。主要体现在以下两个方面：

第一，进一步确立了文化市场要坚持对外开放的理念。确立了文化市场是我国市场经济体系的一部分，我国加入世贸组织就意味着文化市场与其他领域的市场要同步开放。我国不仅要在经济上坚持对外开放，文化上同样要坚持对外开放。

第二，在文化政策制定上有了新的参照系。改革开放以前，我国文化政策制定主要是参照苏联的做法。加入世贸组织，使我们获得一个新的视角，就是遵守世贸组织规则。为适应加入世贸组织需要，我国按照加入世贸组织要求，对文化领域的法律法规和相关文件进行了一次全面、系统的清理。加入世贸组织以后，按照世贸组织要求管理文化市场成为我国文化管理必须遵循的一个重要原则。

比如，更加重视保护知识产权。加入世贸组织前，国际社会对中国知识产权保护的诟病很多。必须承认，一段时间，我国的侵犯知识产权现象确实很严重，盗版光盘满天飞。加入世贸组织以后，我们加大了知识产权保护的力度。北京等地还设立了知识产权法院，专门受理侵犯知识产权的案件，取得的成绩是非常显著的。我国文化市场运营必须遵守国际准则和国际惯例。2007年，美国国务院指责中国电影集团公司垄断了美国大片进入中国的渠道，违反了WTO自由进入的原则，中国必须起而应对的就是一例。

总之，改革开放以来我国文化市场开放，特别是上面三次大的文化市场开放，对我国的文化发展繁荣起到了极大的推动作用。主要有四点。

1．丰富了文化市场，消费者的选择性大大加强

20世纪八九十年代引入的国外文化产品，以及近些年网络视频企业引入的国外网络电视剧、网络电影等，都极大地丰富了我国文化市场，使中国消费者有更多的文化产品可以选择。以我个人为例，我的小学和中学是在“文革”中度过的，那时能看到的文艺作品数量既少，内容也极为单调。我接受系统的文艺教育是从改革开放开始的，受惠于改革开放以后引入的国外高质量的文化产品。

20世纪八九十年代的艺术教育对我产生了深刻的影响，我是在这一时期受过系统经典教育的一代。以动画片为例，那时我们在电视上看到的是美国动画作《米老鼠与唐老鸭》《人猿泰山》，日本动画片《聪明的一休》《哆啦A梦》等。改革开放初期引进的电影、动画片质量很高。现在中国小孩看的是《喜羊羊与灰太狼》《熊出没》等，其艺术性跟当年我们看过的动画片相距甚远。究其原因，是后来我们对电视卫视播放的动画片进行了管制，规定黄金时段不允许播国外的动画片，于是现在的少年儿童只能看中国制作的在艺术性上差强人意的动画片了。

2．引入了市场机制，提高了竞争力

目前中国文化领域凡是充分竞争领域、国际化程度高的行业，一般竞争力都比较强。比如网络游戏，现在中国的网络游戏市场规模全球第一。美国媒体这样评价，现在全球有三大最有标志性的文化产品，一个是美国的好莱坞，一个是日本的动画片，还有一个就是中国的网络游戏。中国电影市场化程度也比较高，现在在国内市场，中国电影占比都超过50%。相反，凡是行政垄断程度高的领域，竞争力都比较弱。比如报纸、广播电视。中国报纸、广播电视等传统媒体受互联网冲击之大在发达国家很少见。这固然与中国互联网快速发展有直接关系，传统媒体行政干预多、体制机制僵化也难辞其咎。美国互联网发展也很快，在互联网冲击下传统媒体的市场份额也在萎缩，但也有传统媒体成功实现了数字媒体转型。以美国《纽约时报》为例，《纽约时报》财报显示，其2016年来自订阅数字版和纸质报纸的收入为8.8亿美元，增长3.4%；纸质版的广告收入在减少，但其线上广告收入上升了6%。

3．推动了文化体制机制改革，激发了市场活力

通过扩大文化市场对外开放，一个很大的收获是学习并借鉴了发达国家先进的管理理念。以电影为例，在很长时间里，中国电影放映都是以行政区划为单位，影院建设也是各自为政，效益低下。2002年以后，中国电影开始学习美国电影院线制，实行连锁式经营。同时实行四个统一：统一品牌，统一拍片，统一运营，统一管理。建立了先进的电影经营模式，有力地激活了电影市场。

4．促进文化理念创新

很长一段时间里，我们高度重视文化的意识形态属性和文化的教化功能。随着文化市场的发展，随着对外文化开放力度的扩大，我们开始意识到，文化产品实际上具有商品属性与社会属性两种属性，文化具有教化和娱乐两种功能，这两种属性及两种功能都很重要，不要只强调一点。同时，不同文化之间不是单纯的东风压倒西风的关系，可以互相借鉴，共存共荣。

后来发生的一些事情使情况发生了变化。2005年以后，有一种观点开始成为主流态度，认为我国文化市场开放不能太快，凡是中国在世贸组织中没有承诺的内容，就不要轻易放开。上述观点主要出现在2005年8月，文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署、国家发改委、商务部五部委联合下发《关于文化领域引进外资的若干意见》（以下简称《若干意见》），这份文件出台的目的是“进一步规范文化领域引进外资工作，提高利用外资的质量和水平，维护国家文化安全，促进文化产业健康有序发展”。《若干意见》中一个重要内容就是取消试点城市外资占股75%的政策，恢复至2003年以前的49%。

此前，国家广电总局制定的《外商投资电影院暂行规定》（以下简称《暂行规定》）于2004年1月1日起正式实施。《暂行规定》对此前实行的合营外方建设电影院注册资本的投资比例不得超过49%的要求，做了进一步的放开。《暂行规定》明确规定，北京、上海、广州等一些试点城市，合营外方在注册资本中的投资比例可以放宽到最高不得超过75%。

受上述政策鼓舞，2004年1月，全球最大文化传媒集团——时代华纳旗下的华纳兄弟国际影院公司宣布，在未来三四年内其将与中国大连万达集团合作。时代华纳进军中国电影市场，三四年内将在中国建造30家国际影院。根据华纳兄弟国际影院公司与大连万达集团双方签署的协议，这30家影院将由万达投资建设，由华纳提供全面技术服务和管理，影院将使用华纳品牌并由华纳经营。首家华纳万达国际影院已于2004年1月18日在天津开业，其他29家将相继在北京、上海、南宁、武汉、哈尔滨、大连、沈阳、郑州等一些中心城市建成。国家广电总局《暂行规定》出台后，华纳兄弟国际影院公司加快了在中国影院的建设步伐。在南京建起了中国大陆首家外资控股影院（华纳兄弟占股51%）。为表现对中国市场的重视，华纳兄弟还将自己的全球影院设计中心一度从伦敦搬到了上海。

2006年11月，时代华纳又发表声明，宣布取消在中国建设影院的计划，并退出了已经在国内投资的6家影院。无疑，《若干意见》是影响时代华纳在中国投资影院计划的重要原因。

《若干意见》的影响是多方面的。我有一个朋友是美国《探索》频道在中国的代理。据她介绍，中国加入世贸组织前后，上海东方卫视与美国《探索》频道洽谈，合作办纪录片频道，想在东方卫视搞一个中国版的《探索》频道。已经到了双方准备签协议的阶段，但后来还是流产了。

2005年《若干意见》出台以后，对外文化开放的步伐明显放缓。

2013年，自由贸易试验区建设工作开展以后，我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，由国家发改委和商务部制定的目录中，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。从2017年发布的《外商投资产业指导目录》看，自贸区负面清单在文化领域有所放宽，例如放开对大型主题公园建设经营的限制，但总体放宽力度不大。在实际运作过程中，上海自贸区率先实施了以下三个方面：一是在自贸区内可以成立外资独资经营的演出经纪机构、演出场所单位。二是允许在自贸区内设立外资经营的娱乐场所。如在上海自贸区落户的日本第三大游艺机生产商太田开设的游戏游艺机体验中心。三是允许外资企业在自贸区内从事游戏设备的生产和销售。通过文化部门审核的游戏游艺设备可以在国内市场销售。比如，微软公司与百视通公司联合成立了上海百家合信息技术发展有限公司，成为第一家在上海自贸区备案的中外合作企业。

上述文化开放措施都是2013年推出的。2013年以后对外文化开放就基本没有什么重要举措了。

二、文化开放与文化安全辨析

值得注意的是，当今世界有一个动向，就是保守主义思潮盛行。这在经济领域的表现是抵制经济全球化；在文化领域的表现是文化保守主义思潮蔓延。文化保守主义表现形式多样，最突出的是过度强调本民族文化的重要性和优越性。每一个民族都应该也必须重视本民族文化，但文化保守主义往往借强调本民族文化，排斥其他民族文化。最极端的例子就是2001年，阿富汗执政的塔利班下令摧毁全国所有的佛像，包括世界闻名的具有2000年历史的世界最高的石雕立式佛像——巴米扬大佛，受到国际社会的强烈谴责。历来以文化包容自豪的美国近年来也出现了文化保守主义的倾向。2017年7月，在美国弗吉尼亚州围绕应不应该拆除美国南北战争中代表南方势力的李将军塑像，引发激烈社会冲突，就是一例。

文化保守主义在中国也有一定的市场。古为今用，洋为中用，坚持本来，吸收外来，面向未来。既要继承中华传统文化，又要积极吸收人类一切优秀成果，两句话都要讲，两者并重，这是我们党的一贯方针。现在在谈到文化管理时有一种取向，就是讲借鉴、吸收外来文化有益养料少，讲防范外来文化威胁、文化入侵多，包括一些主管宣传文化的部委也对扩大文化开放有顾虑，甚至有抵触。目前主张在国际贸易和投资自由化中，应坚持“文化例外”的意见，迫切需要澄清文化开放与文化安全的关系。

（一）正确认识文化开放与文化安全

与经济领域相比，文化领域的开放一直十分谨慎。一直以来，主流的观点是在国家对外开放布局中，应该坚持文化例外政策。前几年，在中美双边投资协议谈判过程中，国家行政学院曾举办过一个省部级专题班，专门研讨中国对外开放问题。该班也邀请了宣传文化系统负责人介绍对文化市场开放的分析。在该班授课的宣传文化系统负责人就认为，中美双边投资协议谈判应坚持文化例外政策。实际上，一段时间以来，文化例外一直是宣传文化系统坚持的一个观点，坚持这种观点的主要理由有二：一是认为开放文化市场可能导致丧失文化主导权，进而危及文化安全；二是认为扩大文化市场开放会冲击我国既有的文化格局，带来管理混乱。

我们确实需要高度重视文化安全所面临的挑战。在经济全球化背景下，资本主义腐朽思想，宗教极端势力等都对我国文化安全构成很大的冲击。但需要强调的是，现在我们讲的文化市场开放，是指在国家法律法规允许的前提下，放宽国外文化产品的市场准入。这跟资本主义腐朽思想，宗教极端势力通过非法渠道进入中国是两回事，两者不是一个层面上的问题。

1．对文化开放与文化安全的关系的两点判断

第一，改革开放以来文化市场开放的实践证明，适当放开文化市场准入，有利于维护文化安全。改革开放以来，无论是信息产业部跟美国数据公司成立的《计算机世界》，还是三星级以上宾馆允许境外节目落地，还是让美国大片进入中国市场从10部增加到20部，这些文化开放措施不但没有对中国文化安全构成威胁，相反，为中国文化市场注入了新的元素，激活了文化市场，满足了多方面的需求，有力地推动了中国文化发展。2014年，习近平总书记在文艺座谈会上的讲话就以电影业为例，阐明了这一点。他说：“当今世界是开放的世界，艺术也要在国际市场上竞争，没有竞争就没有生命力。比如电影领域，经过市场竞争，国外影片并没有把我们的国产影片打垮，反而刺激了国产影片提高质量和水平，在市场竞争中发展起来了，具有了更强的竞争力。”

第二，文化安全是动态概念。文化安全的状况不是一成不变的。它跟一个国家的状况，跟文化接受者状况密切相关。其一，文化安全的状况跟一个国家的总体状况是成正比的。一个国家经济社会发展是强势的，那么这个国家的文化安全程度通常也是比较高的。其二，文化安全状况和文化产品接受者的素质成正比。消费者素质越来越高，对外来产品的辨别能力也更强，文化安全系数也更高。我们经常讲要有文化自信。文化自信就应该有海纳百川的胸怀，就是允许国外产品同台竞争，而且中国东西要走出去，不要低估中国人的文化素质。

2．在对文化安全判断上应避免两个认识误区

第一个认识误区是把文化安全等同于意识形态的安全。从内涵来看，文化安全是比意识形态安全更大的概念。文化安全包括意识形态安全，但不等同于意识形态安全。我认为，危及文化安全的行为包括四个方面：危害意识形态安全的文化、激化民族宗教矛盾和冲突的文化，有违社会公德的文化，侵犯个人权利的文化。这四个方面的文化都属于危及文化安全的行为，涉及意识形态安全的主要是前两者。从文化市场的角度看，只要对涉及上述内容的文化产品进行有效管理，是完全可以把控的。

当前一个突出问题是，有的文化管理部门以维护文化安全为由，对不同文化类别采取“一刀切”的做法。比如，对手机游戏采取前置审批的做法，这不利于手机游戏业的发展。从中国国情出发，对影视产品实行前置审批情有可原，但对手机游戏这样以游戏为核心要素的娱乐方式，通过前置审批来实现维护文化安全的要求，就显得有些小题大做。有的部门甚至在文化园区评定中要求，对涉及文化安全的园区在评选中实行一票否决。至于哪些内容涉及危及文化安全却又无明确说明，这不利于激发各地文化创新积极性。

第二个误区是把跨国文化企业视为国外敌对势力。跨国文化企业并不能代表它所在国家的主流意识形态。跨国文化公司跟所有的企业一样，都是以追求利润为主要目的。跨国文化企业跟这家企业所在的国家在利益上既有一致的地方，也有矛盾的地方。美国城市理论中芝加哥学派就研究跨国公司跟它总部所在城市的矛盾问题。跨国公司固然能够给所在的城市带来就业、税收等好处，但也要看到，跨国公司追求的是利益最大化，重视全球资源配置是其必然选择；而城市管理者希望最大限度地解决本地就业、增加税收。这就使得双方存在着不可调和的矛盾。

从追求利润最大化的角度出发，跨国文化公司都千方百计地迎合文化产品输出国的需求。比如，好莱坞电影公司为了吸引中国观众，扩大好莱坞电影在中国的市场份额，或者选择中国故事作为电影题材，或者邀请中国演员进入演出阵营，或者把中国作为拍摄场地，甚至出现了为拍一部能有好的票房的电影，制片人跑到我国文化主管部门征求意见的事。所以，把跨国文化公司等同于国外敌对势力是一个很大的误区。

（二）正确认识“文化例外”理念

（1）法国等欧盟国家提出的文化例外有特定的内涵。现在，宣传文化主管部门之所以把文化例外作为中美双边投资协议谈判的原则，主要理由是法国、加拿大等国在跟美国进行贸易自由化谈判时就提出了“文化例外”的要求。因此，中国提出“文化例外”是有依据的。

确实，以法国为代表的欧盟在跟美国进行贸易自由化谈判中提出了要对电影和音像产品实行不同于一般产品的要求，并为此与美、日等国家发生了激烈的争论。但欧盟国家提出的文化要求与中国讲的文化例外有很大的不同。一是内涵不同，法国等欧盟国家提出的仅限于电影和音像产品，中国现在讲的整个文化领域；二是出发点不同，欧盟讲的是总体上文化也要纳入贸易自由化谈判，特殊文化行业应采取特殊保护的措施，但我国宣传文化主管部门希望文化整体采取不同于其他行业的例外措施。这个问题，法国学者贝尔纳·古奈在他的《反思文化例外论》一书中有详细的说明，这本书把文化例外理念提出的前因后果讲得很清楚，有助于匡正我们的一些似是而非的认识。

贝尔纳·古奈首先说明，法国等欧盟国家在跟美国进行贸易自由化谈判时，双方围绕电影和音像产品确实有争议，但法国等欧盟国家从来没有提出过“文化例外”这个概念，是一些媒体人为了便捷地概括欧盟的观点想出来的一个词。

贸易自由化就是要取消对一般产品的保护措施，包括政府补贴、税收扶持等，确保不同国家的产品在同等规则下进行自由竞争。

法国等欧盟国家认为，文化产品跟其他产品不一样。文化产品固然也应该力求做到公平自由竞争，但国家对文化产品要适当加以保护。在对政府应该支持文化艺术发展这一点上，美国和欧盟并无分歧。美国也有好几个支持文化发展的基金会，如人文基金、艺术基金、图书馆基金等，都是财政支持的基金会。双方的分歧在于，美国认为电影和音像产品（包括电视剧、综艺节目）属于大众娱乐产品，不应该纳入文化艺术保护之列，而欧盟认为电影和音像产品是最重要的当代艺术，欧盟国家市场空间小，同样应该纳入保护之列。

最后，经过谈判美国与欧盟双方形成了一个折中方案，主要内容有两点：一是电影和音像制品肯定要被列入世贸组织的最终协议，各成员方都将严格执行；二是这两种产品的列入，并不会迫使各成员方在这两个有争议的领域遵守世贸组织的各项规定，各成员方可按照自己的意愿继续支持本国电影和音像产品生产。

实际上，欧盟国家也并不是一味强调文化保护。21世纪以来，以法国等欧盟国家主导的联合国教科文组织发布的《世界文化多样性宜言》（2001）、《保护非物质文化遗产公约》（2003）、《保护和促进文化表现形式多样性公约》（2005）等，有两点共识：一是倡导保护物质文化遗产和非物质文化遗产；二是倡导发展中国家发展文化产业，参与国际文化市场竞争。

（2）联合国教科文组织发布的《保护和促进文化表现形式多样性公约》不能作为双边贸易自由化谈判依据。一个典型案例就是，2007年中美两国就出版物和视听产品发生争端。

美方当时跟中方交涉，说中国在电影进口问题上没有履行加入世贸组织的承诺。美方指责中国，说中国在《入世协议书》中承诺：“中国将逐步放宽贸易所有权的获得及其范围，以便在加入后3年之内，使所有在中国的企业均有权在中国的全部关税领土内从事所有货物的贸易。”但实际上，在电影进口方面，只有中国电影集团公司一家拥有经营进口电影权，这违反了中国的入世承诺。

中国依据联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性公约》（2005）和国内有关法律法规对美方的指责进行了反驳，双方争执不下。后来，美国向世贸组织提起诉讼。世贸组织成立专家组对此事展开调查，并于2009年形成了《中美出版物及视听娱乐产品争端专家组最终报告》（以下简称《最终报告》）。《最终报告》具有最终裁决权，裁定中国《电影管理条例》第30条和《电影企业经营资格准入暂行规定》第16条规定，电影进口职能只有中国电影集团公司一家被指定经营进口电影，这种规定与中国在《入世协议书》放开贸易权的承诺不一致，中方败诉。

《最终报告》认为：“中国依据联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性公约》（2005）及其一系列国内立法所做的抗辩，是不恰当的。”《最终报告》还强调：“援引《保护和促进文化表现形式多样性公约》无法证明中国的观点。《保护和促进文化表现形式文化多样性公约》本身也禁止援引该公约来证明违反《WTO协定》行为的正当性。同时，《关于争端解决规则与程序的谅解》相关条款也明确禁止专家组接受上述观点。”

2012年，中美双方就电影进口达成协议。中方以提高进口分账电影数量和提高分账比例，换取美方在2017年底之前不再通过世贸组织挑战我国电影进口权问题，即中国政府同意在每年20部海外分账电影配额之外，增加14部3D或IMAX分账电影配额。分账比例也由此前的13%提高到25%。根据双方签订的备忘录，中方将于2017年继续与美方谈判电影进口问题。

（三）深化改革开放迫切需要扩大文化市场开放，放宽市场准入

（1）放宽市场准入，扩大文化市场开放，迫切需要完善文化管理。按照国务院“放管服”的精神，迫切需要在文化领域减少行政审批。本届国务院，把落实“放管服”精神作为坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的具体步骤，强调要大力推动简政放权、放管结合、优化服务。我理解，简政放权，不仅仅是在国内市场上，在对外开放上，也要讲简政放权，最大限度地配置好国际资源，为我所用。相比其他领域，文化领域的改革开放相对较为滞后，文化领域更应该落实“放管服”精神，激活国内创造活力，善于利用国际资源。这是文化发展繁荣的重要基础。

（2）放宽市场准入，扩大文化市场开放是顺应国际通行做法的要求。随着我国经济发展，国际影响力的提升，我国文化、体育等领域的国际合作也越来越多。按照国际通行做法开展国际合作就成为顺利开展国际合作的基础。

以承担体育赛事为例。这几年，国家体育总局跟国际体育组织合作，引进的国际赛事越来越多。据国家体育总局有关同志介绍，我们在申请承办国际赛事时，媒体选择这一块总是弱项。究其原因，就媒体宣传渠道来说，国际体育组织把能够便利使用网络社交媒体（国际上通用的网络社交媒体主要是Facebook、Twitter、Youtube），作为考核一个城市承办国际赛事能力的一个重要因素。尤其是2016年里约奥运会之后，国际奥委会在统计体育赛事媒体互动和覆盖率的时候，网络社交媒体占很重要的份额。

但是这三家网络社交媒体尚未进入中国，这就导致中国在申办国际体育赛事时存在着短板。2017年，国家体育总局有关部门在三亚申办世界青年帆船锦标赛时，国际帆船组织就提出了这个问题：国外的裁判员、运动员、教练员、媒体进入中国后，怎么保证让他们在网络社交媒体上尽快传递消息？在谈判中，国家体育总局有关部门为了顺利承办这项赛事，承诺比照2014年南京青奥会的做法，在比赛期间，只对外国运动员和国外媒体开通Facebook、Twitter、Youtube这三家网络社交媒体的使用权限。只要是有外国人身份的，用他们的注册号就可以通过组委会安排的VPN，用“翻墙”方式上网。这项承诺，保证了三亚申办世界青年帆船锦标赛的成功。但后来海南省政府向国家有关部门申请在举办赛事期间放宽对国际网络社交媒体管理时，却被有关网络管理部门否决了。

（3）我国文化企业“走出去”倒逼国内放宽市场准入，扩大文化开放。近些年，我国文化企业走出去步伐加快，这也在倒逼国内放宽市场准入，扩大文化开放。

目前，国内民营文化企业和国有出版机构在国外注册成立了数十家出版社。其中，北京求是园文化传播公司，在英国注册成立了新经典出版社，翻译和出版中国书籍。这家出版社以出版“红书”而出名。据求是园经理王元军介绍，新经典出版社出版的《中国共产党为什么能》，满足了西方国家希望了解中国崛起的诉求，在欧美国家发行了5000多册，发行数量相当可观。

我国企业收购了多个国家的电台、电视台。如温州华星集团收购了阿联酋国家电视台——阿尔迪尔卫视，并改名为“阿拉伯·阿里巴巴商务卫视”；数字电视运营商四达时代已拥有非洲45个国家的直播卫星运营平台，形成了星地结合的无线数字电视网络体系，覆盖人口达9.7亿人；俏佳人传媒全资并购美国国际卫视，目前拥有12个频道、5套节目，在美国开展华人电视频道服务；万达集团并购了北美第二大影院集团AMC影院公司，并以35亿美元（现金）收购了美国传奇影业。

（4）从国际比较看，我国文化市场开放还有很大潜力。

表1反映了中、美、日、印四国文化领域外资准入管理规定情况。

从表1可以看出，除了我国广告业的开放度与美、日、印三国相当以外，演艺，电影制作、院线经营，报刊出版发行、印刷，广播电视，互联网等领域，我国的开放度都是比较低的。

有一种观点认为，我国文化领域开放度低是因为我国还是发展中国家，人均收入低。这种观点站不住脚。印度GDP总量只有中国的1/5，人均收入只有中国的1/3，但印度文化领域开放度却明显高于中国。

20世纪90年代，印度允许外资独立注册电影制作公司和兴建电影院。20世纪90年代末，30多家境外电视频道被允许利用本国通信卫星进行播出，包括CNN、BBC、星空卫视等。目前，根据印度相关法律规定，报业外资可以拥有26%的股份。

印度允许外资进入本国文化领域，但为维护本国文化安全，印度相关法律对外资参与投资的媒体公司经营范围、人员构成等也提出了一些限制性要求。以国外新闻、娱乐频道利用本国通信卫星进行播出为例，印度要求外国新闻频道在印度境内进行卫星传输需符合下列四项要求：第一，根据1956年印度公司法，申请公司所持外资股份不得超过总股份的26%；第二，董事会的大部分成员应为印度公民；第三，申请公司的总裁或新闻频道负责人必须是印度公民；第四，新闻编辑或新闻时事节目的审定必须是印度公民。

通过上述措施，确保了印度管理部门对外资参与投资的媒体公司具有约束力。印度的上述做法值得借鉴，许多国家都采取了类似的措施，只是国家不同，管理的宽严有别而已。

（四）制度自信和文化自信需要进一步对外开放

改革开放以来，一直存在着讲开放大家都赞成，但涉及本部门的开放往往就持消极态度的现象。一些人对开放总是忧心忡忡，不是担心政治风险，就是担心产业冲击。我们应该有高度的理论自信、制度自信和文化自信，应该敢于在进一步开放的条件下与外来竞争。

加入世贸组织前后，社会上各种议论也很多，很多人担心加入世贸组织后我们的产业会被冲垮、国内市场会丢失、大批人员会失业、传统文化会衰落，甚至会危及我们的基本制度。十多年过去了，担心的那些情况一个也没有出现，反而是我们的企业更强了，产业更兴了，市场更旺了，更具有国际竞争力了。究其原因，就在于我们有制度优势和文化优势。从文化来看，中华文化绵延数千年，具有极强的包容性和同化、融合、创新功能，可以兼收并蓄世界先进文明成果为我所用，具有极大的凝聚力。如果我们对自己的制度和文化有信心，就没有理由不大胆开放。只要我们把制度优势和文化优势充分发挥出来，无论过去、现在，还是未来，我国仍将是全球化的最大受益者。

三、扩大文化市场对外开放思路

管理好文化内容是关键。我们说维护文化安全，主要是文化内容的安全，把这个核心环节管住了、管好了，外来资本进入就不会出什么问题。20世纪80年代，日本用重金收购了美国哥伦比亚电影公司。多年过去了，该公司的主要市场还是在美国，公司管理层主要还是美国人，拍摄的电影讲的还是美国故事。哥伦比亚电影公司除了持股人有变化，其他照旧。究其原因，就是因为公司要生存就必须制作出适应美国审美需求的电影。

（一）具体案例分析

哪些领域可以进一步扩大对外开放？下面可以通过目前的一些文件条款进行举例分析。

例1：文化部《营业性演出管理条例》（国务院令第439号）第十一条第一款规定：“外国投资者可以与中国投资者依法设立中外合资经营、中外合作经营的演出经纪机构、演出场所经营单位；不得设立中外合资经营、中外合作经营、外资经营的文艺表演团体，不得设立外资经营的演出经纪机构、演出场所经营单位。”

分析：上海自贸区、北京自贸区均允许外国投资者可依法独资设立演出经纪机构。北京市在2015年出台的《进一步扩大服务业开放文件》中将允许外国投资者依法设立外资经营的演出经纪机构扩展到北京市。实际上，不仅演出经纪机构是可以独资经营的，外资独资经营演出场所、经营演出机构也应该是被允许的，至少可以合资经营上述机构。

例2：文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版署、国家发展和改革委员会、商务部《关于文化领域引进外资的若干意见》（文办发〔2005〕第19号）第四条：“禁止外商投资设立和经营新闻机构、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视传输覆盖网、广播电视节目制作及播放公司、电影制作公司、互联网文化经营机构和互联网上网服务营业场所（港澳除外）、文艺表演团体、电影进口和发行及录像放映公司。”

分析：影视节目制作机构应允许外资合资或以独资形式进入，加强影视节目播出（放映）监管，可以保障影视节目内容符合国内法律法规。

例3:《互联网视听节目服务管理规定》第八条第（一）款：“申请从事互联网视听节目服务的，应当同时具备以下条件：（一）具备法人资格，为国有独资或国有控股单位，且在申请之日前三年无违法违规记录。”

分析：申请互联网视听节目服务的法人资格必须是国有独资或国有控股单位的规定，应该取消。因为此条款已经不符合实际情况，我国已经有一批在境外上市的互联网视听节目公司，如爱奇艺、腾讯、搜狐、网易、合一集团（原优酷土豆）等，一直都在从事互联网视听节目服务，且经营状况良好。

（二）宏观分析选择

我觉得，扩大文化市场开放的行业顺序依次应该是：

（1）硬件设施。如电影院、剧场、网吧等，这些硬件设施完全可以加大开放力度，外资独资也无妨。

（2）中介服务。中介服务可以合资经营，甚至独资经营。上海自贸区已经率先实行国外演艺经纪公司可以在自贸区进行全资业务的做法。北京扩大服务业对外开放的文件，也明确允许外资独资经营演艺经纪公司。

（3）意识形态属性不强的行业。如印刷业、发行业等可以允许外资独资经营；以科技、知识、娱乐为主的出版行业，可以实行合资经营。

（4）竞争力强的行业。如网络游戏等在国际上有很强竞争力的文化领域开放力度可以更大一些。

（5）尊重实际。已经放开的文化领域，不要轻易收回。

（6）顺应国际趋势、国际惯例。随着互联网的普及，Facebook、Twitter、Youtube这些网络社交媒体已经成为世界上绝大多数国家基本的信息传输平台，已经成为这些国家人们日常生活的一部分。如何为来中国旅游的外国游客，来大陆经商的港澳台企业家、来求学的学子，来中国从事科研活动、参加学术会议、体育竞赛等各种合法活动的外国人，提供使用Facebook、Twitter、Youtube等网络社交媒体的便利，这是无法回避的紧迫问题。中国在这方面应大胆探索，如可以考虑采取在城市特定区域或在某些开放度高的城市，提供链接上述网络社交媒体的便利。

（7）坚持分类管理。可以探索根据不同文化行业意识形态敏感性的不同，采取不同的准入等级。第一种是外资可以进，外籍人员不可以进；第二种是外资可以进，外籍技术人员可以进，但外籍管理层不能进；第三种是外资可以进，外籍人员管理层可以进。可以考虑采取这种分类管理的做法。

（三）坚持三原则

文化领域的对外开放应坚持以下三个原则。

（1）坚持文化自信，坚定不移地不断提高对外开放水平。

（2）把握底线。要有底线意识，做到有序开放。一些核心领域，如电视网络频道、时政类新闻服务领域，涉及国家的信息安全，一定要做到把握意识形态主导权、控制权，不能对外资开放。一些文化领域，如国外资本在本国建立自己的销售渠道，包括书店、影院等，最终也一定要放开的，但考虑目前我国一些文化行业竞争力不强，暂时可采用合资的方式加以限定。这也是必要之举。

（3）扩大开放与加强监管结合。扩大开放与加强监管并举，做到既放得开，又管得住。必须指出，通过设定负面清单等各种手段进行保护，只是权宜之计。守住底线不仅仅靠负面清单，从根本上讲靠的是制度、是文化。负面清单搞得短一些，也不会对国家安全造成大的影响，不会把我国产业搞垮，因为还有外资安全审查、反垄断审查、金融审慎监管、市场监管、商业网点和城市规划布局、生态环境保护、技术法规和标准等很多手段可用。即使外国企业在一些行业占据较大市场份额，只要符合法律法规、没有构成垄断，也不一定是坏事。因为，这加深了双方的利益交融，对于营造良好的国际环境、维护我国战略机遇期是有好处的。

（四）文化领域放宽市场准入，扩大对外开放需要重视的两个问题

（1）加强跟踪研究。理论是实践的先导。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式是新课题，迫切需要加强研究，为文化领域扩大对外开放提供智力支持。

（2）深化文化体制改革，在文化生产领域给民营资本享有国有文化单位的经营权。应该把中央提出的经济领域不同所有制企业享有权利平等、机会平等和规则平等的要求，逐步扩展到文化生产领域，扩展到文化企业。现在的一个突出问题是：民营资本在国外收购出版社、办数字电视台做得风生水起，但在国内却无法进入这些领域。我国应该给民营资本进入上述领域提供更大的空间。这也是文化领域扩大对外开放的一项基础性工作。

参考文献

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