第11章 为生态文明建设提供法治和制度保障

党的十九大围绕中国特色社会主义现代化进入新时代这个重大时代课题，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义，紧密结合新的时代条件和实践要求，以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，进行艰辛理论探索，取得重大理论创新成果，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想，明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。

基于此，党的十九大报告在第三部分，即“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”之九指出，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”；在整体报告的第九部分，即“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”中，又专门论述指出：“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”；“完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。”

建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的深刻变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法治。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[203]我们应当高度重视制度、法治建设在生态文明建设中的硬约束作用，以改革创新的精神，以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化生态文明体制和制度改革，坚决破除一切妨碍生态文明建设的思想观念和体制机制弊端；必须建立系统完整的制度体系，用制度保护生态环境；必须实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

一 以法治精神实行最严格的生态环境保护制度

法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国，要求贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记强调，要“努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用”[204]，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”[205]。

生态文明也必须依靠法治实现国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八届四中全会决定提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”[206]基于此：

第一，科学立法是前提。习近平总书记指出：“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[207]生态文明立法也是这样。随着生态文明建设的不断深入，我国现行的生态保护法律法规不能完全适应我国生态环境保护和建设的迫切需要。如立法理念和立法指导思想陈旧；现行的环境资源立法中存在部分立法空白、配套法规制定不及时、其他环境管理手段缺乏法律依据；部分规定已不适应经济社会发展的需要，缺乏适时性；部分法律存在前法与后法不够衔接、相关法律规定不一致问题，给环境责任认定带来一定的难度；部分法律规定过于抽象，操作性不强，难以得到有效实施。因此，我国生态法制建设任务依然艰巨，尤其是国际经济形势复杂多变，给生态法制建设提出了一系列新任务、新课题。加强立法已经是生态文明法治建设的头等大事。首先，传统立法以权利为出发点的立场或者以权利为本位的法治意识应当得到根本的扬弃。从根本上讲，按照尊重自然、保护自然和顺应自然的生态文明理念，生态立法必须受生态规律的约束，只能在自然法则许可的范围内编制。立法者应当学会让自己的意志服从自然规律，自觉地把生态规律当作制定法律的准则，注意用自然法则检查通过立法程序产生的规范和制度的正确与错误。如果说立法活动常常都伴随有平衡、协调的工作，那么，生态文明条件下的立法首先要协调的是人类惯常的开发自然的活动与生态保护之间的关系，而不再只是在民族、政党、中央与地方、整体与局部等社会关系领域内搞平衡。其次，以党的十九大指出的“社会主义生态文明观”为指导，促进环境法向生态法的方向发展，逐步实现中国环境法的生态化。实现将立法重心由现行的“经济优先”向“生态与经济相协调”转变。倡导人口与生态相适应，经济与生态相适应。环境基本法下的各单行法在立法目的、立法原则和立法的内容诸方面均应体现这一精神。生态文明的理念还应纳入刑事法律、民商法律、行政法律、经济法律、诉讼法律和其他相关法律，促进相关法律的生态化。最后，推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。

第二，严格执法是关键。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”[208]

环境执法是保障生态环境安全的重要手段之一。由于历史和现实的各方面原因，我国环境保护行政执法目前仍存在种种问题和困难，部分地方领导环境意识、法制观念不强，对保护环境缺乏紧迫感，甚至把保护环境与发展经济对立起来，强调“先发展后治理”“先上车后买票”“特事特办”；一些地方以政府名义出台“土政策”“土规定”，明文限制环保部门依法行政，明目张胆地保护违法行为，给环境执法和监督管理设置障碍，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外，所管辖的地区环境污染久治不愈，环境纠纷持续不断；一些企业甚至暴力阻法、抗法。一些地方对环境保护监管不力，甚至存在地方保护主义。有的地方不执行环境标准，违法违规批准严重污染环境的建设项目；有的地方对应该关闭的污染企业下不了决心，动不了手，甚至视而不见，放任自流；还有的地方环境执法受到阻碍，使一些园区和企业环境监管处于失控状态。这种状况不改变，生态立法就是空中楼阁，无从谈起。

第三，公正司法是保障。习近平总书记指出：“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。我曾经引用过英国哲学家培根的一段话，他说：‘一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。’这其中的道理是深刻的。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。”[209]

所谓环境司法，从广义角度看，是对与环境相关的司法活动的统称。当前，环境司法面临的普遍性问题突出表现在四个方面：一是涉及环境保护案件取证难，诉讼时效认定难，法律适用难，裁决执行难。涉及环境保护案件一般具有跨区域、跨部门的特点，加之发生危害结果滞后和相关法律依据的缺失，导致了上述困难。二是涉及环境保护案件的鉴定机构、鉴定资质、鉴定程序亟须规范。三是主管环境资源的各部门与司法部门缺乏有效配合，司法手段与行政手段的衔接难，致使大量破坏环境资源的案件未进入司法程序。四是人民法院对加强环境司法保护的意识有待增强，涉及环境案件的审判力量不足，相关案件的立案、管辖以及司法统计等有待规范。

公益诉讼在古罗马时期已然形成，与私益诉讼区分而言，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因而，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。在美国，为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励；美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。就此而言，仅以我国《民事诉讼法》第一百一十九条规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”而言，环境诉讼的主体资格的认定条件已经涉及对公益诉讼主体资格的认定问题。习近平总书记就此专门论述指出：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如……生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”[210]

第四，全民守法是基础。习近平总书记指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”[211]必须弘扬社会主义法治精神，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。孔子提出：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[212]生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。每一个生活在地球上的人，其生存、发展和最后融入自然，莫不与环境相关。从中华文化的角度看，生态文化始终是传统文化的核心，体现了中华文明的主流精神，中国儒家提出“天人合一”，中国道家提出“道法自然”，历朝历代，皆有对环境保护的明确法规与禁令；中华民族始终把生态意识作为内心守护中国几千年传统文化的主流意识。从这个意义上讲，全民守法与全民建设生态文明，两者是一致的。

二 加强生态文明制度体系建设

生态文明制度建设是深化生态文明体制改革的重点和决定性成果。党的十九大报告指出：“从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期。要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。”[213]我们必须从全面建成小康社会、进而建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求出发，从在新的历史起点上全面深化改革的基调出发，从深化生态文明体制改革是全面深化改革的重要组成部分和战略定位出发，不断阐明“美丽中国与生态文明体制”“生态文明体制与生态文明制度”的关系。这个基本逻辑是：第一，全面深化生态文明体制改革是全面深化改革的重要内容和新举措；第二，制度建设是生态文明体制改革的重点；第三，制度体系建设是生态文明制度建设的系统措施；第四，形成更加成熟更加定型的生态文明制度是关键环节改革上取得的决定性成果。基于此，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

第一，健全国家自然资源资产管理体制。国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。习近平总书记指出：“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。”[214]我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。从现实中看，生态文明建设是一项系统工程，但各自为政的属地化、条块化管理体制，致使政出多门、多头治污、九龙治水的现象比较普遍。在中央或地方财政支持或部门利益面前，权力重叠、权力竞争，但在监管或者行政追责方面，又经常出现“谁都在管、谁都不担责”的监管真空。对此，习近平总书记指出：“用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”习近平总书记在党的十九大报告中进一步指出，“统筹山水林田湖草系统治理”。统筹山水林田湖草系统治理的实质，是以系统思维推进生态文明建设的系统工程。要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，从顶层设计中进一步建立和完善严格的生态保护监管体制，对草原、森林、湿地、海洋、河流等所有自然生态系统以及自然保护区、森林公园、地质公园等所有保护区域进行整合，实施科学有效的综合治理，让透支的资源环境逐步休养生息。扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间，做好资源上线、环境底线和生态红线的全方位、全系统界定，通过山水林田湖草的系统治理逐步增强环境容量。[215]

第二，建立健全资源生态环境管理制度。习近平总书记指出：“从制度上来说，我们要建立健全资源生态环境管理制度，加快建立国土空间开发保护制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，强化制度约束作用。”[216]

加快建立国土空间开发保护制度。国土是生态文明建设空间载体。从大的方面统筹谋划搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园；要实施主体功能区战略，严格实施环境功能区划，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，规定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。生态红线的观念一定要牢固树立起来。“要精心研究和论证，究竟哪些要列入生态红线，如何从制度上保障生态红线，把良好生态系统尽可能保护起来。列入后全党全国就一体遵行，决不能逾越。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”[217]

建立资源有偿使用制度。改革不合理的资源定价制度，使资源价格正确反映其市场的供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。逐步扩大资源税征收范围，提高征收标准并实行有利于资源节约的计税方法，适时开征生态环境保护税种，合理提高各类排污费征收标准。继续限制原材料、粗加工和高耗能、高耗材、高污染产品的出口。

建立生态补偿制度。按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，强化资源有偿使用和污染者付费政策，综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等经济手段，改变资源低价和环境无价的现状，形成科学合理的资源环境的补偿机制、投入机制、产权和使用权交易等机制，从根本上解决经济与环境、发展与保护的矛盾。

第三，建立责任追究制度。习近平总书记指出：资源环境是公共产品，对其造成损害和破坏必须追究责任；“要建立责任追究制度，……对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”[218]。当前，我国环境形势总体恶化的趋势没有得到根本遏制，重大环境事件频频发生，环境风险日益加大，严重威胁着广大人民群众的生命和财产安全。而在重大污染事件发生后，责任追究却很难得到有效落实，尤其是具有决策权的地方党政领导干部很难受到应有的处罚。其结果是，党和政府形象受到损害，法律失去尊严，群众丧失信心。要对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。“不能把一个地方环境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官还照当，不负任何责任。”[219]

三 推进生态文明建设国家治理体系和治理能力现代化

环境问题说到底是局部与整体、眼前与长远的关系问题，既是经济问题、民生问题，也必然是政治问题。从20世纪70年代开始，我们国家就提出要避免走发达国家“先污染，后治理”的老路，这是一个良好的愿望。但现在看来，我们没有完全避免。这主要是因为：

第一，从国际视野看，当代世界的经济发展与生态环境格局，贯穿于全球关系中的两个根本性问题——东西矛盾和南北差距，经济发展不平衡和生态失衡的状态还将持续下去。这个判断的主要依据是：首先，在开放的市场经济条件下，比较贫穷或相对贫穷的发展中国家在环境技术、资金、人力资源等方面均没有显著的比较优势，从比较经济学原理看，只能拿资源、环境容量、低廉的劳动力去同发达国家进行所谓“平等互惠”的交换和合作。其次，当前的国际经济秩序不合理，资源消耗在发展中国家，污染排放在发展中国家，廉价劳动力的使用在发展中国家，但清洁产品的消费在发达国家，销售价格中也没有体现应有的生态成本。因而，当今国际经济秩序的实质，是发达国家对发展中国家残酷的生态掠夺。

第二，就中国国内看，东部与西部、城市与农村、近郊与远郊，生态问题越来越呈现出极其复杂的治理格局。中国现状的复杂程度，是世界上任何一个国家都无法比拟的。从东部沿海到西部内陆，从繁华的都市到贫困的乡村，从政治到经济，从社会到文化，从民生到环境，19世纪以来西方发达社会所出现的大部分现象，在今日中国都能同时看到。由于中国发展现状和复杂性极其特殊，世界上没有一个国家的成功经验可以帮助中国解决当前的所有问题。因为中国目前所要应付的挑战，是西方发达国家在过去200年里所遇困难的总和。这种复杂性和历史使命的特殊性是一种巨大的压力、一种严峻的挑战，也是一种前进的动力。中国现代化是绝无仅有、史无前例、空前伟大的。现在全世界发达国家人口总额不到13亿，13亿多人口的中国实现了现代化，就会把这个人口数量提升1倍以上。走老路，去消耗资源，去污染环境，难以为继！中国现代化建设之所以伟大，就在于艰难，不能走老路，又要达到发达国家的水平，那就只有走科学发展之路。[220]在科学发展路径上，现在有一点我们看得很清楚，任何企业、行业乃至地区的发展，只要与人民群众改善环境的需求背道而驰，其发展的路径就必然越走越窄，最终将“难以为继”。能否正确认识和处理环境问题，既是评价各级领导干部是否合格的重要标准，也是评价公民道德素养和认知水平的重要标准。

第三，就生态文明建设的实践来看，发展中国家解决环境问题的难度超出理论的想象，比当初发达国家治理环境污染问题还要难。一个是我们面临发展阶段的“瓶颈”。当前，我们正处于工业化、城镇化快速推进的历史阶段，客观上资源能源需求旺盛，排放量增加趋势强劲。在这种情况下，转方式调结构的任务非常艰巨，不是一朝一夕可以解决的。20世纪60年代末70年代初，美国向环境污染宣战的时候，其城镇化率已经超过75%，第三产业在三次产业中的比例已达到63%。发展阶段的差异，使得我们解决环境问题比发达国家要更加困难。另一个是自然禀赋的瓶颈。生存与发展的辩证关系表明，在一定限度内，发展是对生存的完善和促进，但超过这一限度，发展就反过来构成对生存的威胁。发展有临界点，接近或超过临界点，就会危及人类自身的生存。这个临界点，既包括发展规模又包括发展速度，映射在自然界，就是地球生态系统吐故纳新、自我修复的能力范围，也就是生态阈值。[221]习近平总书记深刻指出：“大部分对生态环境造成破坏的原因是来自对资源的过度开发、粗放型使用。如果竭泽而渔，最后必然是什么鱼也没有了。因此，必须从资源使用这个源头抓起。”[222]全面促进资源节约，节约资源是保护生态环境的根本之策。扬汤止沸不如釜底抽薪，在保护生态环境问题上尤其要确立这个观点。

基于此，我们必须按照党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想所确定的基本方略，必须走生态文明建设国家治理体系和治理能力现代化新道路。习近平总书记指出：“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。”[223]

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

推进生态文明国家治理体系和治理能力现代化，需要站在全局高度，统筹兼顾、抓住重点、远近结合、综合施策。

第一，加快推进环境管理战略转型。这是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的着力点。要制定实施基于环境质量改善目标的政策措施，统筹协调污染治理、总量减排、环境风险防范和环境质量改善的关系，形成以环境质量改善倒逼总量减排、污染治理，进而倒逼转方式调结构的联合驱动机制。不断创新环境管理方式，从以约束为主转变为约束与激励并举，更多地利用市场机制和手段来引导企业环境行为。推进多元共治，完善社会监督机制，强化环境信息公开，促进环保社会组织健康发展，构建全民参与的社会行动体系。加强高科技手段在环保领域的应用，提高环境管理的智能化、精细化水平。

第二，深化改革助推职能转变。继续推进环保行政审批制度改革，抓紧取消和下放已研究确定的审批事项，严格规范和控制新增行政审批。将行政审批制度改革与推进向社会力量购买服务结合起来，拓宽政府环境公共服务供给渠道，提高政府公共服务能力，带动环保产业尤其是环境服务业发展壮大。积极推进建设项目环评验收、环境质量监测、污染源排污监测、环境质量改善和管理技术、污水和生活垃圾收集处理等领域的政府购买服务，探索环保服务业新的发展路径，推动部分省份开展环保服务业试点，指导地方政府开放环保服务业发展。

第三，完善管理体制机制。要从恢复和维持生态系统整体性与可持续性的系统理念出发，建立和完善职能有机统一、运转协调高效的生态环保综合管理体制，实现国家生态环境治理制度化、规范化、程序化。建立和完善严格的污染防治监管体制、生态保护监管体制、核与辐射安全监管体制、环境影响评价体制、环境执法体制、环境监测预警体制，通过体制创新，建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。

第四，加强环保能力建设。以构建先进的环境监测预警体系、完备的环境执法监督体系、高效的环境信息化支撑体系为重点，进一步提高环保部门的履职能力。完善国家环境监测网络，提高农村地区环境监测覆盖率。探索推进区域联合执法，加强环保与公安、法院等执法联动，严肃查处环境违法行为，提高环保执法震慑力。实施国家生态环境保护信息化工程，推进环境信息公开和资源共享。[224]