村民自治会影响党的领导吗？——乡村居民与地方干部意见的分析

肖唐镖 涂曼冰

摘要：村“两委”关系问题的实质，即是对“村民自治会影响党的领导”的疑虑。学界对此一直缺乏系统而扎实的研究，进而形成必要的学术共识。借助质化与量化相结合的调查数据，通过对乡村居民对于村党组织在村选举的实然作用与应然作用、村“一把手”的实际对象与应然对象、村选举对村“两委”关系的影响的认知或评价等维度分析，发现乡村居民对于村党组织和村支书的地位与作用的认知与评价，并未因村民选举、村民自治而改变。也就是说，村民自治并未影响到“党的领导”，党在乡村的领导权威和地位拥有深厚的民意基础。他们较为普遍地认同“两票制”，并不支持“一肩挑”模式。尤其重要的是，他们所持意见的多种理据切合现代政治的常识性原理，如对选举的正当性价值、选举权及其程序价值、选举的工具价值，对政治生活中分工与效能、权力监督与制衡、科学决策与协商等现代政治常理的认同与支持。显然，这种民意状况，正是巩固党的执政合法性的重要基础，也是对村民自治与民主发展的有力支持，更是对精英或威权取向政治的强力驳斥。

关键词：村民自治；村“两委”关系；党的领导；现代政治原理

 

2002年7月在北京的一个小型学术会议上，时任国家民政部主管农村村民自治工作的处长王金华先生提出，反对村民自治的人士为村民自治送了“四顶帽子”，其中之首即“会削弱和影响党的领导”。这一担心与顾虑的直接表现，便是村党支部与村委会之间关系（以下简称“两委”关系）的新变化及其走向会“脱轨”。按一些文献的说法，自实施村民自治以来，在一些地方，村“两委”关系曾出现紧张、甚至冲突，为此而出现了包括“两票制”“一肩挑”与“一制三化”等多种调适性举措。直至2012年6月，我们在沿海和中部两省的调查中仍被告知：两地省委的主要领导和组织部门均提出，为了加强党在农村基层的领导，务必确保换届后的村委会主任有80%以上由村支书兼任，即“一肩挑”。

显然，“两委”关系的处理，并不仅仅是技术性地讨论有关处理村民自治中“两委”矛盾的经验问题，更是有关农村政治结构如政党与政权、农民等社会力量之间关系、民主发展等理论问题。多年来，这一论题已受到理论工作者的广泛关注，然而，对于“村民自治是否真的会影响党的领导”“何种模式的村‘两委’关系会受村民欢迎”等实质性问题，至今并未得到科学而有力的回答。

鉴此，本文拟主要依据前后跨度12年的两波田野调查数据，讨论村“两委”关系问题。我们从基层干部，尤其是农民视角的分析表明，他们对村“两委”关系的认知与评价并未因村民选举、村民自治而改变，村民自治并未影响到“党的领导”。对“两票制”，多数农民持有认同与支持的态度，但并不支持“一肩挑”模式，其支持或反对背后的多种理据亦切合现代政治原理。下面，我们将首先述评学术文献，厘清本文研究的问题；其次，介绍理论框架与样本概貌；再次，依类型学方法，分析受访者对于“选举和村民自治是否影响村‘两委’关系”的评价；复次，再按类型学方法，分析受访者对于村“两委”关系走向的意见；然后，依据结构化访问数据库，描述大样本村民的意见，对质化分析结论进行验证并做统计推论；最后，对全文进行总结。

一、文献述评

（一）村“两委”关系状况的争论及其实质

村选举和村民自治真的会影响村“两委”关系吗？在2000年后，国内曾有多人调查分析村“两委”关系状况，但因测量标准不一，调查者对于各地农村“两委”关系状况的评价并不相同，差异较大。如，中国人民大学社会学系2001年的调查显示，国内村委会、村党支部比较团结的村子比例达到了72.7%（景跃进，2004:56）。福建省龙岩市乡（镇）党政一把手认为，他们所辖村的“两委”关系协调者占76.6%；不协调、失衡者占23.4%，其中，村党支部处于绝对领导地位，村委会自治作用弱化、形同虚设的占5.94%；村党支部显示不出领导核心作用、村里大事小事基本由村委会拍板决定的占4.84%；村“两委”互有成见、互相牵制、关系不够协调，但矛盾不外露、纷争不激烈的占9.79%；村“两委”各自为政、互不买账、公开对立的占2.85%。龙岩市新罗区西陂镇2000年11月村“两委”换届选举后，14个行政村中“两委”关系协调的占多数，不协调或不够协调的有5个村，占35.7%（傅耐群，2003）。同期，湖南省常德市村委会“海选”后，村两委关系基本协调的多，不协调的少。全市4155个村中，两委关系协调、比较协调的村有3920个，占总数的94.34%；不协调的只有235个，仅占5.66%（高友才、罗爱民，2003）。

这种较为乐观的判断，也出现在中组部党建研究所的调研结论中。2001年，该所课题组先后到新疆、辽宁、内蒙古、山西、陕西、福建、山东、河北等8个省（自治区）的12个市就农村“两委”关系问题进行调研，估计“两委”关系相互协调、基本协调、不协调的比例大体上为5∶3∶2（党健文，2003:110）。

然而，也有调查者的调查得出相反的结论。有调查发现，2000年在湖南长沙、岳阳、衡阳、怀化、永州等地500个村庄中，只有40.1%的村“两委”关系呈良性协调状态，而近60%的村“两委”关系不良（毛军吉、陈远章，2001）。

显然，由于缺乏明确而严谨的测量标准，缺乏科学抽样基础上的全国性调查，对于村“两委”关系的变化及其类型分布的讨论很难超越“盲人摸象”的境地。正如景跃进所云，目前对两委关系的了解处在一种“部分精确，整体模糊”的状况（景跃进，2004:55-56）。当然，更重要的问题是：已有的调查并未能告诉我们，即便村“两委”关系出现了上述变化，其真正的原因又是什么，是否确实来自村民自治的影响。

值得进一步探讨的问题在于，村“两委”关系变化的真实意涵是什么，易言之，其协调或不协调的性质究竟是什么，真的是“影响党的领导”吗？对此，有研究者认为，“党强村弱”的党支部主导型是农村两委关系的主要类型。（郭正林，2002）还有研究者认为，村“两委”中协调型、包揽型、游离型、对立型与一体型的村，分别占40.1%、39.8%、5.8%、3.5%与10.8%（毛军吉、陈远章，2001）。在村“两委”关系不协调的村庄中，村委会过度“自治”、村党支部放弃领导的比例，占11.8%，两委互不相让、导致村级组织瘫痪的村，占7.2%；而村党支部包办村务，使村民自治功能弱化的村，达81.0%（崔士鑫，2002）。在山西阳曲等五县中，除了“两委协政”的类型之外，“支书独政”“主任揽政”与“两委搁政”3种类型的村之比例分别为34.0%、11.7%与15.0%（冯国发等，2003:342-345）。这些资料均表明：村支书主政而影响村“两委”关系的比例，要大大高于村委会过度自治的比例。也就是说，真正受村民自治影响村“两委”关系的村，比例极低。某种程度上，与其说村民自治影响到村“两委”关系、“影响党的领导”，倒不如说是因为村民自治的出现，致使村支书个人独揽村政权力的传统格局受到动摇而已。而且，更重要的是：村“两委”关系状况的变化主要发生在个性化的人格层面，而非制度与体制层面，更非民心向背层面。为此，本文将集中于“党的领导”在乡村民心向背的状况展开初步的分析和回答。

（二）村“两委”关系走向的争论

为缓解和克服“两委矛盾”，实践中主要出现了以下3种模式：一是发源于山西河曲县的“两票制”模式及其改造版“两推一选”；二是源自山东威海市和广东顺德市的“一肩挑”（或二选联动机制）模式，即实行村委会主任与党支部书记两个职务一个人兼，党支部成员与村委会成员交叉任职；三是“一制三化”模式，即党支部领导下的村民自治机制、支部工作规范化、村民自治法制化与民主监督程序化，是支部主导、两委共治、村民参与监督的制度安排（何增科，2003；昊夫，2003）。

针对实践中出现的几种模式，学界的争论与分歧很大。一种是“两委合一派”，主张村“两委”成员“一肩挑”或交叉任职。如党国英（2001）认为“两委合一”使党支部的产生直接受到农民意愿的制约，农民的民主权利会因此得到保障，同时有利于加强和改善共产党对乡村社会的领导，为中国民主制度改革的深化探索一条新路子。郭正林（2002）认为，要把村民直选的制度纳入村“两委”的组织建设、综合运用“从村支书到村主任”“从村主任到村支书”和“两票制”三种制度化机制，先后启动“从村书记到村主任”“从村主任到村支书”，达到“一肩挑”的目的。如果当选的不是党员，则启动“两票制”选村支书和村支部，由此提高村支部的民意基础。

第二种是分权合作派。有学者认为，村支部与村委会矛盾体现为权力和权力的冲突，要建立村委会与村支部两者的联合会议共同对村民负责，通过两者的制衡和合作达到制衡权力和限制权力滥用的目的（李金良，2004）。村“两委”矛盾的根本问题是权力冲突，提出建立党支部和村委会分权合作的制度化机制（任旭东、舒军，2003）。

第三种是村民自治派，强调法治原则，主张让村主任依法履行职权。有学者认为“一肩挑”模式长远来看与“村民自治”的内涵相悖，认为当前两委关系格局里仍然是党强村弱，解决两委关系的根本在于明确划分两委的权益边界，推动和完善村民自治（徐增阳、任宝玉，2002）。

还有学者认为，作为解决两委矛盾的基本思路相同，实践中的三种模式都是着眼于强化村党支部的自身建设、强化村党支部对自治组织的权威领导地位，相反，主张推广“青田模式”，即把村民代表会议建成常设议事机构，在村民大会授权后行使村务的决策权和监督权，与党支部、村委会共同管理村务（徐付群，2004）。近年广州增城区“下围村”治理的成功蜕变，也是实践了这种模式。

当然，也有学者系统而深入地探讨“两票制”（李连江，1999；景跃进，2003；董江爱，2007），或“一肩挑”（唐鸣，2009；肖立辉，2009；唐鸣、张昆，2015），分析其出现的背景、理据与利弊所在。不过，他们多以区域或村庄样本为基础而进行探讨。

总体而言，上述改革实践以及围绕其而展开的学术讨论，多依据来自干部尤其是上层的意见，缺乏来自农民自身的评价以及不同对象之间多角度的评价。本文拟弥补这一缺失，聚焦于村民自身的评价，并与当地干部的意见展开比较分析。