第三节 生态环境合作机制

一、合作机制

合作机制包含“合作”和“机制”两个概念。“合作”为个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此相互配合的一种联合行动、方式。“机制”为一个工作系统的组织或部分之间，以一定的运作方式把系统的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用的方式。合作机制即为个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此相互配合使工作系统的组织或部分之间协调运行的运作过程和方式。

国内合作包括来自国民间的合作、政府间的合作、政府同非政府组织间的合作、不同的非政府组织间的合作，以及国民同政府及非政府组织之间的合作等。国内合作是以本国法律为基础，通过政策决议或合同而进行的政治、经济、科技、安全、环境、教育、文化交流等领域的合作。

国际合作是指跨国的合作，包括来自不同国家国民间的合作、不同国家政府及其机构间的合作、一国政府同国际组织间的合作、不同的国际组织间的合作，以及一国国民同他国政府及国际组织之间的合作等。国际合作包含有政治、经济、科技、安全、环境、教育、文化交流等领域的合作。国际合作原则是各国不问在政治、经济及社会制度上有何差异，均有义务在国际关系的各方面彼此合作[12]。

国际合作机制一般有行政合作、科技合作、信息管理合作、经济援助合作等方式。

行政合作 行政合作主要是指各国行政机构之间、各国行政机构与政府间国际组织之间，以及政府间国际组织之间就资源环境问题进行的合作、协调和互助活动。现行国际行政合作机制有双边国际行政合作、多边国际行政合作、区域性国际行政合作等[14]。

双边国际行政合作[11]。双边国际行政合作主要是指两个国家之间就所共同面临的问题进行合作、协商等活动。双边国际行政合作是最主要的一种国家间的合作模式，相对于多边的和区域性的国际行政合作，主要有以下特点：首先，双边的行政合作，当事国只有两个，双方比较容易在合作事宜上达成一致；其次，合作的事项往往具有较强的针对性和现实性，与两国利益密切相关，需要两国及时地进行合作；最后，双边行政合作在机制上灵活多样，既有比较正式的双边条约式的合作，也有论坛式、委员会式的合作，且往往不需要设立常设机构。

多边国际行政合作[11]。多边国际行政合作主要是指多个国家政府间、政府同多边国际组织间，以及多边国际组织之间就全球性的问题进行合作、协调等活动。多边国际行政合作的主体是多个国家的政府，从数量上看，不仅仅是两个以上，往往要求更多的国家参与（如果通过签订国际条约的方式来进行合作，有些条约的生效还依赖于签约国达到一定的数量）；从地域上看，不限于某一个区域，合作的国家要有一定的代表性，不仅包括国家间的合作，还包括国家同国际组织，以及国际组织之间的合作。多边国际行政合作所要解决的问题往往具有全球性，不是某一个国家或一定区域的国家所能解决的，比如全球气候变暖、生物物种锐减、核污染问题等。多边国际行政合作主要通过两种模式来进行：一是由某些国际组织召集其成员国进行国际合作；二是通过签订国际条约来进行国际合作。

区域性国际行政合作[11]。区域性国际行政合作是指处在同一个地域内的两个以上的国家政府间、政府同国际组织间就区域性的问题进行的合作、协调等活动。区域性国际行政合作是以共同的地域为基础的，处于同一个地域内的国家，往往有着相似的历史遭遇、文化传统和意识形态，有利于他们相互理解更好地进行合作；处于同一个地域内的国家，也往往面临着相似或共同的问题，需要他们联合起来共同面对。基于不同地域合作的紧密程度不同，区域性国际行政合作的表现形式也有所不同，主要有以下两种：一是通过专门的区域性条约或论坛来进行合作；二是在一些区域性的国际组织框架下进行国际行政合作。

科技合作 科技合作是指为解决全球性的科技问题，推进合作各方的科技进步，支撑和引领经济社会发展，促进国际关系的改善，通过政府引导、民间参与、机构互动、产学研结合等全方位、多层次、宽领域的合作方式促进知识、技术、人才的国际流动，合理分享知识产权，提高全球创新资源的效率和效益的合作。科技合作遵循的是“互利互惠、合理分享”的国际惯例。

信息管理合作 信息管理合作是指合作方针对合作领域内的信息交流和交换，构建和平、安全、开放、合作的国际信息环境，建设多边、民主、透明的国际互联网治理体系，保障各国参与国际互联网治理的平等权利。国家主权原则适用于信息管理合作。

经济援助合作 经济援助合作是指有关国家经济组织对发展中国家的赠与和提供的优惠贷款。经济援助主要分官方和非官方两大类，在官方援助中，国际性组织、地区性机构或某个国家都有国际经济援助专案；非官方援助主要指私人商业银行对欠发达地区提供的低息贷款。经济援助除了资金援助外，还有物资援助、人力（智力）援助和技术援助等方式。

二、生态环境合作

生态环境合作最初是国际合作形式，目的是解决工业化和经济全球化引起的足以威胁到人类生存和发展的全球生态环境危机。起初是在联合国的主持下开展国际生态环境合作，国家之间通过签订各种生态环境协议和公约来达到合作目的，如1972年6月，标志国际生态环境合作正式开始的《人类环境宣言》在联合国人类环境大会通过，之后还陆续签署了更多联合生态环境问题防治的全球性公约，如1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、1985年《保护臭氧层维也纳公约》。随着工业化程度持续加深，全球生态环境恶化与经济发展的矛盾更趋严重，可持续发展成为国际生态环境合作的最终目的。于是1992年，联合国又通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》三个文件，以及《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》两个公约。再之后，1997年达成《京都议定书》，规定了国家之间温室气体减排的具体合作方式——国际碳交易，从此国际生态环境合作进入一种新模式。

除了全球性的国际生态环境合作以外，同处于一个自然生态区域的国家之间也通过建立各种生态环境合作协议用以维护该区域的生态环境健康和持续发展。如《保护波罗的海区域海洋环境公约》（1974年），欧洲国家就大气污染问题达成一系列防治草案[13]，美国与加拿大共同制定五大湖区生态系统跨界管理机制[14]，大湄公河流域的国家之间达成水资源跨界管理机制[15]，等等。

这些公约和宣言为国际生态环境合作提供了原则性的规定，从中可抽象出关于国际生态环境合作的一般性原则[11]。①全人类共同利益原则。一些重要的国际公约、国际组织的决议以及宣言大都体现了这一原则。②国家主权原则。国家主权原则是国际法的最基本的原则之一，国际生态环境合作作为国际法体系的分支必然要受到该原则的约束。在具体的国际生态环境事务的合作上，各国无论大小强弱，主权是平等的，每个国家都有权决定合作与否、与哪些国家进行合作、就哪些领域的问题进行合作等问题，不受其他国家干涉。③信守国际条约、尊重国际惯例原则。信守国际条约是国际法上一项古老的原则，主要是指条约缔结后，各方必须按照条约的规定，行使自己的权利，履行自己的义务，不得违反。④共同但有区别的责任原则。面对共同的问题，发达国家和发展中国家在国际行政合作中承担不同的责任，发达国家承担更大的责任，执行更高的标准，而发展中国家承担的责任相对较少，执行较低的标准。

一国之内，在区域生态环境问题日益严重的压力之下，地方政府之间不得不开始进行生态环境合作来治理和保护区域生态环境，通过各行政区整合区域资源，采取各种合作方式共同解决生态环境问题，形成生态“府际合作”或“区际合作”。如美国20世纪90年代开始了地方政府间就垃圾处理、环境污染治理和生态保护与恢复等问题进行合作[16]。中国在2000年以后关于生态环境治理方面的区际合作案例也逐渐增多，如2008年苏浙沪两省一市共同签署《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2008—2010年）》以解决生态环境问题等。

由此可看出，生态环境合作的层次由全球合作、国家多双边合作，逐步扩展到了国家内部的区域合作。此外，生态合作的主体类型和生态合作的方式也越来越多样化，城乡合作、城市与城市合作、地区与地区合作、政府与非政府组织合作全面展开，并进行多种方式的生态环境合作[17]。

生态环境合作是“在有生态联系的一定空间范围内，利益相关者之间以改善和保护生态环境为目的，依据共同达成的协议联合采取的各种行动”[17]。因而生态环境合作主体是一定空间范围内有生态环境联系的利益相关体，可以是个人、企业、非政府组织、各级政府、国家、区域和联合国等，合作主体之间通过签订具有法律效力的经济、科技、文化、工程甚至是政治等多方面具体或条框性协议，来达到保护和改善生态环境的目的，并保证各利益相关方的利益诉求。

生态环境合作的方式应当是在共同达成的协议基础上实施各种行动，不仅包括利益相关者之间以经济手段为主提高生态环境质量的生态补偿措施，还包括以改善生态环境为主要目的的产业合作（包括生态产业的发展和利于区域生态环境质量整体提高的区域产业协作）、劳务合作、生态环境项目投资建设、生态产品的产—供—销合作、教育和人才合作、共同管理合作等。

生态环境合作是以生态系统生态学的理论为基础，从生态学角度确定合作主体和合作方式。不同于直接解决环境问题为目的的环境合作，生态环境合作考虑问题更系统、更隐蔽、更深刻。生态环境合作机制相比于其他合作机制的独到之处，是它不仅仅是针对共有的生态环境问题，更强调以“生态联系”为纽带展开合作[13]。

三、“一带一路”合作机制梳理方法

“一带一路”沿线的国家经济发展水平不同、处于不同的地域、生态环境现状不同，还有不同的宗教信仰，因此适用于“一带一路”的生态环境合作机制一定需要因地制宜。首先要摸清“一带一路”沿线的生态环境现状以及“一带一路”项目对其的影响，然后才能对症下药。通过分析梳理国际和国内的典型生态环境合作案例的经验和不足，明确“一带一路”生态环境合作的目标、方向和内容，进而归纳总结出适用于“一带一路”的生态环境合作机制。

案例首选我国区域间的生态环境合作，以及我国和周围国家的多双边机制下的生态环境合作。在此方面，前人已有较多研究成果，如邓可祝的我国区域环境合作的组织机构研究[18]，李雪松的东北亚区域环境跨界污染的合作治理研究[19]等，对于我国同已有合作基础的“一带一路”沿线国家的进一步生态环境合作以及扩大合作区域都是极为有用的经验，极具典型性。

除此之外，联合国、欧盟、美国等国际生态环境合作也可为“一带一路”生态环境合作提供借鉴意义。联合国的生态环境合作主要是基于一系列的国际公约和政策文件来探讨全球环境治理合作机制，如在《联合国气候变化框架公约》中各国实行共同但有差别责任原则从而对全球气候变化问题达成共识。欧盟是当今世界上一体化程度最高的区域性国际组织，欧盟生态环境合作主要得益于欧盟各成员国环境保护的政策法令较为一致。美国是世界大国，很注重自己的国家利益，其生态环境合作经历了环保政策的历史变革与沿袭、美国民众参与环保活动，以及美国在国际环境合作中的作为等方面。

综上所述，联合国、欧盟、北美以及我国已有的多边或双边生态环境合作为“一带一路”生态环境合作机制提供了一定的理论基础，对于梳理借鉴并开创出独特的适用于我国在环境外交中应对不同情况的国家、不同的地域、不同的宗教信仰的生态环境合作机制很有帮助。因此，本书在摸清“一带一路”沿线国家和地区的生态环境现状，探讨存在的生态环境问题，分析梳理国际和国内的生态环境合作经验的基础上，建立一套完善、系统的“一带一路”生态环境合作机制，为我国在环境外交中根据不同情况的国家、不同的地域、不同的宗教信仰使用何种合作机制提供理论依据和智力支持。

作为负责任的大国，在推进“一带一路”倡议的过程中，我国要积极与沿线国家开展广泛而深入的生态环境合作，贯彻落实《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中所强调的突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路[1]。