四、统筹与扁平化两个理念的关系

处理好统筹与扁平化两个理念之间的关系，就要按照精简、统一、效能的原则，对不同机构之间的权责进行科学、合理的调整，对一些权责进行必要的上收或集中，对一些职责进行必要的下放或分散。统筹，是指一些权责适当上收或集中。扁平化管理，包括纵向与横向两种。纵向的，是指减少中间管理层次，将决策权向下层移动，减少管理成本，提高管理效率，让下级、基层拥有充分的自主权，并对结果负责，调动基层和个体的积极性、创造性，提高决策的速度和准确性；横向的，即加强跨部门、超部门的统筹协调，减少决策中的部门隔离导致的本位意识、协调不畅、推诿塞责等弊端。

可见，统筹理念贯穿于纵向扁平化与横向扁平化之中；对于统筹与扁平化理念，不可做简单化、隔离的理解，二者相辅相成、互为前提，形成一个权责在不同机构之间不断进行科学、合理调整的动态过程。

以广东省佛山市顺德区撤镇设街为例。2010年，广东省提出选择部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化改革试点，形成“二级政府、三级管理”或“一级政府、两级管理”的新体制。此举是广东借鉴香港的管理经验。香港人口超过700万人，只有一级政府，设有3个司、12个决策局和60多个政府部门、机构，“一级政府，一管到底”，很少存在层级结构“金字塔”管理层次重叠、冗员多、部门之间职责不明晰、互相推诿以及组织机构运转效率低下等弊端。

当时，佛山市顺德区辖4个街道（大良、容桂、伦教、勒流）、6个镇（陈村、北滘、杏坛、均安、龙江、乐从）。2011年11月，作为全省社会改革综合试点，顺德区提出在未来3到5年实施撤镇设街，建立“一级政府、两级管理、三级服务、社会参与”的扁平化管理模式。“一级政府”是指区政府；“两级管理”是区级政府负责决策，街道、事业单位和法定机构负责执行；“三级服务”是构建由区、街道、社区或村居服务站组成的三级服务体系；而“社会参与”则是集合社会组织、法定机构、公共决策咨询委员会等社会各方力量。改革之后，顺德区委、区政府将负责重大决策和综合性政策制定，区属大部门主要负责政策制定、完善和监督实施，而法定机构、事业单位和街道负责执行，两级错位分工、合理分权。

这是充分体现了统筹与扁平化原则并重、两者相辅相成的一次体制创新，也是纵向扁平化与统筹并重的一个案例。

又如2007年，浙江省富阳市（今杭州市富阳区）为淡化政府部门意识、打破行政壁垒、优化资源配置、增强整体合力，即在不涉及政府部门编制变革的前提下，设立计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、社会保障、环境保护、城乡统筹、现代服务业发展、运动休闲城市等13个“虚拟”的专业委员会，每个专委会由一名市委副书记、六名副市长分别担任主任，组成部门包括各个职能相关的部委办局。专委会具有了统筹协调职能，具有了重大事项的决策建议权和一般事项的决策权，把部门分散的决策权更多集中、上升到政府层面，有利于避免部门既决策又执行所带来的弊病，有利于部门沟通协调的顺畅、跨部门决策的迅速与科学，起到优化资源要素配置、实现整合部门力量的作用。专委会成为架设在政府各部门、各单位之间的“立交桥”，构建起包括大计划、大财政、大三农、大工业、大建设、大交通、大环保、大社保等在内的工作格局。其中，工业经济委员会包括经贸、政府办、外经贸、发改、财政、国土、规划、开发区、国税、环保、工商、安监、质监、供电、科技、统计、人民银行等部门。城乡统筹委员会包括农办、建设、国土、“百千”办、新农村建设办等部门。

这也是充分体现了统筹与扁平化原则并重、两者相辅相成的一次体制创新，是横向扁平化与统筹并重的一个案例。

行政管理体制包括很多方面，从统筹与扁平化理念的角度进行思考，是一个新颖而有效的路径。本专著主要研究的上下级政府之间权责配置视角下的政府层级管理体制创新（包括行政审批制度、垂直管理体制、扩权强县强镇等），政府、社会、市场之间权责配置视角下的社会治理体制创新，资源和权责统筹配置视角下的行政区划体制与区域协作体制创新，以及行政机构内部权责配置视角下的行政三权协调体制创新等，都体现出基于统筹和扁平化理念的相辅相成，体现出权责在机构之间不断进行科学、合理调整的动态过程。