二、统筹理念

统筹兼顾是我们党在长期实践中形成的重要历史经验，是我们处理各方面矛盾和问题必须坚持的重大战略方针，是正确处理经济社会发展中重大关系的方针原则，其含义有一个不断丰富、深化的过程。统筹兼顾作为科学发展观和国家治理理论的一个根本方法，蕴含着丰富的方法论的启示意义。

（一）统筹理念的深化历程与深刻含义

毛泽东同志在领导中国革命和建设的实践中，形成了丰富的统筹兼顾思想。他主张必须对工作全面谋划，分清主次和轻重缓急，围绕解决主要矛盾抓全局，要有“弹钢琴”的方法。

他在《党委会的工作方法》一文中指出：“弹钢琴要十个指头都动作，不能有的动，有的不动。但是，十个指头同时都按下去，那也不成调子。要产生好的音乐，十个指头的动作要有节奏，要互相配合。党委要抓紧中心工作，又要围绕中心工作而同时开展其他方面工作。……不能只注意一部分问题而把别的丢掉。”在《关于领导方法的若干问题》一文中指出：“领导人员依照每一个具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，务必得到一定的结果，这是一种领导艺术。”

1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上做《论十大关系》的报告，初步总结了我国社会主义建设的经验，提出了探索适合我国国情的社会主义建设道路的任务。他指出要处理好十大关系，包括：重工业和轻工业、农业的关系，沿海工业和内地工业的关系，经济建设和国防建设的关系，国家、生产单位和生产者个人的关系，中央和地方的关系，汉族和少数民族的关系，党和非党的关系，革命和反革命的关系，是非关系，中国和外国的关系。毛泽东对如何处理这些关系问题做了精辟论述，对每一个问题的论述都体现出统筹的理念，并指出社会主义建设的基本方针就是“统筹兼顾，各得其所”。1957年年初，毛泽东《在省市自治区党委书记会议上的讲话》中再次指出：“……统筹兼顾，各得其所。这是我们历来的方针。”

1980年1月，邓小平同志在《目前的形势和任务》的报告中也指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。”他还曾说，我们必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系。

1995年9月，江泽民在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话中说：“在推进社会主义现代化建设的过程中，必须处理好各种关系，特别是若干带有全局性的重大关系。”2001年7月，他还在庆祝中国共产党成立八十周年大会上说：“我们所有的政策措施和工作，都应该正确反映并有利于妥善处理各种利益关系，都应认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益。”

2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次系统提出“五个统筹”的理论。《决定》说：“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。”

2003年10月，胡锦涛在党的十六届三中全会第二次全体会议上的讲话中说：“要根据全面建设小康社会的要求和进展，统筹安排和推进各项改革，既积极推进经济体制改革、促进经济持续快速健康发展，又努力实现经济体制改革和政治体制改革、文化体制改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，努力促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。”2005年2月，他又指出，“要坚持在全国人民根本利益一致的基础上，妥善协调各种具体的利益关系和内部矛盾，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系”。2005年10月，胡锦涛进一步指出：“要加强统筹协调，提高处理利益关系的能力。要深入分析研究改革发展中出现的利益关系和利益格局调整，正确处理中央和地方、地方和地方、部门和地方、部门和部门之间的关系，正确处理局部和全局、当前和长远的关系，正确处理不同群众之间的关系，全面把握和妥善解决来自各方面的利益诉求，把最广大人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好。”

2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中关于科学发展观根本方法是统筹兼顾，以及统筹内涵的论述，标志着党中央关于统筹兼顾的思想认识达到了一个新的高度和深度。十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”“要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性。统筹国内国际两个大局，……既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。”

2007年12月，胡锦涛在中央经济工作会议上的讲话中，明确指出要统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其各个环节。他说：“统筹兼顾是科学发展观的根本方法。要正确领会和全面把握中国特色社会主义事业总体布局，善于在推进经济发展的同时兼顾各个方面的发展要求，把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其各个环节统筹好、协调好，使之相互促进、相互支撑，实现良性互动。要正确处理中央和地方的关系，善于发挥两个积极性，既坚持全国一盘棋，保证中央政令畅通、令行禁止，又支持地方因地制宜、创造性地开展工作。要正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，善于从各方利益的结合点上考虑问题、谋划工作。”“要正确处理重点和一般的关系，善于抓住牵动全局的主要工作、涉及群众利益的突出问题，着力在重要领域和关键环节取得突破，做到以点带面、协调推进。”

2012年党的十八大报告指出，“必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法，坚持一切从实际出发，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹各方面利益关系，充分调动各方面积极性，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。”

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次从国家治理的角度提及统筹问题。《决定》说，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”。

按照《决定》要求，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。2014年1月，习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议并发表重要讲话时指出，专项小组、中央改革办、牵头单位和参与单位，要建好工作机制，做到既各司其职、各负其责，又加强协作配合，形成工作合力。他指出一要抓统筹，二要抓方案，三要抓落实，四要抓调研。抓统筹，既抓住重点也抓好面上，既抓好当前也抓好长远，处理好重大关系，统筹考虑战略、战役、战斗层面的问题，做好政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹工作。

目前，统筹理念已体现在中央许多重大决策之中。如2015年年底召开了中央城市工作会议。会议指出，城市工作是一个系统工程。要在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。第一，尊重城市发展规律。第二，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。第三，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。第五，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。第六，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

（二）统筹理念的方法论启示

统筹兼顾作为科学发展观的根本方法和国家治理理论的精髓理念，蕴含着丰富的方法论的启示意义。

一是总揽全局，统筹规划。清朝学者陈澹然在《寤言二·迁都建藩议》中说：“惟自古不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”我们要把中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程作为一个整体，坚持以宽广的胸怀把握全局，审时度势、与时俱进；以辩证的思维分析全局，顺势而为、因势利导；以系统的方法谋划全局、统筹安排。妥善处理好全局与局部、发展与环境、经济效益与社会效益等诸多方面的关系，树立全局意识、系统意识、整体意识、有机意识，不能顾此失彼。

十八大报告说：“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。习近平《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》说：“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。我们讲胆子要大、步子要稳，其中步子要稳就是要统筹考虑、全面论证、科学决策。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。”

二要全面推进，重点突破。要把党和国家各项工作看作辩证统一的整体，正确处理中心与全面、重点与非重点的关系，注重加强薄弱环节，善于抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题，提高观察形势、分析问题的能力，善于在纷繁复杂的矛盾中抓住根本，在不断变化的形势中把握方向，找好工作的着力点、突破口，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，做到庖丁解牛、游刃有余，形成提纲挈领、纲举目张、势如破竹、风驰电掣、水到渠成的工作态势。

三要兼顾各方，综合平衡。把握经济社会发展中平衡与不平衡的辩证关系，既善于调动各方面发展的积极性，鼓励抓住机遇加快发展，又努力实现均衡发展，注重发展的协调性和稳定性。坚持因地制宜、因时制宜、因事制宜，不强求一律，不搞齐步走、一刀切，防止顾此失彼。正确认识和妥善处理重要利益关系，充分考虑不同地区、不同行业、不同群体的利益要求，善于把握各方利益的结合点，使各个方面的利益和发展要求得到兼顾。

四要立足当前，着眼长远。把当前发展和长远发展联系起来，既考虑现在发展需要，又考虑未来发展需要；既讲究经济社会效益，又讲究资源、生态环境效益。坚持实现阶段性目标和促进可持续发展的有机统一，满足人民物质文化需要和促进人的全面发展的有机统一。尤其是把改革的力度与可接受的程度、社会稳定度结合起来，既要积极进取，又要沉着稳健，准确把握时机，不可临机彷徨、懈怠延误。

（三）统筹体制古今中外的普适性

统筹体制具有古今中外的普适性，也符合当代管理思想，是有效管理的一个必需。

1．中国古代中央统筹体制

中国古代多有中央统筹体制。西汉以后历代中央多有内辅机构的存在；一个发挥统筹作用的内辅机构的存在是行政运作的需要。内辅体制还有权力制衡、打造精英团队、克服官僚体系常见弊病等作用。

内辅机构的主要职责即是统筹，协助皇帝决策，具体为处枢机、掌机要、备咨询、初决策、代王言等，甚至对全国行政事务统筹管理。这样的内辅机构在西汉称为内朝或中朝，在东汉为尚书台，魏晋南北朝时期主要是中书省、门下省，唐朝是政事堂/中书门下，宋朝主要是中书门下，明代为内阁，清代为军机处。这样的内辅机构经常被称为“政府”“政本”“政源”等。

统筹性是内辅机构的一个重要特色，上述的内辅机构起到统筹政务的重要作用。

如西汉丞相萧望之说：“尚书，百官之本，国家枢机。”在东汉，如《唐六典》所说：“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”东汉大臣把尚书比为北斗：“斗斟酌元气，运平四时，尚书出纳王命，赋政四海。”《通考·职官考》说东汉尚书“出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，……斯乃文昌天府，众务渊薮”。魏晋南北朝中书省、门下省的统筹作用也很明显，“魏晋，散骑常侍、侍郎与侍中、黄门侍郎共平尚书奏事”。

受魏晋南北朝、隋朝旧制影响，唐前期的政事堂是地位高于尚书、中书、门下三省的全国军政要务总揽、统筹机构。玄宗以后的中书门下机构的职能则进一步演化为既是中枢决策辅助机关，又是百司之上的发号施令机关、国家最高行政管理机关，统筹职能更加明显。宋代司马光解释了这一体制的必要性，并进而指出宋朝沿袭此项制度的必然性：“唐初始合中书、门下之职，故有同中书门下三品、同中书门下平章事。其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。开元中，张说奏改政事堂为中书门下，自是相承。至于国朝，莫之能改。非不欲分也，理势不可复也。”而一些人认为的“中书取旨、门下复奏、尚书施行”这种三省并重制是不存在的，唐朝没有真正实行过，因为三省体均，则容易出现相互争执、效率低下、推诿搪塞等官僚病。

从宋代三省并重实践的失败，以及中书门下对枢密院统筹的史实中，更能得到启发。

北宋前期，一些人认为权力过分集中于中书门下，尚书省被削弱，这是宋朝许多弊端的根本原因，主张实行三省并重制。神宗元丰改制，尚书省六曹二十四司成为职能单位，尚书省成为名义上的宰相机构。但改制初期，王安礼就表示异议说：“政畏多门，要当归于一。”元祐元年（1086），宰相司马光与其他三位宰执共同商定一份奏稿，分析了三省制的源流以及具备统筹职能的内辅机构的必要性，认为这种机构历代多有，“乞合中书、门下两省为一”，认为这样才能取得良好效果：“如此则政事归一，吏员不冗，文书不繁，行遣径直。”虽然垂帘听政的太皇太后诏曰“不必更改”，但实际运作中三省并重制很快发生变异，即“政柄尽归中书”，又回归到有一个具备内辅、统筹职能机构的局面。南渡初年，宰相李纲上书言事说：“政出多门，纪纲紊乱，宜一归之于中书，则朝廷尊。”建炎三年（1129），终于又“并合三省”。这次改制表明了一个具备内辅、统筹职能机构存在的必要性。

另外，本为分宰相之权而设的枢密院，在实际运行中也多服从于中书门下。宋初，“中书、枢密先后上所言，两不相知，以故多成疑贰”。这种兵、政分隔虽然有利于权力制衡，但也难免有推诿塞责、意见分歧、除授重叠等问题。于是，宋朝同时赋予宰相“事无不统”的职权，宰相有权决策军政。事实上，在和平岁月里枢密院相对独立，一旦军情紧急，必有宰相参预，并实施对枢密院的领导。宋、夏战争中的庆历二年（1042），张方平上奏说：“自古为理，患在多门”，主张“省枢密院，归于中书”。仁宗没有废枢密院，但命宰相兼任枢密院职。北宋这样宰相兼任枢密院职的很多，比例接近40%，南宋更是高达80%。

宋代沿袭唐制，“凡户口、田产、钱谷、食货之政令，皆归于三司”，号曰“计省”。但本为分宰相财政大权的三司，在实际运作中，常常纳入宰相的统筹范围。至和二年（1055），知谏院范镇言：“伏见周制，冢宰制国用，唐宰相兼盐铁转运，或判户部，或判度支，然则宰相制国用，从古然也。——欲乞使中书、枢密院通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用。”到神宗改制时，鉴于“三司之制非古”，便撤销三司，并三司于户部。

元朝是一省制，中书省成为最高决策和行政管理机构。明太祖猜忌中书省这样的统筹机构权力过大而废之，目的是“权不专于一司，事不留于壅蔽”。又说：“今我朝罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉顽，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。”虽然明朝规定后来设置的内阁的职责主要是参谋、顾问，“六部分莅天下事，内阁不得侵”，“政归六部，权在人主，而内阁参谋，又不得专制处事”，但事实上内阁事权有过很大的扩张，引起不少人指责内阁侵犯部院之权，而从另一个角度来看，内阁与六部、言官之间持久而激烈的矛盾，表明那时的行政运作的惯性需要一个能真正起到总揽、统筹作用的内辅机构的存在。

清代军机处也带有明显的统筹色彩。嘉庆帝说，军机处本为筹办军务，“而各直省寄信事件以及在京各衙门遇有应降谕旨，势不能纷令群工承缮，是以俱由军机处拟写、交发，令事有统汇，以昭划一”。军机处号称“行政总汇”，“军国大计罔不总揽。……威命所寄不于内阁而于军机处，盖隐然执政之府矣”。

类似中国古代内辅体制的统筹体制，在当代国外也是存在的。

如美国的总统办事机构体制。近几十年来，一些过去仅从事白宫内部事务管理的总统私人助手班子，发展成为代替内阁会议在美国最高层决策和发布命令的一种制度性机构，俗称为“白宫班子”，正式名称为总统办事机构、总统行政办公室、总统行政班子。它是一系列由总统直接任命、不须任何机构批准的高级顾问、决策机构的集合体。现在其成员单位主要分为两部分：白宫办公厅，一些委员会、办公室。前者包括白宫办公厅主任、总统国家安全事务助理及其他一切冠以总统助理、顾问等头衔的总统私人助手；后者则多是设在总统行政办公室的若干政策研究机构。肯尼迪和尼克松时期，总统办事机构权限扩展到国家内政、外交一切领域。尼克松的国内事务委员会主任埃利希曼把主管国内事务的各行政部门置于自己领导之下。基辛格在外交领域饮誉世界时唯一的头衔只是总统国家安全事务助理，他自称忙于两种工作，既要协助总统决策，又要协助决策的执行。水门事件后，福特等几位总统对幕僚制度做了一些调整，如里根许诺要“推进部长为中心的政治”，但其实他们最终倚重的仍是白宫班子。

还有日本的首相官邸主导体制。战后日本政坛曾长期存在“官高政低”的现象，日本的政策制定一直主要由庞大的官僚体系来承担。20世纪70年代以来，日本逐渐向“政高官低”转变，最高层努力主张“政出于首相及其官邸”的“自上而下”决策模式。为此，便加强首相官邸的作用。2001年首相森喜朗进行大规模改革，目的就是“从官僚主导到政治主导”，由原总理府、经济企划厅和冲绳开发厅合并而成的内阁府成为首相身边的辅助机构，超越于各省厅之上，有权协调、统筹各省厅。安倍晋三上台后认为，必须建立以首相官邸为主导的领导体制，以选举产生的政治家为决策人。他重用“政策知识分子”，控制政策制定的领导权，防止其落入自民党“族议员”和官厅官僚的手中。他新设美国式的国家安全会议，扩大首相助理、内阁官房副长官的人数。2009年上台的民主党首相鸠山由纪夫组建的“国家战略局”，是新设的首相直属辅佐机构、政治主导的政策中枢，负责编制预算和外交安保基本方针等。他还以“阻碍以政治为主导进行决策”为名，废除了运行达123年之久的事务次官会议制度。

2．统筹体制的合理性分析

除上面所述的统筹职能以及有利于权力制衡外，统筹体制的合理性还有以下三点。

第一，这是对一般行政部门官僚化、部门利益化的矫正，是建立现代公共服务型政府的必需。西方官僚制度自诞生时起就因其与生俱来的弊端而不断受到抨击。受多种利益关系限制，阁员难免出现“本位主义”的倾向，正如曾在哈定等三届政府中任职的查尔斯·丹尼斯所说，阁员是总统的天然敌人。总统代表利益的广泛性、综合性使幕僚在行使职权时较少受特殊利益的约束，处于较为超然、客观的立场。

目前，我们以部门为主导的公共政策制定过程，难免出现权力部门化、部门利益化、利益法定化的问题，部门利益容易导致公共政策的扭曲、变异，公共政策制定的成本很高，周期很长，效率也很低；部门利益的争夺、扯皮和推诿也使政府所代表的公平、正义的天平容易发生倾斜。因此，防止政府在公共政策制定中被部门“俘获”，是值得我们高度重视的问题。

而设置一级政府层面的决策、统筹或其支持体系，对于解决上述问题具有极为重要的积极意义。事实上，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的体制，题中应有之义主要是就中央政府和一级地方政府而言的，而非就某一政府部门而言的。承担决策、统筹或其支持职能的，应该就是类似于上面介绍的那样超脱于各部门之上的机构。这将有利于提高政府决策、统筹的效能，提高政府的权威和公信力。

第二，只要建立起相应的制约机制，其存在的一些问题还是可以解决的。虽然有些统筹体制因为设立欠妥产生一些弊端，如美国等西方国家的这种体系有可能危害分权与制衡原则，造成总统（或首相、总理）个人专制，这种体制的严重膨胀可能丧失原有的效率优势，出现无所不包的“总统部”（或“首相部”、“总理部”）；而与内阁各部之间的职责不清可能会导致一个双层政府，造成管理混乱等，但这些问题是可以通过制度设计来有效克服的。如美国总统幕僚发挥作用的程度直接受到总统态度的限制，其权力的扩张也始终面临阁员的制衡。另外，总统在政治结构中所受到的权力制衡因素也同样会作用到幕僚身上，如政党、压力集团及新闻媒体等都会阻碍幕僚制的恶性发展。

第三，这种统筹体制是知识经济时代、信息时代管理的一种主流趋势。随着知识经济的到来、科技和信息的发展，传统的决策方式已不能适应。网络化组织理论主张减少管理层级，建立一个核心组织以统筹协调与其他组织间的关系，减少层级制带来的上下和横向沟通的障碍，增加相互之间的联系，尤其是横向联系，发挥个人更大的能动性和创造力。现在纷繁复杂的国家事务客观上要求在行政改革时应该借鉴网络化理论。这种体制能发挥其高效、灵活、沟通等优势，对官僚体制通常存在的僵化、低效等弊端能够起到预防、救济的作用，是新型组织理论中“核心组织”、“横向联系”、“开放”、“沟通”等精髓理念的充分体现。