一、政府层级管理与行政审批制度改革

政府行政管理体制改革包括横向和纵向两个层面的内容。横向的是指对同一级政府各机构的设置、行政权力运行的关系进行调整；纵向的是指对不同层级政府的设置、行政权力运行的关系进行调整，即政府的层级管理体制改革。我国迄今进行过的几次行政管理体制改革，每次都成效显著，但多侧重于横向改革，即调整、精简机构和人员，调整同一级政府各机构之间行政权力运行的关系，而较少涉及管理层级。对不同层级政府之间行政权力运行关系进行调整，理顺其关系，使纵向改革与横向改革相互促进、相互协调，才能真正全面推进政府行政管理体制改革，为科学发展提供体制保障。

减少政府管理层级有两种方式，一种是直接减少政府层级的数量；另一种是虽不减少政府层级数量，但减少某些事项的管理层级，上级政府把某些管理权限下放到下级政府，比如以减少、下放权力为重点的行政审批制度改革、垂直管理体制创新，以及扩权强县强镇等。

（一）政府层级管理体制的现状

新中国成立后很长一段时间内，除直辖市外，我国地方政府层级结构主要是省（自治区）—专员公署（“文革”中改为地区革委会，后改为地区行政公署）—县（市）—乡（或镇，1958—1983年改为公社）四级制。

另外，从新中国成立到1954年，我国设立了中南、东北、华北、华东、西北和西南六个大区，作为省以上的一级建制，设有人民政府或军政委员会（行政委员会）；同时还设有中共中央地方局，作为党中央的地方代表机关，代表中央领导某一区或数省党的工作。1954年4月，中共中央做出撤销大区一级党政机构的决定，六大局撤销。1961年后，一度恢复六个大区党的中央局，但没有成立大区政府。这两个时期的地方政府层级管理体制基本上是大区（局）—省（自治区）—专员公署—县（市）—乡（镇）五级制。

我国宪法一直没有关于“地级市”的规定。据1954年《宪法》，我国行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。“（二）”中所说的“市”，既包括省会城市和青岛这样较大的城市、自贡这样特殊的市，也包括县级遵义市这样被专员公署代管的市。《宪法》没有规定市再分为县、乡，那时领导县的市不多。

从1958年开始，实行市领导县体制的范围迅速扩大，至1958年年底，已有29个市领导118个县、2个自治县，代管2个县级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都属于这种情况。1959年9月，全国人大常务委员会通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市领导县体制，指出实行市管县体制是为了“密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。到1960年年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6个县级市。20世纪60年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮，1965年年底仅剩25个市领导78个县、1个自治县。70年代后，市领导县体制又逐渐复苏，至1981年年底，共有57个市领导147个县、自治县。

1982年，中共中央〔1982〕51号文件提出要改革地区体制、实行市管县体制，即“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，市管县、管企业”。1982年新《宪法》虽然规定了“直辖市和较大的市分为区、县”，却没有说地级市问题。市管县体制改革当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。到1994年年底，除海南省外，大陆各省、自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代管240个县级市。1983年，国务院有关行政区划批复中开始正式使用“地级市”这一名称。1985年，民政部在编辑《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949—1983）》一书时，也对原来设置的市逐个予以认定，统一将市分为地级市和县级市。

20世纪80年代实行市领导县体制后，直辖市以外的地方政府层级管理体制逐渐过渡为省（自治区）—市（盟）—县（市、区、旗）—乡（镇）四级制；直辖市则实行市—区（县）—乡（镇）三级制。

应该说，上述管理体制基本上是与当时的政治、经济、社会发展情势相适应的，也是适应于当时交通、科技、信息等技术发展情势的。但是，改革开放以来，随着国家经济社会情势以及现代交通、科技、信息等技术的飞速发展，尤其是随着经济体制改革和其他方面的行政体制改革的不断推进和深化，我国地方政府的层级管理体制存在的问题日益突出。最明显的是层级过多，增加了行政管理成本，降低了行政效率。

改革开放以来，我国对中央和地方、上级与下级的关系进行了一系列的调整，改革开放的过程，从某种角度来说也是政府职能转变、行政管理体制改革，逐步向下级政府、社会、企业转移权力，实施确权或放权、还权的过程。而行政审批制度改革则是其中一项主要的内容。

（二）行政审批制度改革的原则与意义

行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

行政审批制度改革的主要内容包括：削减、合并审批事项，或调整给社会组织自律管理，或下放给下级政府。

2011年11月，国务院召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议。温家宝总理说，目前，包括行政审批制度在内的行政管理体制改革还滞后于经济社会发展，不适应发展社会主义市场经济的要求。政府职能转变不到位，行政审批设定管理不严，监督机制还不健全。必须继续深化改革，进一步破除制约经济社会发展的体制机制障碍，激发全社会的活力和创造力。主要内容有：进一步清理、减少和调整行政审批事项。坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。突出三个重点领域：一是投资领域，进一步深化投资体制改革。二是社会事业领域，放宽限制，打破垄断，扩大开放，公平准入，鼓励竞争。三是非行政许可审批领域，清理一些部门和地方利用“红头文件”等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等，要一律取消。严格依法设定和实施审批事项。必须于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证；没有法律法规依据，行政机关不得设定或变相设定行政审批事项。创新行政审批服务方式。依法进一步简化和规范审批程序，创新服务方式，优化流程，提高效能。加强政务中心建设。原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。加强电子政务建设。进一步推进行政审批公开，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。强化对权力运行的监督制约，建立健全行政审批责任制度。

党的十八大提出，要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。十八届三中全会《决定》指出，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

这是我们思考深化行政审批制度创新时所要遵循的一些基本原则。

当前，推进行政审批制度改革具有重要的意义。

行政审批制度创新是转变政府职能的重要突破口。

现行行政体制存在的最大问题是政府与市场、社会之间的职责和边界不清晰，政府角色定位不清，政府过多、过细干预市场行为。破解这一问题需要将政府角色定位于加强和改善宏观管理，创造更加公平高效的发展环境，更好地向公众提供公共服务和公共产品，实现政府从无限向有限，从管理向服务的转变；通过深化行政审批制度改革，大力简政放权，理顺政府与市场、社会之间的关系，进一步激发市场活力。

行政审批制度创新是提高行政效率的重要举措。

行政审批过程中，不同程度地存在时间过长、程序烦琐、费用过高等一系列问题，这些势必影响政府行政效率。深化行政审批制度改革意味着创新行政管理方式，减少行政管理层级，整合各部门之间以及部门内部的职能，改变原有的烦琐的审批程序，采用信息化管理手段和服务方式满足社会多样化和个性化需求，把政府服务以最快捷、最方便的方式传递给广大人民群众，最终有利于降低行政成本，提高行政效率。

行政审批制度创新是打造阳光政府的重要途径。

一些行政审批权力比较集中的部门和岗位成为腐败的重灾区。为有效地遏制腐败，打造阳光政府，就要深化行政审批制度改革，政府大胆进行“自我革命”，改变权力过于集中的现象，减少权力寻租的空间，消除腐败滋生的土壤。阳光是最好的防腐剂，通过公开权力清单，让权力在阳光下运行，保障群众的知情权和监督权，有助于增强政府权力运行可视化和透明化，增强政府公信力和执行力。