二 健全监察体制机制面临的问题

1.理念偏差导致监察意识不强

行政监察工作原是对政府部门进行监督，但我国在制度设计时把监察部门放在行政部门之中，使得当监督者处于被监督者的领导或管辖之下时，监察部门缺乏独立性。监察部门对政府不能监察、不愿监察或无法监察。其原因在于，制度设计之初，就把政府内的官员多多少少假设为向善和追求公共利益最大化的，而没有假设信息不对称、权力无制约监督时存在“恶人”。

2.体制不顺导致监察整合不够、职能不明、权责不清

在对2498人的调查中，结果显示约有13%和34%的调查者认为当前我国监察体制存在严重和较为严重的弊端（见表7-1）。^[1]在严重和较严重这两项指标中，进一步对被调查者分职业、分级别进行统计，非监察干部认为监察体制存在的严重性程度比重远大于监察干部（见表7-2），被调查者对监察体制弊端的严重性认识程度在不同行政级别中都占据较高比重（见表7-3）。

表7-1 目前的监察体制存在的弊端严重程度

表7-2 监察体制弊端严重程度分职业统计

表7-3 监察体制弊端严重程度分级别统计

监察制度设计之初没有牢固树立用制度管权、管事、管人的观念，对干部的监督检查失之于宽、失之于软，出现“牛栏关猫”的现象。近年来查办的一些重大案件所暴露的腐败行为大都与监察体制存在缺陷和弊端有关，说明我国监察体制仍存不足。调查显示，监察体制在领导体制、监察法制、监察手段、监察监督部门沟通协调等方面被调查者认为亟待进一步完善与改进（见表7-4）。

表7-4 监察体制存在问题分析

3.监督机制不全导致执行不力

监察机关在履职过程中很难与其他监督主体达到信息上的沟通共享、行为上的相互配合。1292位被调查者认为应该独立或升格监察机关的权力和地位，比重高达52%。其中，有77.6%和74.7%的被调查者选择由于“人为阻力，使得畏首畏尾”和“人情关系难却”，形成好人主义、瞻前顾后、怕得罪人等“弱势”局面（见图7-2）。在这种情况下，致使监察人员在履职过程中存在较大心理压力，造成监督失效。课题组对监察人员的心理压力程度进行了调查，结果显示，有超过58%的被调查者认为存在较大程度的心理压力（见表7-5）。

图7-2 影响监察工作顺利开展的客观因素分布

表7-5 监察人员心理压力程度统计

4.方法欠妥导致监察绩效不高

监察机关在工作方式方法上存在包办代替、面面俱到现象，特别是在与其他行政管理部门联合执法中，一定程度上履行了其他部门的职责。^[2]这不仅导致了监察部门资源的浪费，导致监察部门工作任务繁重而超负荷运作，也不利于调动监察部门工作人员的积极性，在一定程度上削弱了监察部门的监督功能。在我们的调研中，75.2%和73.2%的被调查者选择应当创新监察工作方法，广泛利用电视广播和网络、微博等开辟新的监察途径；67.3%和57.6%的被调查者认为应该赋予监察部门调查取证权和处罚权，以促进监察工作的有效开展和对监察对象的教育与惩罚；有39.8%和23%的被调查者认为将电子监察系统与传统的监察系统相结合会起到更好的效果。随着社会的发展和科技的进步，政府部门一些官员的违法或腐败行为的手段大都有高科技工具的使用，而监察机关的工具往往无法应用最新科技成果，这也客观上导致监察绩效不高。

5.干部队伍不强导致“专职不专”

在2497名被调查者中，48%的被调查者持监察干部素质不高的观点（见表7-6）。这种局面在地方上表现突出。地方监察干部多为“半路出家”和临时委派，业务能力的提升主要依赖工作经验的累积，缺乏系统化、专业化的培养与训练。专业精、业务强的人才相对匮乏，很难适应繁杂、多变的腐败形势。监察干部队伍的素质很大程度上影响监察工作顺利推进。调查显示监察干部队伍的思想政治素质、业务素质、作风及职业道德等主观因素致使监察效率不高，其中业务素质所占比重比其他几个主观因素所占比重要大（见图7-3）。

表7-6 监察干部队伍的素质统计

在干部队伍素质与能力建设中，现存的最大难题是“专职不专”，在实际工作和职责履行过程中既要履行好监督与检查等本职职能，又要承担一些其他不与自身本职工作相关的事项，容易出现业务能力不足、“本领恐慌”等诸多问题。

图7-3 影响监察工作顺利开展的主观因素分布