一 城市治理创新的杭州经验

上城区的城市治理创新是整个杭州城市治理创新实践的重要组成部分，其创新动力、创新方式，以及创新实践所贯穿的核心理念，都与整个城市浓厚的创新氛围息息相关。

改革开放以来，杭州实现了经济的持续发展和快速发展，成为沿海地区最发达的城市之一。2013年，全市实现地区生产总值8343.52亿元，人均生产总值达到94566元（15271美元）。全年完成财政总收入1734.98亿元，其中地方公共财政预算收入945.20亿元。2013年全市常住人口884.4万人，其中城镇人口662.42万人，全市城镇居民人均可支配收入39310元，农村居民人均纯收入18923元。^[1]多年来，杭州凭借得天独厚的区位条件和优美的人文自然环境，形成了融“天堂硅谷”与“休闲之都”为一体，以“和谐创业”为特色的区域经济社会发展模式。^[2]

发达的城市经济、富裕的居民生活、优美的自然风光、深厚的人文底蕴，以及锐意进取的创新意识的相关交融，使杭州这座城市多彩的魅力受到了日益广泛的关注。进入21世纪以来，杭州先后获得了联合国人居奖、中国最具安全感的城市、国际花园城市、中国投资环境最佳城市、中国大陆最佳商业城市、中国最佳旅游城市、中国最具幸福感城市、中国十大最具经济活力城市、东方休闲之都等众多的“金名片”，获得了全国社区建设示范市、全国绿化先进城市、全国园林城市、全国城市环境综合整治优秀城市、中国人居环境奖、国家环境保护模范城市、国家卫生城市、全国科教兴市先进城市、全国创建文明城市工作先进城市、中国优秀旅游城市、全国双拥模范城等一系列荣誉称号。

杭州良好的城市生活和发展环境，以及城市经济的转型升级，激发了城市决策者创新城市发展和城市管理理念，促进城市品牌营销与城市经济创新发展良性互动的强烈意识。2002年，中共杭州市委第九次党代会确立了“构筑大都市，建设新天堂”的新一轮发展目标，开启了城市发展由西湖时代向钱塘江时代迈进的进程。2004年，杭州市确立了休闲—文化—创业“三位一体”的发展战略。2007年，杭州市正式确立以“生活品质之城”作为城市发展定位和城市核心品牌。伴随着城市发展理念的不断更新和城市发展目标定位的清晰化，杭州加快了城市治理结构与治理方式的创新步伐，营造出了全国较为罕见的城市治理创新氛围，逐步探索形成了以“民主促民生”为核心理念，以多元复合的网络化治理结构和参与式治理机制为特色的城市治理体系。

（一）民主促民生的城市治理理念

杭州城市治理创新实践最显著的特色之一，是将提升管理与优化服务融为一体，始终围绕民生的保障和改善，建立健全城市治理的民主参与、民主协商机制，坚持以民主促民生，不断完善开放式决策体系，不断丰富民主参与的载体，走出了一条以广泛的民主参与和有效的协同治理来提升城市生活品质和城市治理水平的新路径。

杭州以民主促民生的城市治理理念，发端于2000年的“满意不满意单位”评选活动。这项在市直机关进行的由市民评价政府部门工作效率的创新实践，经过多年的丰富完善，到2005年已发展成全国最为完善的综合考核评价体系。为进一步拓展市民参与领域，2007年起，市政府陆续制定下发了《关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》等多个地方性法规，将市民参与引入政府决策全过程，相关法规和制度对政府决策程序、规程及细则作出了明确规定，建立了开放式决策制度。2007年11月14日，市政府首次邀请6名市人大代表和政协委员列席市政府第17次常务会议；2008年4月2日，市政府常务会议首次通过“中国杭州”门户网站向市民视频直播会议过程；2008年7月8日，首次邀请6名市民代表列席常务会议。自此，普通市民参与市政府决策活动进入常态化。立足于开放式决策取得的经验，2007年底，市委十届三次全会将“民生民主”列为市委工作重点。2008年7月，市委十届四次全会正式将“民主民生”确立为市委市政府“六大发展战略”之一，明确要求坚持“四问四权”，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与。2009年1月23日，杭州市出台《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，标志着“开放式决策”进入制度化的成熟阶段。据不完全统计，从2007年11月14日至2009年9月4日，杭州市政府常务会议已先后邀请155位人大代表、政协委员和92位市民、专家代表列席，并通过网上视频直播接入100位市民与市长互动交流，共同讨论政府工作报告、廉租住房保障管理办法、新型农村合作医疗实施办法等72项决策事项。2010年1月17日，杭州市“开放式决策”荣获“第五届中国地方政府创新奖”。

杭州市把“以民主促民生”的工作机制，概括为“四问四权”，即问情于民落实知情权，问需于民落实选择权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权，目的是使公共政策从制定、执行到评估监督都有较为规范的民主参与机制，以保障民生问题得到符合民意的有效破解，使民生问题的民主解决之道成为增强社会凝聚力、增进城市和谐的重要途径。

1.“民主促民生”决策机制。“民主促民生”首先要求公共政策的制定不仅要从主观意愿上牢固树立“为民”的价值导向，而且要建立能够广泛吸取市民意见，并根据多数人意见做出决定的决策机制。2009年实施的“停车新政”，就是这样一种民生问题民主决策的成功范例。为了解决停车难和乱停车造成城市交通拥堵的突出问题，2009年4月8日，杭州市委市政府召开破解“停车难”的专题会议，市委市政府根据初步方案拟定了11个关键性问题，通过媒体广泛征求市民意见，共发放了9000份调查问卷。统计局派调查员走访了随机抽样产生的8000户市民家庭征求意见。1.8万多户家庭通过交互数字电视调查系统，以按遥控器的方式进行了投票。报刊开辟专栏听取读者建议、介绍基层经验，市政府门户网、杭州网、杭州统计信息网组织网上调查，共征集到28万余字的意见建议，并对每个问题都统计了赞同率。经过认真梳理、研究，在充分兼顾无车族与有车族的路权，存量机动车与增量机动车的停车权，市、区、街道、社区的职责权限，政府“有形之手”与市场“无形之手”的各自作用的基础上，市政府最终按多数人的意见出台了“停车新政”，并取得了良好的效果，打造了破解行路难停车难的“杭州模式”。

2.“民主促民生”执行机制。涉及民众切身利益的民生政策最终能否取得令群众满意的绩效，不仅取决于政策方案能否最大限度地体现各阶层市民的利益诉求，而且取决于政策执行过程能否充分吸纳公众的智慧和力量。近年来，杭州市在全力推进背街小巷改善、庭院改善、公厕提升改造、危旧房改善、历史建筑保护五大“民心工程”中普遍建立了民主化的执行机制和监督机制，凡是工程实施过程中涉及老百姓切身利益的问题，都坚持“老百姓的事老百姓来办”，高度重视引导公众参与政府为民办实事的具体实施过程。这种执行机制有效地发挥了媒体对民生问题的聚焦功能和监督功能，成功地动员和吸纳了千家万户的智慧，实现了将工程实施对树木和房屋的迁移量降低到最低限度，将对沿线老百姓和单位的正常生活、工作影响降低到最低限度，将工程的综合成本降低到最低限度。杭州市实施的五大“民心工程”，针对的都是人民群众最关心的切身利益问题，民众对政府的政策议题具有广泛的认同感。作为直接受益人，市民对民生工程的落实情况高度关切，在工程实施的具体细节上为政府部门的决策提供了大量真实可靠的信息，为政策的完善及有效执行贡献了大量智慧，而政府部门在工程的实施过程中也深切地感受到了公众对公益性事业的热情，以及公众参与带来的政策执行绩效的显著改善。

3.“以民主促民生”评估机制。要保障民主的决策得到卓有成效的执行，还必须建立广泛的民主监督机制，以人民满意为标准进行治理评估。从2000年起，杭州市广泛引入市民评价机制对市直机关进行“满意单位不满意单位”评选，2005年该项评选改称为“社会评价”，占50%权重，纳入综合考评体系，同时将根据社会评价意见实施的部门整改工作列入考核和人大对部门工作的评议，并通过媒体向社会公布考核评议的内容，接受群众监督，形成“评判—整改—再评判—再整改”的持续改进工作机制。2012年，杭州市综合考评荣获第六届中国地方政府创新奖提名奖。

杭州市的“民主促民生”实践从老百姓“身边的民主”^[3]做起，从事关人民群众切身利益做起，有效地激发了公众的参与热情，并借助于这种参与以及政府部门与市民密切的互动关系，建立了政府与公众的信任合作关系。杭州市委书记王国平曾明确强调：“民主是一种生活方式。人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。参与民主、协商民主是人民群众最直接、最现实、最基本的民主，是直接民主和实质民主。可以说，民主就在我们身边，就在我们生活之中。”^[4]事实证明，只要政府积极主动从公众关注的问题入手，建立健全便捷的参与渠道，就可以有效地扩大社会参与，将公众的参与热情导入政府设定的轨道，实现公众参与的可持续发展，并借此有效提升城市治理的绩效。

（二）多元复合的治理结构

城市治理的核心问题，是探索和建构城市多元行动主体之间更有效的合作治理机制，在有效地满足多元群体异质化的生存发展需求的同时，借助于新技术革命给公共事务治理模式创新带来的挑战和机遇，最大限度地整合城市治理资源。20世纪90年代后期以来，西方“整体性治理”（Holistic Governance）思潮异军突起，为城市治理方式、治理机制创新注入了新的活力。针对新公共管理（NPM）实践中出现的政府管理碎片化及公共性缺失等流弊，“整体性治理”以协调、整合、责任、信任为变革主旨，大力倡导跨界合作，通过加强横向和纵向的协调来提升治理绩效，“整合”和“协调”由此成为政府在公共事务治理中的基本角色功能。由此，西方的城市治理创新呈现出了一种复杂的双向互动过程：一方面是以广泛的民主参与和“多中心治理”，来挖掘和凝聚分散在社会各个层面的城市治理资源；另一方面是通过组织结构和技术创新，来建立有效的整合和协调机制，避免城市治理的碎片化及公共秩序的混乱。

中国城市治理同样存在着“碎片化”（fragmented）困境，同处一城的不同层级政府的职能重叠，条块之间的职责分割，以及部门之间过细的专业化分工，都使城市政府的职责交叉、多头管理、推诿扯皮等碎片化弊病发展到了极为严重的程度。而现代公共事务管理的复杂性，往往都超越了单个部门专业化管理的能力极限，如何通过创新治理结构，在整合分散在体制内外各个部门的治理资源的基础上，建立有效的协同机制，就成为在宏观体制环境下提升城市治理效能的迫切要求。美国著名学者博克斯指出，“如果说19—20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的治理结构的复兴实验过程”^[5]。

杭州“民主促民生”的城市治理理念，落实到具体的运作层面，就是致力于打造党政、媒体、市民“三位一体”，党政界、媒体界、行业界、学术界“四界联动”的机制，形成一个开放性的城市治理网络，其具体的突破口则是社会复合主体的打造。按照市委书记王国平的概括，“社会复合主体”是以推进社会性建设项目、知识创新、事业发展为目的，由政府（党政界）与企业界、知识界和媒体界等不同社会主体公共参与、主动关联而形成的多层架构、功能融合、优势互补的新型社会治理组织系统。^[6]在该系统中，政府主导力、企业主体力、社会运作和市场配置资源能力“三力合一”，党政界、知识界、企业界、媒体界“四界联动”。各复合主体的职责分工明确，党政界为主导的领导协调小组、委员会，主要发挥引导、统筹、协调等功能；知识界为主体的专家委员会、专家小组，主要发挥研究、咨询、策划、创意等功能；行业界为主体的中心、协会、经营组织，主要发挥实施、建设、展览、制作等功能；媒体界为主导的宣传机构，主要承担宣传、推广、沟通、动员、监督等功能。

在社会复合主体的运作过程中，党政界以城市发展的公共性议题为引导，通过各种有效的协同机制，使知识界、行业界、媒体界等领域的社会主体建立起合作伙伴关系，从而在一个大的范围中形成社会资源与社会机会的合理配置机制。从组织结构方面看，社会复合主体是由复杂多样的结构要素主动关联形成的，构成的是一个多元主体平等合作的社会体系。在这一体系内，“主配角是不固定的，既没有绝对的主角，也没有绝对的配角，两者可以相互转换，在这个项目、活动中唱主角，在另一个项目、活动中就可能当配角；在这条工作链上是牵头人、主持人，在另一条工作链上可能就是合作者、协助人”^[7]。在社会复合主体中，多元行动主体在组织上彼此互不隶属，在具体事务上分工协调，合力推动某一社会性项目的发展。

为避免多元主体参与城市治理陷入众声喧哗的碎片化困境，社会复合主体的运行建立了两大保障机制，即党政主导与媒体聚焦。党政主导既体现在社会复合主体的组织结构上，也体现在对城市治理议题的确定上。所有社会复合主体都有党政部门参与，并发挥引领作用。社会复合主体致力于破解的问题，基本上也体现了党政部门的意志。与此同时，杭州在推进城市复合治理的过程中，高度重视发挥媒体的纽带作用，杭州市专门组建了“杭网议事厅”、“我们圆桌会”等媒介平台，发挥各种媒介的优势，积极为公民参与公共事务创造机会，也为政府与市民沟通协调提供稳定的载体和平台。以媒体为纽带建立城市合作治理机制，有利于更直观、更全面地反映民众的意见和建议，使政府部门能够近距离倾听各种未经“过滤”的声音。借助媒介平台的面对面的平等沟通交流，有效地增进了政府、社会组织、市场主体、利益相关者及普通市民之间的相互理解，促进了多元参与者主体的治理共识的达成。

（三）参与式治理的运行机制

构建复合治理结构的重要目的在于健全参与式治理的渠道和载体，最大限度地整合资源、吸纳民智。公民参与在城市治理创新中承载着优化治理和深化民主实践的双重功能。“当公民参与成功时，它能给公共管理带来一些实质性的益处，如更加有效的公共政策，感到满意和支持政策的公民，更为重要的是，它更加强有力地促进了民主。”^[8]参与式民主理论的代表人物佩特曼认为，真正的民主应当是所有公民直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值，如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。^[9]借助于党委政府积极主动地推进民主促民生实践，以及在此过程中建立各种民主参与和复合治理渠道，杭州城市治理过程中的民主参与，无论是就市民参与的广泛度，参与形式的多样性，还是就参与实践对决策的实际影响力而言，都达到了国内的领先水平。

2002年，杭州市实施了大规模的西湖综合保护工程，其整个过程都为市民参与创造了丰富的机会。工程实施前，规划设计方案公开展示，广泛听取市民、专家和社会各界的意见；工程实施中，邀请媒体、专家、市民对工程进行监督；工程建成开放前，专门组织各方面专家和市民代表“挑毛病”，并及时整改到位。西湖综合保护工程，共投入70多亿元人民币，恢复、修复、重建145处景区和景点。为了从145处景区、景点中选出最能代表新西湖的十大景点，杭州市启用了市民投票机制，直接由市民投票确定。根据“群众推举景名”阶段中推举率较高的景点，并结合专家意见，组委会推出20个候选景点，再由市民最终投票表决，选出十大景点。共有33.86余万人参与了本次评选活动，有效总投票数29.74万张。杭州市把最终的选择权完全交给了群众和专家，打破了过去以官员和文人评景的惯例，评选活动得到了市民的高度认同。

2004年，杭州市全面实施背街小巷改善工程，为此，杭州市建立了“三会一公示”制度，通过召开调研会、听证会、座谈会、设置现场公示牌等形式，深入社区倾听民声、落实民意，进而对每条道路施工都细排了进度计划表，尽可能减少工程对沿线居民生活的影响。几年间共有160多名专家、35000多位市民直接参与了改善工程，收到市民对改善工程的各类建议和意见5829条，其中被采纳的有4546条，采用率达78%，有3400余名市民成为背街小巷改善工程志愿者，2200余名市民做背街小巷长效管理义务监督员。

2006年，杭州市开始广泛征求市民对城市品牌的意见，从社会各界征集到了4620个城市品牌。经专家三轮评审，最终产生了10个推荐品牌让市民评议。共有1.24万名市民参加投票，最终确定三个品牌，提交市委、市政府决策参考，最终确定以“生活品质之城”作为杭州的城市品牌。

2007年，杭州市全面启动危旧房改善工程。改善前，问计于民，通过入户调查、设计方案公示和召开住户听证会“三部曲”，充分听取住户意见，确定改善与否、改善内容和改善方式。改善中，加强安民告示与现场监督，进场施工前3个工作日，将安民告示发往各住户，并张贴于项目主要出入口处，以便住户了解工程情况，监督现场施工。同时还成立“义务监督员巡查小组”，对项目质量、扰民情况、施工安全情况进行监督。改善后，问绩于民，邀请义务监督员和住户代表参加竣工验收会，对提出有关质量的意见，限期要求施工单位进行整改；建立危旧房改善工程质量回访制度，对改善效果、施工质量等进行回访。

2008年，杭州在“红楼”举办了“杭州市城区旅游河道整治方案展”，大到旅游线路整体规划，小到慢行系统的材质、绿化树种，都认真听取市民意见。在工程推进过程中，市河道建设中心积极与“三河”沿线文新、朝晖、上塘等9个街道近30个社区开展共建活动，始终坚持“工程建设进一程、社区困难带一把”，工程开工前向沿线社区发放公开信万余封，在社区居民中聘请义务行风监督员百余名，同时以党员志愿者活动为依托，先后走访沿线街道社区困难户，取得了社区居民的理解和支持，也激发了他们积极参与的热情。

2008年，杭州市实施公厕提升改造工程。计划立项阶段，实行公示制度，在每个拟建公厕的现场公示立项计划7天，并设立社区联络员，上门征求居民意见；设计阶段，向市民公示方案，并在街道和社区召开座谈会或听证会，征求市民对公厕朝向、层高、厕位数等问题的意见，设计方案会审有街道、社区、居民代表、专家等各方参与；施工阶段，设置安全文明告示牌，畅通市民反映问题的渠道；竣工验收阶段，实行“两步”验收，第一步进行工程质量验收，第二步进行综合验收，邀请市民、媒体、专家参与验收。

正如克莱顿·托马斯所说的，城市的公共管理者发现了公民参与的大量好处与优势：公民参与能够建立良好的沟通渠道；促进市政项目的执行实施；有助于政府少花钱多办事；帮助政府免受更多的批评；形成公共预算过程中的影响力。^[10]经过持之以恒的探索，杭州市已经在重大民生项目的决策、执行、监督等环节建立了一整套比较规范和成熟的市民参与机制。参与形式既有一般性的意见征集，也有市民票决，更有渗透到各个环节的民主协商。事实上，沟通、对话、协商，正是运作在杭州城市治理各个领域的各个社会复合主体的基本运行机制。在市委市政府的倡导和激励下，杭州市还在区、街道、社区中各层面涌现出了以“湖滨晴雨”为代表的民主协商载体。这些协商民主形式，作为选举民主的重要补充，在体现民意诉求、吸纳民间智慧、赢得市民认同、增进政府与市民的信任合作方面都发挥了重要作用。