一 城市治理在国家治理体系现代化中的战略定位

党的十八大明确提出了“党领导人民有效治理国家”的重大命题，三中全会进一步从国家治理的战略高度审视中国改革发展大业、谋划体制改革的总体规划和顶层设计，将“国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化体制改革的总目标，标志着中国改革进入了健全和完善国家治理制度体系的新的历史阶段，这对于中国现代化进程，包括城市治理模式的创新都具有极为深远的战略意义。

（一）国家治理体系的现代转型

国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的制度体系。现代国家治理体系是现代化进程的产物。工业化、城市化、市场化等现代性因素成长所引发的“大转型”，是人类历史上罕见的社会生活秩序的整体性变迁，它从根本上改变了经济生活、社会生活和政治生活的逻辑。市场体系扩张、政府角色调适、社会自卫运动的长期互动博弈，重塑了现代国家政治、经济、社会的关系，最终演化出了法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立的现代国家治理结构，政府治理、市场治理和社会治理随之构成了现代国家治理体系三个最重要的次级体系。在建立全民性的社会保障体系、不断完善公共服务体系的过程中，西方国家政府职能范围不断扩大，政府权力的触角逐步伸向了社会生活的各个领域，形成了对社会生活的全面控制。随着政府失灵现象的广泛出现，西方国家开始反思行政权力扩张对于市场经济和公民社会健康发展的侵蚀作用，寻求政府、市场、社会新的平衡之道。20世纪80年代以来，西方国家出现了两种调整国家治理结构的新趋势。一方面，针对“民主赤字”带来的不断加重的财政负担和日益严重的政府失灵现象，英语国家广泛兴起了以私有化、市场化为主旨的新公共管理实践；另一方面，以社会力量制约国家权力的公民社会思潮重新崛起，并催生出了全球性的“社团革命”。从第三条道路，到参与式治理、多中心治理，“少一些统治，多一些治理”^[1]，由此成为公共事务治理模式变革的重要趋势。

中国国家治理模式的转型，有着同西方国家不同的历史背景。作为文明早熟的国度，中国在相对封闭的地理环境下形成了长期稳定的传统国家治理模式。概括地讲，传统“大一统”的国家治理模式具有三个显著特点：一是绝对排他的一元专制统治。自秦汉以降，专制帝国建立了“家天下”的统治秩序，形成了“天下独占，地位独尊，势位独一，权力独操，决事独断”的绝对一元权力格局。在此，既没有中世纪欧洲那种封臣对封君权力的分割，也不存在独立于王权的教会组织权威。在整个可以控制的地域范围内，专制君主是唯一的权力中心，即所谓的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。二是自上而下的行政官僚治理体系。传统“家天下”的统治秩序，主要依靠通过科举制度选拔出来的文化精英来维护和修复，形成了以官僚集团为主体的自上而下运作的社会秩序控制格局。三是有限的乡村自治体系。受古代治理技术的限制，面对国家庞大的疆域和人口规模，专制王朝很难将权力渗透到社会生活的每个角落，国家财政也无法供养一支庞大的足以直接控制整个社会的官僚队伍。县以下的基层治理更多依靠乡绅凭借其文化优势和行政经验来主持。尽管理论界对传统社会是否存在真正意义上的乡村或宗族自治存在着很大分歧，但国家权力无法对广大乡村实施直接的行政控制确是事实。

如果说历史上“大一统”的国家秩序能够通过改朝换代得以不断重建和复制的话，那么，一旦这种体制格局在近代遭遇西方强势文明的全方位冲击，国家治理就陷入了难以修复的总体性危机。首先，由于专制帝国无法抵御列强的“坚船利炮”，国家主权不断遭受列强分割、蹂躏，专制王朝再也无法保持自己的绝对权威，中央政府逐渐失去对整个行政体系的政治整合功能。其次，由于中国经济被拖入极不合理的国际经济秩序之中，沦为列强的原料供给地和商品销售市场，小农经济陷入全面破产的境地。大量的战争赔款，更是使国家财政陷入崩溃境地。最后，政治和经济整合功能的衰败，不可避免地导致了传统文化秩序的瓦解和社会秩序的混乱。在激烈的社会动荡中，不仅整个社会的规则系统日益松弛，民间道德化和习俗化的控制机制也逐步失灵。“乡村成了一个文化精英遗弃的地区，宗法关系淡化，地主与贫困农民的冲突开始尖锐，广大乡村遂成为一块酝酿革命的温床。”^[2]当帝制最终被推翻时，社会整合的象征性符号随之被彻底摧毁，中国传统的社会秩序陷入了“一盘散沙”式的“总体性危机”。

克服社会秩序的“总体性危机”是近现代中国政治革命与国家建设的核心问题。现代国家区别于传统国家的一个显著特征，是拥有更为强大的权力渗透能力，“政治中心能够领导、推动和批准在自己领土范围内发生的各种各样的社会活动，根据自己制定的、灵活多变的命令管理整个国家”^[3]；“现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程”^[4]。一方面，现代国家将政治权力从各种经济、社会、文化等单位集中到自身，形成统一的国家“主权”，使国家超越地域、宗族等，成为国民唯一的政治效忠对象；另一方面，现代国家的权力从统一的中心不断向外发散，覆盖到国家疆域范围内的所有人群，渗透到社会生活的各个领域。“由于传统社会是在帝国体系下被整合为一个整体的，社会自身没有强大的力量和机制来推动自身的整体整合，所以，这个社会的组织与运行对国家权力的依赖是这个社会的内在属性。这种依赖决定了帝国体系解体之后的国家建构，首先要建构的是国家权力核心，并通过这个核心建构基本的秩序。”^[5]通过政治动员，将政党的意志贯穿到社会的最底层，赢得广泛的政治认同，形成强大的资源整合能力，是中共领导全国人民夺取政权最重要的历史经验。这种成功经验，加上政党与国家合二为一的党国体制，使得新中国将现代国家的权力渗透、权力控制能力扩展到了极致，并使这种超常规的政治动员方式转变成一种国家体制建构，一种全能主义的国家治理模式。

全能主义（Totalism）指的是“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”^[6]。它反映的是一种特殊的国家与社会关系，即国家可以按照自己的意志进入社会生活各个领域、各个角落。全能主义政治的典型特征是党和国家的一体性和政治中心的一元性、政治权力的无限性和政治执行的高效性、政治动员的广泛性和政治参与的空泛性、意识形态的工具性和国家对外的封闭性。^[7]在全能主义的国家治理体系中，既不存在政府职能的界定，也不存在政府的行为边界。政府取缔所有市场交易行为，直接对所有社会资源进行垄断性分配，形成所有组织和个人的生存均完全依附于国家的局面。政府也取缔了所有体制外的民间组织，将社会成员全部网罗进了行政化的组织体系，国家因此得以通过资源分配和层级隶属的组织网络而直接控制所有社会成员，并及时将各种可能偏离国家控制的社会自主性因素清除掉。从后发国家的现代化境遇来看，这种对经济社会生活实施全面落实全面管控的国家治理体制的产生，具有一定的历史合理性，它赋予了新政权实现国家整合和启动现代化建设的强大能力。但这种体制却极大地压抑了经济社会发展活力，是一种非常态的治理模式。改革开放实践在整个社会生活秩序变革上完成的一个重大的拨乱反正，就是推动沉湎于阶级斗争的非常态社会向常态社会回归。从总体上讲，近30多年来国家治理模式渐进性变革的基本趋势，就是国家收缩管制范围，逐步通过放松管制而培育出相对独立的市场经济体系与社会组织秩序。市场秩序的扩展和社会生活自由空间的出现，决定了国家无法再通过驾驭市场、管制社会的方式，包揽公共事务的治理。国家需要在缩小权力范围的同时有效地增强公共服务的供给能力，需要在扶持社会成长的过程中学会以协商、妥协、合作的方式来维系公共秩序。这就对国家的治理方式和治理能力提出了新的挑战。

中国国家治理体系的现代化是在极其特殊的历史境遇下展开的，它承载着发达国家百余年的国家治理转型重负，面临着国家治理模式双重转型的挑战。一方面，国家治理体系的现代化意味着中国迫切需要在深刻反思政府强势主导的发展模式，特别是政府不断强化对经济和社会生活干预的体制惯性的基础上，全面深化体制改革，通过放权于市场和社会，加快国家治理体系的常态化演进历程，促进政府治理、市场治理、社会治理相互制约、相互支撑的国家治理体系的定型化、成熟化；另一方面，面对公共事务治理日益复杂化和治理资源相对匮乏的挑战，国家治理体系还迫切需要顺应全球公共事务治理方式变革的趋势，积极创新治理结构和治理方式，实现从统治向现代治理的转型。

（二）现代国家治理体系成长的内在张力

国家治理体系的现代化是国家治理模式极其复杂的演进历程，既涉及国家治理各个子系统功能的合理界分及相互关系的协调，涉及政府横向和纵向治理结构的优化，也涉及治理方式、治理技术的创新。对于中国这样一个国情极为复杂，又在历史上形成了相对稳定甚至固化的统治模式的大国来说，推进国家治理体系现代化需要切实创新治理理念，加强国家治理的制度体系建设，保持活力与秩序、权利与权力的相对均衡，避免陷入两极摇摆状态及由此导致的国家秩序动荡。

1.活力与秩序。国家治理体系的现代化必须在活力与秩序之间形成必要的张力，在充分激发社会发展活力的基础上形成良好的社会秩序，实现活力释放与秩序维系的良性循环。毫无疑问，维护社会秩序的稳定，是国家治理最基本的目标，但激发社会发展的创造性活力却是推进现代化进程的根本动力。全能主义国家的治理模式，是建立在国家垄断所有社会资源，国家将所有社会成员纳入行政化的组织体系为体制支撑的，它虽然表现出了超强的社会资源动员能力和社会秩序的管控能力，却因剥夺了个体和社会组织的自由选择权利而导致社会活力的全面窒息。这种非常态的治理模式注定无法实现经济社会的持续及正常发展。市场化改革进程开启了国家治理模式的深刻演变，国家对经济社会生活放松管制，客观上确立并逐步扩大了个体和社会组织的自由选择空间，确认了个体相对独立于国家的价值和利益，从而释放出了被长期压制的创造性活力。然而问题在于，市场秩序的扩展，必然带来各种要素资源在越来越大的范围内的自由流动和合理配置，带来社会成员日益频繁的社会流动；而社会资源的稀缺性决定了只要我们承认了社会个体的自主选择权利，社会成员对稀缺性资源的竞争就无法避免，社会利益分化和利益冲突就必然地成为社会生活的常态。如何在充分保障市场主体和社会成员的权利，充分发挥市场公平竞争机制作用的前提下，有效地维持社会秩序、政治秩序的动态稳定就成为国家治理方式创新面临的重大现实课题。

应当看到，目前的国家治理体系对于维系社会活力与社会秩序的张力还很不适应，在政府强势主导发展模式的惯性作用下，各级政府往往还习惯于以扩大政府资源配置功能和强化行政干预来支撑经济的增长，习惯于以强势管控来维持社会秩序的刚性稳定。三中全会决定在阐述推进国家治理体系现代化的主旨时，明确强调要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。为此，就必须彻底摆脱传统的管控思维，将维护社会秩序稳定的注意力集中到健全公平竞争的市场秩序、培育自主治理的社会治理体制上来，以维护公民权利作为维稳的根本途径。

2.权利与权力。如何平衡公民权利与公共权力的关系，避免国家治理过程中公共权力压制和侵害公民权利，是国家治理体系现代化的另一个症结性问题。按照杜赞奇的观点，一个成功的现代国家政权建设应当包括两个方面的含义，即“政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐增强；在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步的扩大”^[8]。从微观机制来讲，市场化改革及其带动的社会变革最深刻的意义，莫过于社会个体行为逻辑的重塑。当社会个体从没有任何意义上的自主选择权利，不得不完全依附于国家机器的“零件”，蜕变成具有独立利益和自主意志的社会行为主体时，他们就不再是由国家任意动员、驱使的对象，国家同他们的关系就不再是单纯的命令与服从关系，而是被注入了越来越多的平等契约的关系属性，被嵌入了丰富的讨价还价的理性博弈的内容。这就意味着国家再也无法将社会成员单纯作为实现自己意志的工具，直接通过发号施令，驱动社会组织和社会个体去实现国家的意志。但是，必须看到，全能主义国家的历史经历决定了各级政府往往依然习惯于运用强制力来维系社会秩序的刚性稳定，通过广泛汲取社会资源和借助现代统治技术来扩大公共权力，从而使公民权利的成长变得更为艰难。公民权利与公共权力这样一种博弈背景，极易导致国家治理陷入这样一种两难境地：一方面是公共权力过多地介入经济社会生活，压制公民权利的正当表达，导致公民权利无法受到应有尊重；另一方面则是日益增长的公民权利诉求失去公民责任意识的制约，甚至以非理性表达的方式使地方政府陷入治理困境。

在推进国家治理方式现代化的进程中必须清醒地认识到，国家权力的无限扩张并不代表国家治理能力的同步提升。迈克尔·曼（Michael Mann）把权力区分为专制权力和基础性权力，专制权力（Despotic Power）是国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；基础性权力（Infrastructural Power）指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（Capacity），即国家有能力渗入市民社会，但国家政策的执行主要不是靠专制力量，而是依靠与市民社会之间制度化的协商和谈判。政治现代化的基本趋势是基础性权力的不断增强，因为只有基础性的权力才能够更有效地动员公共资源。^[9]根据这两种权力的强弱匹配情况，迈克尔·曼对历史上以及现实中的国家作了分类，并把中华帝国归类为强专制权力弱基础性权力国家。英国学者约翰·豪（John Hall）曾对这种帝国的权力结构作了深刻阐述：“那些描述（传统）帝国的著作或者倾向于强调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，这两者都是现实的存在。帝国的悖论（而不是自相矛盾）是它们的强大——即它们的宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑——掩蔽了它们的社会软弱性。这种强大恰恰建立在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。”^[10]全能主义国家虽然对社会具有极强的渗透力，但这种渗透是建立国家垄断社会资源，并将所有社会成员纳入国家权力控制下的组织网络中的前提之下的，一旦这两个前提不复存在，或被极大削弱，国家的渗透能力就会直线下降，这正是当前各级政府普遍感觉治理资源严重匮乏，政府权威严重不足的重要根源。就此而言，国家治理模式现代转型的一个内容，就是在缩小国家权力范围的同时有效地增强国家的治理能力，在放权于市场、放权于社会，并不断强化公共权力运作的程序规范及其监督制约机制的同时，进一步增强公共服务供给和公民权利保障的能力，以此有效提升国家的“基础性权力”。

3.分权与集权。如何有效地维系地方分权与中央集权的均衡，是大国治理的核心制度建构问题。改革开放以来，持续性的权力下放打破了之前中央高度集权的权力结构，形成了中央集权与地方分权相结合的体制格局。但迄今为止的放权改革基本上都是一种政策性放权措施，而不是一种法律化的制度建构，因而困扰国家治理几千年的“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”^[11]难题，并没有真正从制度上得到破解，而只能在动态博弈中找到一个暂时的平衡点，由此也就带来了国家治理的一系列混乱现象：五级政府之间的职责分工依然是一种量的分工模式，政府间只有权限的差异而没有职能的区别。政府间职责分工的同构化，不仅造成了大量宏观微观职能配置错位的现象，而且极大地模糊了各级政府的刚性职责；政策性放权虽然赋予了中央政府收放自如的自主性，却不可避免地导致了政府间行政博弈的泛滥，加剧了“一收就死、一放就乱”的局面；压力型体制下权力运行逻辑，形成了事权、职责逐级下移，权力、财力逐级上收的逆向运行机制，导致政府间责任与权力、事权与财力不匹配现象愈演愈烈，如此等等。

从总体上讲，目前中国的府际关系还停留于行政承包制的水平。在此，各级政府自上而下地将行政目标分解、下达给下级政府，进而将指标任务的完成情况作为对下级政府考核的基本内容。这种承包机制的初衷是强化对下级政府的职责目标控制，但在实施过程却产生了一个重大的“制度意外”，即以刚性任务来约束下级政府行为的制度安排，恰恰进一步扩大了地方政府行为选择的自主性空间。一方面，承包制虽然给各级地方政府施加了许多刚性化的行政压力，但类似经济承包制中的“交足国家的，剩下都是自己的”，下级政府以保证完成上级“规定动作”的方式，换取了一个相当大的做“自选动作”的自主性空间；另一方面，行政承包制是一种典型的结果导向的控制机制，政府间的信息不对称决定了每一级政府事实上都以保证完成上级下达的指标任务的方式换取了弹性极大的行政过程、行政方式的自主性。这正是运动式治理和欺上瞒下的行政博弈泛滥的重要体制背景。加强政府治理结构的顶层设计，建立健全政府间合理的、法律化的职责、权限分工体系，使“发挥中央和地方两个积极性”的国家治理目标通过制度建构得以真正实现，是国家治理体系现代化的另一个重大现实课题。

4.制度治理与运动治理。实现从运动治理到制度治理的历史性转型，是国家治理方式创新的主题。现代国家公共事务管理的体制建构普遍采用的是科层（官僚）制的组织运作模式。科层制的形式合理性准则，以及一切依照制度规范运作的行为逻辑，最大限度地消除了公共权力行使过程中的非理性因素，保证了行政行为的理性化和规范化。新中国成立以后，我国虽然通过移植苏联体制建立了现代行政管理体系，但官僚队伍的人格依附，特殊主义价值取向的广泛盛行，以及忠诚于制度规范的职业精神的阙如，都表明中国的科层制一直没能达到理性化的成熟水平。特别是在国家治理一直受到“建设一个全新世界”的理想主义冲动和“只争朝夕”的急躁心理左右的情况下，科层制这样一种适用于常态社会的规范化管理体制更是容易暴露出效率低下的“局限”。与科层制的治理模式形成鲜明对照的是，革命战争年代创造并屡试不爽的运动式治理模式却往往能够借助于政治动员，“通过激发自愿的首创性和广泛的资源开发，释放权威主义的协调所不能发掘的能量”^[12]。于是，革命战争年代的政治动员模式在新中国成立后演变为一种国家体制建构，即“举国体制”，成为一种常态的国家治理方式。“运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。”^[13]运动式治理模式将全体社会成员的注意力和热情全部集中到国家确定的中心任务上来，其不惜一切代价，不拘泥于一般程序规则的运作方式，就事论事的确具有显著的运作优势，其“立竿见影”的治理效力往往是科层制难以比拟的。但也正因为如此，运动式治理极易造成对常规程序和规范的冲击，往往只是以牺牲其他事务治理的效率为代价，换取在某一特定事项治理上的高效力。新中国成立以后国家治理始终难以步入制度化、规范化的轨道，社会生活也长期无法进入常规状态，应当说，与运动治国的负面效应有着直接联系。

告别运动式治理，健全社会生活的规范秩序，实现国家治理的法治化、制度化和规范化，是回应经济和社会发展趋势的必然要求。但是，对照改革开放以来的历史进程，我们却可以清楚地看到，运动式治理模式事实上并没有完全退出历史舞台，甚至得到了更为广泛的运用，它已经从一种服务于政治斗争的政治动员实践，演变成了破解经济社会发展重大问题的一种治理形式，成为政府强势主导发展模式的重要组成部分。显然，运动式治理的存在依然有一定的客观依据。这里，首当其冲的便是中国至今远未完成现代国家治理的制度体系建设，以往制约科层制理性化水平提高的诸多因素，非但没有随着科层组织架构的恢复和健全受到抑制，反而因为利益驱动而变本加厉，以致整个国家的行政管理效率持续下降。由于国家行政管理体制改革一直缺乏顶层设计，机构膨胀缺乏法制化的限制，层级之间和部门之间职能交叉、权责不明现象日益加剧，各种“潜规则”的盛行更是严重侵蚀了现有制度安排应有的效率。美国学者詹姆斯·汤森等人曾相当敏锐地捕捉到后毛泽东时代中国制度化运动存在一个深刻的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的。^[14]这种“制度化运动的悖论”，集中体现了中国国家治理转型过程中管理制度化与逆制度化的冲突。十八大报告明确提出了制度体系建设的命题，要求加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟定型，应当说充分表达了实现国家治理制度化的创新主旨。

（三）现代城市治理的风险

从区域构成来说，国家治理体系是城市治理与乡村治理的统一体。城市是现代社会人口集聚的主要空间，也是推动经济社会发展的主引擎，现代化的过程在一定意义上就是城市化的过程。西方发达国家的城市化起步于18世纪中期，英国早在1851年城市人口就达到了总人口的50.2%。到1950年前后，法国、德国、美国等西方主要国家的城市人口平均比重达到了51.8%，基本实现了城市化。^[15]伴随着中国经济的高速发展，改革开放以来，中国城市化进入了快车道，从1980年到2011年，城镇人口占总人口的比例从19.39%上升到51.27%^[16]。城市人口首次超过农村人口，意味着长期以农村色彩为基调的中国正在转变成以城市色彩为基调的中国。这是中华民族生存方式一场最深刻的历史变革，必将带动整个国家治理方式的深刻演变。

城市在现代经济社会生活中占据的重要地位，决定了城市治理已经成为现代国家治理的重心所在。城市的有效治理，首先，必须发挥城市作为中高端资源的集聚地优势，充分激发城市发展的活力，使城市真正成为现代人实现创新梦想的高地，成为国家活力的强大磁场和释放空间，充分发挥经济社会发展的主引擎功能。其次，城市的有效治理，意味着城市必须通过不断创新治理形式，提高公共服务水平，满足城市居民对于高品质生活的向往，满足城市居民日益增长的参与公共治理的诉求，使城市真正成为现代文明的塑造者和传播者。最后，城市的有效治理，还意味着对于城市这一特殊的人造生活方式、生活环境所内生的各种风险的有效控制，避免城市伴随着人口的集聚而演变为社会矛盾、社会冲突的集散地。

必须看到，迅速推进的城市化进程、急剧膨胀的城市规模及其伴生的各种城市问题，预示着城市的有效治理已经成为城市化进程的新战略重点。如果不能尽快探索形成适应城市发展要求的现代城市治理体系，及时地化解城市化进程中积累的各种治理问题，国家治理的风险和挑战将突出地集中到迅速成长中的城市来，城市甚至因此有可能演变成社会矛盾的集散地和社会冲突的火药桶。城市治理的首要任务是维护城市社会秩序的动态稳定。乌尔里希·贝克等人在“自反性现代化”研究的基础上，提出了“风险社会”（Risk Society）的概念。“风险社会”是“现代社会中的一个发展阶段，在这一阶段里，社会、政治、经济和个人的风险往往会越来越多地离开工业社会中的监督制度和保护制度”^[17]。“在发达的现代性中，财富的社会生产必然系统地伴随着风险的生产。”^[18]在吉登斯看来，“风险社会”面临的风险挑战是“现代制度长期成熟的结果”，虽然在某些领域和生活方式中，现代性降低了总的风险性，但同时也导入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险参量。^[19]作为现代性的集大成者，城市社会无疑集中体现了“风险社会”的规定性，其面临的治理风险也因此成为整个社会风险和国家治理风险的浓缩。

城市社会的风险，不仅源自其集聚的巨大的人口规模，更内生于其高度流动性的社会结构及其“陌生人社会”的社会交往方式。人口的大规模集聚和高频率流动，既是城市活力的源泉，也给城市治理特别是公共秩序的维系施加了极大的压力。对于发展中国家来说，短暂而急速的城市化进程，更使城市治理面临着传统社会组织网络解体与现代公民社会成长滞后所产生的社会组织化困境，城市政府无力维系城市社会秩序的稳定与原子式个体在陌生人世界陷入孤立无援境地，成为最常见的城市治理无效的写照。相对于乡村生活，城市社会更为突出的阶层分化，以及多元生活方式的醒目对照，更容易诱发社会相对剥夺感，以及各种形式的反社会行为。美国社会学家默顿认为，在人们认为自己实际得到的和期望得到的、自己得到的和他人得到的之间存在很大差距时，就会产生一种被他人或社会剥夺的主观心理感受，是自认为没有得到公平待遇后的不满与积怨的结合。当某一群体普遍产生了相对剥夺感时，他们就可能采取集体行动来强制性地纠正这种剥夺。^[20]城市便捷的交通和通信方式，极易使偶发的个体性事件产生广泛的社会动员，形成“蝴蝶效应”，诱发大规模的集群行为（Collective Behavior），使城市社会秩序受到严重威胁。

在人类的城市化进程中，当代中国无疑是奇迹的创造者，但这种奇迹给城市治理带来的挑战和风险，也远远超出了之前的城市化经验。中国城市化进程积聚的城市治理风险，首先来自于城市化进程的惊人速度以及人口城市化的超大规模。1979年中国城镇人口为18495万，占总人口的18.96%，2011年城镇人口迅速增长到69079万，占总人口的比重达到51.27%。^[21]32年间，城镇人口年均增长1580万，年均增长率达到8.5%。城镇人口超过总人口的一半，英国大约经历了200年，美国经历了100年，日本经历了50年，中国只花了30多年，远远超过了西方发达国家当年的速度。^[22]就规模而言，2011年中国69079万城镇人口，超过了美国、日本、英国、法国、德国全部人口的总和。巨量的城市人口给城市就业、交通、能源、住房、农产品供应等施加的压力都是前所未有的，城市治理的复杂性、艰巨性也必然是空前的。乌尔里希·贝克等人曾就此明确指出：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处在泛城市化阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。造成安全风险的原因表现在几个方面：其一，城市人口高度密集，增加了风险分摊难度；其二，城市化建设过程中对环境的人为破坏及严重的不负责任，为风险发作埋下了种子；其三，社会发展失衡对城市本身构成巨大的威胁。”^[23]

其次，中国城市治理的风险还因特殊的城市化进程而变得更为突出。在城乡二元体制背景下启动的中国城市化进程，产生了极为罕见的利益失衡格局，这其中最为突出的便是本地户籍居民与城市新移民群体的权利失衡。据2010年第六次全国人口普查数据，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致，且离开户口登记地半年以上的人口已经超过2.61亿，这意味着每6个中国人中就有1个是流动人口。这其中绝大多数是不能同等享受市民待遇的外来务工人员。他们在城市中的特殊境遇无疑隐含着极大的治理风险。英国社会学家马歇尔（T.H.Marshall）基于英国经验，曾经将公民权利的扩展历程描绘为民事权利（Civil Rights）、政治权利（Political Rights）和社会权利（Social Rights）在18—20世纪依次实现的过程。在当下的中国，对城市经济发展和城市正常生活秩序维系发挥着重要作用的城市新移民，却无法享有与本地户籍居民同等的政治权利、社会权利甚至民事权利。国家人口计生委发布的2011年《中国流动人口发展报告》显示，我国52%的就业流动人口未参加任何社会保险，75%的流动人口家庭在流入地租房居住，房租占家庭总支出的22.8%，4.5%的流动人口家庭人均收入低于500元，27%的家庭人均收入低于1000元。更值得关注的是，体现在户籍、就业、社会保障等制度中的不平等社会权利，事实上严重阻碍了正常的社会流动，造成了底层社会相当普遍的生存焦虑。

贝克认为，城市容纳能力不足所造成的风险正严重地威胁着城市的安全，这一潜在的危险因素比任何常规危险都更加复杂、更具有不可预见性和结果的严重性。“作为普遍现象，焦虑源自于个体去超前思考及预期与当下行动有关的反事实的未来可能性的能力和必要性。但焦虑（或其类似物）又以一种更深刻的方式来自真实的信念，这种信念的存在独立于个体安全所隐含的个人和客体之外。”^[24]进一步地，这种生存焦虑还可能因为无法改变现状的无力感而生发激烈的社会对抗情绪。在城市中，身处体制之外，缺乏组织归属、组织关怀的原子式个体无疑是最缺乏权益保障的，在强大的资本力量和行政权力面前，他们往往只能沦为“沉默的羔羊”。正如有学者指出的，个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源，他们的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没。分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。^[25]其结果必然是越来越多的原子式个体在强烈的生存焦虑煎熬下，在个人利益遭受毁灭性侵害而求助无门的绝望驱动下，对自我的生存困境做出极端化反应，采用原始而极端化方式来表达自己的利益诉求或者宣泄对社会不公的怨怼，如以跳楼威胁来讨薪、以广场自焚来抗议强拆、以伤害幼儿等无助人群来报复社会、以杀害公职人员来宣泄激愤、以实施连环爆炸来制造轰动效应等，造成地方政府疲于应付的困境。更值得关注的是，个体的绝望、悲怆意识极易产生社会感染效应，助长弱势群体对整个社会秩序的对立意识。大量泄愤式群体性事件都表明，深陷“集体行动困境”的原子式个体，极易在偶发事件的刺激下演变成情绪失控的“乌合之众”，产生非理性的过激行为，对社会正常秩序形成极大的破坏作用。“当人们对美好未来本有所期望，但突然之间又开始对实现这些期望的前途大失所望，只有在那个时候他们才会被充分地召唤起来进行冲突。”^[26]

最后，中国城市治理的风险还深刻地根植于城市治理的制度安排之中。贝克曾就“风险社会”的体制根源，提出了一个极具启发性的概念，那就是“有组织地不负责任”。在他看来，尽管现代社会的制度高度发达，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临时却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任，各种治理主体总是能够找到诸多借口来推卸自己在风险预防和应对中的责任。^[27]当下中国，严格地讲，至今尚未将探索和设计适应城市治理现实需要的城市治理体制，提到体制改革的议事日程。一方面，城乡同构的职责定位和机构设置，使城市治理体制无法充分照顾城市区别于乡村治理的特殊性，无法使城市政府将治理重心转向城市发展规划和城市的精细化管理；另一方面，职能交叉、政出多门、资源分散、多头管理等体制顽症，更是造成了普遍性的城市治理的低效率。这意味着部门林立的中国城市政府可能存在着比发达国家更为突出的城市治理“有组织地不负责任”问题。