绪论

一　研究问题的提出

（一）现实背景

20世纪90年代以来，信息通信技术日新月异，现代化的通信技术和传播媒介，极大地缩短了信息传递的周期，整个世界迅速进入信息化时代。其中互联网技术的兴起与迅速发展，颠覆了人们的传统生活，成为人们日常生活不可分割的一部分，网络的虚拟世界与现实的真实生活形成了前所未有的紧密关联。人们越来越意识到，技术所带来的革命不仅仅局限于技术本身，社会文化、社会管理方式、生活习惯乃至生存方式等都会因为数字技术的突破性发展而变得跟以往有所不同。

网络不仅影响着人们的生活习惯与生活方式，也深刻影响着人们的思维习惯与思维方式；不仅改变着私人领域，也不断冲击着社会公共领域的基本结构；不仅带来了社会生产方式和消费方式的变革，也带来了社会财富创造体系的调整，并且这种影响力正逐步从经济领域渗透到政治领域。网络民意的兴起正是这一影响力的重要表现。

自1995年以来，我国互联网使用人数逐年增长，据中国互联网络信息中心（CNNIC）调查显示，截至2012年12月31日，中国网民规模达到5.64亿人，互联网的普及率达到42.1％，2012年全年共新增网民5090万人；家庭接入网络比例达到91.7％；手机微博用户规模为3.09亿人，比2011年增加5873万人。各项数据表明，网民的增长与普及进入了一个相对平稳的时期。[1]网络在促进人们参与社会活动方面发挥着越来越重要的作用，78.5％的网民经常在网上与他人分享知识。77.5％的网民觉得生活离不开互联网，互联网已经深入到人们衣食住行的方方面面。[2]而且可以预见的是，中国在网民的规模、网络的普及率、CN域名注册量等方面将会保持快速增长之势，中国互联网大国的规模也将逐步显现。同时，网民的素质结构也将进一步合理化，网民利用互联网所关注的领域也由单纯的个人领域转向公共领域。据2009年初《人民日报》与人民网的一项调查显示，87.9％的网民非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，99.3％的网民选择网络曝光。[3]在一系列的社会事件中，网络更是表现出其强大的社会力量，网民常常“抢”在传统媒体之前对社会热点问题进行曝光。细数近几年影响重大的社会事件，几乎都可以看到网民的影子：从“黑砖窑”事件、“最牛钉子户”事件、厦门PX项目事件、华南虎照片事件到汶川大地震、中国奥运圣火海外传递风波、三鹿奶粉事件，再到南京“天价香烟”事件、新余等地公务员公费出国旅游事件、云南“躲猫猫”事件、邓玉娇案，以及至今还沸沸扬扬的陕西杨表哥事件、郑州房妹事件以及重庆官员不雅视频事件等。网民在这些事件发展中的影响力，都表明网络民意已经成为一股不可忽视的社会力量，不仅改变着个人的公共境遇，影响着中国的公共生活，而且考验着政府形象与公信力，影响着政府决策，挑战政府管理的脆弱神经。

尤其近几年来，中国政府及其官员也越来越意识到网络的“威力”，开始尝试借助互联网技术实现与民众的互动沟通。从2007年湖南省委书记张春贤网上拜年，到2008年广东省委书记汪洋和省长黄华华、江西省委书记苏荣与网友直接会面，以及国家领导人胡锦涛在人民网强国论坛与网民们的在线交流，再到2009年国务院总理温家宝与网民的在线交流，还有每年的两会期间，“我有问题问总理”等网民参政议政渠道的开通。所有这些都体现了政府将重新认识网络民意的作用，开始关注网络民意，主动回应网络民意。胡锦涛主席在与网民的交流中提到：“网友们提出的一些建议意见，我们是非常关注的。我们强调以人为本、执政为民，因此做事情做决策，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。”这成为了中国政府应该而且必须与网民开展沟通的最佳注释。

可以说，依托互联网而兴起的网络民意已经引起社会各界的高度关注，成为中国公共生活中越来越不可忽视的一部分，成为政府在推进自身改革、管理公共事务、制定公共政策、提供公共服务的过程中必须正视和面对的新现象。网络政治实践热潮在中国的兴起，并且热度持续不减，迫切需要我们对网络民意的特点、效应、作用等进行研究。基于对个人、社会、国家三者角色和地位的变迁的思考，对政府行为预期与现实落差的考察，本书选择网络民意作为研究主题，以期对其做深入的剖析。

（二）研究价值

1.现实意义

随着我国互联网技术的发展以及上网人数的不断增加，网民参政议政的热情也逐步高涨，公众个体的权利意识也逐步提高。网络不仅成为社会公众了解公共事务、表达自身权益、监督政府行为的重要渠道，也成为政府部门及其官员了解民情、把握民意、汇聚民智、开发民力的重要途径。网络民意虽然刚刚起步，但也已经成为一股不可忽视的社会力量，深刻改变着中国的政府管理模式。从“两会”上问政于网民，民情直达中南海，到网络民意调查的流行、政府官员博客的开通、网络评论员的出现，再到网络舆情收集和上报制度的设置、政府网络新闻发言人的诞生……网络空间中的新现象令人应接不暇。诸多学者、评论家都对网络民意提出了自己的观点和看法，有人认为网络民意是“纸老虎”，有人则认为网络民意带来了政治民主的春天。疑问、不解、争论、担忧相伴而生。因此，关注网络民意，立足我国现实，厘清网络民意的功能，对于促进网络民意的健康发展以及合理发挥网络民意在政府决策、政治改革等方面的作用，具有迫切的现实意义。

第一，有效利用网络渠道提高政府与公众间的沟通质量。政府管理回应公众需求是现代政府的合法性基础，能否及时回应并满足公众的需求，已经成为政府是否能够真正代表民意的衡量标准。政府回应性的提高以政府与公众的互动为前提，政府与公众的有效互动则建立在有效沟通的基础上。网络民意的形成和发展为这种有效的沟通提供了有利条件。目前，大多数国家都已经将网络技术作为政治沟通的手段，借以提升政府与公众沟通的质量与效率，这对于提高政府决策的科学性与民主性、维护社会管理的有效性和稳定性、激发公众的积极性和创造性等都具有重要意义。在这种情况下，研究网络民意不仅符合政府的期待，也完全符合公众的期待。

第二，端正政府对待网络民意的态度。民意借助网络呈现出一种强大的力量，不仅揭露了政府管理的弊病，而且牵制着政府的行为选择，挑战政府管理模式。而现实中部分政府官员在面对网络民意时显得手足无措，视网络民意如“洪水猛兽”，避之唯恐不及，意图将网络民意“一网打尽”。在这种情况下，以网络民意为研究对象，探讨如何改变部分官员对待民意的消极认知和不当作为，将有助于帮助官员矫正应对网络民意的消极态度，正确选择政府的回应行为，帮助网络民意的健康成长。

第三，规范和引导网络民意走向理性。网络民意犹如一把“双刃剑”，一方面有助于强化政府与公众的沟通，改善民主政治生活；另一方面，网络民意的非理性特征又容易导致对公共事务的盲目评价，使政府管理陷入一定的困境。在这种情况下，研究网络民意是政府正确引导网络民意的发展方向，合理规范网络民意表达实践的需要。

第四，确定政府干涉网络民意的边界。网络民意表达是公众的基本权利。尽管网络民意具有非理性的一面，但这并不能否认公众的知情权、表达权、监督权等个人基本权利的现实存在。因此，政府在规范和引导网络民意走向理性的同时，要以保障公众的主体权利为前提，合理把握干预的界限和程度。因此，研究网络民意，是明确政府管理网络民意需要坚持的原则，优化网络民意健康发展环境的需要。

2.理论意义

自2000年以来，国内学者便断断续续地开始研究网络与政治、网络与传播、网络与经济等问题，并取得了一些成果。总体而言，前期的研究主要探讨网络民意该不该受到重视、是否具有理性等方面来进行，后期在前期研究的基础上，进一步从传播学、政治学、行政学、管理学、法学等理论视角来讨论网络带来的影响，如网络的作用、网络民主的发展、网络公共领域的形成和营造、网络政治参与的改进等。但总体来说，国内有关网络民意的研究起步晚，研究尚不成体系，关于政府如何应对网络民意的研究更是凤毛麟角。因此，网络民意及政府的应对之策是一个较新的研究领域和研究方向，本书将进行一定的尝试性研究，以期弥补学术界在网络民意研究中的某些不足。

（三）问题界定

人们已经意识到，网络世界几乎涵盖了现实社会的所有领域，调整着社会组织和个体成员的行动方式、思维模式，并为人们创造了一种全新的社会交往平台和崭新的社会关系形式。在经济领域，网络正影响着经济制度的设计、产业结构的调整、经济资源的配置、供需关系的协调等方面；在社会[4]领域，网络正影响着社会阶层结构的变迁、社会阶层间的流动、族群意识的形成以及群体与个体、个体与个体之间关系的变迁等方面；在政治领域，网络正在向政治制度、政治过程、政治权力、国际关系等方面逐步渗透。人们通过互联网来了解世界、了解社会，通过互联网与周围的社会发生紧密的联系，并通过互联网自由地发表意见和评论，来影响政府决策。（如图绪—1）面对如此一个新兴舞台的崛起，我国各地的政府官员们在思考什么？政府的行政理念、行政方式、行政态度是否会发生新的变化？这些变化将对政府的议程设置、流程再造、政务公开、电子政务、行政环境等方面的建设产生哪些积极的影响？这些变化对于约束政治权力、保障公众的基本权利、优化民主政治又会产生何种影响呢？面对这些变化，政府应该是害怕回避，还是积极回应呢？

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确指出，“牢牢把握舆论导向，正确引导社会舆论。高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响，加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制，加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势”。胡锦涛同志也曾多次强调，现在信息网络化程度越来越高，对党的建设提出挑战，也带来机遇。各级干部要学习和熟悉信息网络，善于运用信息网络，提高运用信息网络进行引导和管理的能力。[5]

网络民意不是无根之木、无源之水，它是现实中的人们借助互联网实现利益表达、利益博弈的新渠道和新形式。新的网络传播手段不仅把越来越多的人联系在一起，形成多元的公共视野，而且，使得“公众”一词变得更加具体化和实体化，社会个体的价值判断对政府决策的影响力越来越得以体现，这将从根本上改变中国公共领域的基本结构，改变公众个体参与政治过程的技术可能。这也促使网络民意的形成和兴起，带给政府管理以新的压力和挑战。（如图绪—2）对于今天的政府官员来说，不是面对棘手问题时才去关注网络，随时运用网络了解民情、沟通民意、疏导民愿、开发民智将成为其科学决策的重要手段。

随着我国互联网的普及和深化，以及民主进程的推进和政府模式的转型，网络民意带给政府管理的这种压力将会不断增长，必将成为影响我国政府管理的重要因素。政府如何应对这一压力和挑战，规范和引导网络民意表达，构建政府与网民的良性互动机制就是本书研究的主要问题。

本书试图从现实问题出发，从政府管理的视角，探讨政府为寻求治理结构的优化而积极应对网络民意的必要性、必然性和可行性。