第二节 公共财政理论

公共财政是市场经济发展到一定阶段的必然产物，公共财政理论是随着市场经济发展而不断发展的，公共财政是为市场提供公共服务的政府分配行为，是与市场经济相适应的财政类型。公共财政理论是财政支持新农村建设的重要理论基础和依据，对扩大财政对新农村建设的投入及提高财政支持新农村建设效应具有重要指导意义。

一 公共财政理论的发展

公共财政理论产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程实际也是市场经济发展的过程。1776年，亚当·斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生，亚当·斯密崇尚经济自由主义，将市场经济描述为“看不见的手”调节的经济。他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争环境中，每个人各自理性地追求自身的利益，因而可以带来整个经济的高效率，因此，他反对国家干预，主张自由竞争。此后，约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔等进一步发展了他的理论。从1776年公共财政理论产生到20世纪30年代，西方财政理论界对政府与市场分工看法非常明确，即经济活动由市场这只“看不见的手”进行调节，而无须政府对经济进行干预。公共财政活动范围因此十分有限，通常仅执行限于保卫国家安全、维护社会公共秩序等有限职能，因此20世纪30年代以前的公共财政理论还不是完整意义上的公共财政理论，完整的公共财政理论始于凯恩斯经济学派。20世纪30年代以后，西方资本主义爆发了严重的经济危机，使经济理论界认识到市场失灵的存在，凯恩斯经济学派由此产生。为克服市场失灵，凯恩斯经济认为，政府应采用公共财政政策等对经济活动进行干预，扩大社会有效需求，解决失业和经济危机。政府干预经济逐步获得普遍共识，各国政府开始运用财政等手段对经济进行干预，以便弥补市场失灵，促进资源的合理配置及经济的稳定运行。

20世纪70年代西方经济出现了“滞胀”局面，以货币学派、供给学派和理性预期学派为代表的新自由主义从不同角度对凯恩斯干预主义提出了责难和质疑，认为正是国家干预窒息了市场经济的活力，造成了70年代的“滞胀”局面，新自由主义主张减少国家干预，恢复自由经济。但新自由主义并未建立一套足以与凯恩斯主义相抗衡的财政学说，区别只是他们力图在这个框架内恢复古典学派的传统。20世纪80年代以来，以斯蒂格利茨、阿克劳夫等为代表的新凯恩斯主义学者继承和发展了凯恩斯主义，运用市场不完备、信息不完全及信息不对称等理论，对劳动力市场和商品市场进行分析，建立了一个很好的凯恩斯宏观经济理论的微观基础，使凯恩斯主义经济学重新成为西方经济理论的主流经济学。凯恩斯的宏观经济理论，尤其是财政政策理论再次成为许多国家制定经济政策的理论指导。从公共财政理论和实践发展趋势看，在市场经济发展过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，公共财政的职能也因此相应地得到增强。与市场这只“看不见的手”相比，公共财政作为一只“看得见的手”可以解决许多市场难以解决的公平等问题。尤其20世纪80年代以来，随着内生增长理论的诞生和发展，公共财政理论得到进一步丰富，其干预经济的依据日趋充分、手段也更加丰富。财政政策在现代经济增长中发挥的重要作用，已被公认为是现代宏观经济理论的主流内容。

二 公共财政理论的主要内容

公共财政理论认为，经济和社会活动中需要公共财政进行干预，主要在于“市场失灵”。由于存在市场失灵，市场机制难以在公共产品供给方面达到“帕累托最优”，难以实现全体社会成员公共利益最大化，这是市场机制本身难以解决的问题，需要政府运用财政等手段进行干预，以解决“市场失灵”。因此，公共财政应主要用于提供公共产品和服务。

从现实看，“市场失灵”主要有以下几种情况：

第一，“外部效应”问题。“外部效应”是指某一主体在生产和消费过程中影响了其他主体利益，但无法通过市场价格进行调节。如果单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得某种补偿，从而导致社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间存在差异，使得市场机制本身无法实现资源的优化配置，因此必须通过政府干预以解决外部性问题。

第二，公共产品的供给不足。萨缪尔森认为，公共产品是指“每个人对这种产品（物品和劳务）的消费，都不会导致对该产品消费的减少”的产品，也就是说，公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”特征。因此，生产公共产品与市场机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的，这容易导致出现“搭便车”现象，使公共产品无法通过市场来有效提供，而应通过政府公共财政直接投资供给或以财政手段方式鼓励私人提供。

第三，垄断的消除。自由竞争是市场经济中的动力机制，市场的有效运行是以自由竞争为前提的，如对市场的垄断便会限制竞争，导致产量不足、资源配置缺乏效率、技术进步受到压制，对这种情况的纠正需要依靠政府的力量，如通过对市场结构和企业组织结构的干预来提高企业经济效率。

第四，经济的周期性波动。经济周期性波动是内生于市场经济的，伴随着经济衰退的是收入水平下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的则是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病，因此必须采取相机抉择财政政策反周期性等手段克服经济周期性波动。

第五，收入和财富分配不公问题。市场机制遵循的是资本与效率的原则，资本与效率的原则又存在着“马太效应”。由于历史条件、资本占有量和竞争能力的差别，收入和财富分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，进而影响生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用，产生一系列社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。

三 公共财政的主要职能

马斯格雷夫（2003）将公共财政的职能概括为配置职能、分配职能和稳定职能。由于我国正处于向市场化转轨过程中，公共财政的职能及内涵与西方还不完全相同。本书在借鉴西方公共财政理论基础上，对我国的公共财政职能内容作如下概括：

（一）资源配置职能

财政的资源配置职能是指财政通过其收支活动以及相应的财税政策制定、调整和实施，对全社会人力、物力、财力等资源配置进行调整和引导，并通过对公共产品的提供，促进整个社会资源配置效率的提高。资源配置的核心是效率问题，效率问题又涉及资源的使用方式和使用结构。通常而言，财政实现资源配置的机制和手段主要有；一是通过财政支出预算的编制和实施，优化财政支出结构；二是合理安排财政投资范围、规模和结构，合理安排政府投资并提高投资效率，以及通过政府投资、税收、补贴等手段带动和促进民间投资，提高经济增长率；三是合理设计和调整政府财政体制，促进财政资源在各地区间的有效配置等。

（二）收入分配职能

财政收入分配职能就是通过自身收支活动在全社会范围内进行收入再分配，调节收入与财富的分配，使之符合公平和公正的分配状态，以实现社会分配的相对公平。财政实现收入分配职能的机制和手段主要有：一是加强税收调节，比如通过个人所得税，调节个人劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个相对合理的差距之内，实现社会基本公正；通过企业所得税，调节不同企业的利润水平；通过遗产税、赠与税，调节个人财产分配等等。二是通过转移性支出，如社会保障、救济金、补贴等，调节收入分配。三是完善社会福利制度，使低收入者实际收入增加，缩小收入差距。

（三）经济稳定职能

经济稳定主要包括充分就业、稳定物价水平和平衡国际收支等方面。财政实现经济稳定职能的机制和手段主要有：一是采取相应的财政政策，维系社会总供给和总需求大致平衡。二是通过投资、补贴和产业政策等，加快农业、交通、信息化等公共基础设施及基础产业发展，为经济发展提供良好的基础和环境。三是保障社会公共需要，逐步增加治理环境污染、生态保护及教育、卫生等方面的支出，完善社会保障制度，促进经济的可持续、稳定发展。

财政支持新农村建设正是履行公共财政职能的重要手段。从资源配置职能角度看，财政支持新农村建设有助于促进财政资源在农村的有效配置，并带动和促进民间及个人投资，改变资金、技术、人才等资源在农村的“净”流出状态，通过引导和优化资源的有效配置，促进农村经济社会发展。1985年以后，我国农村资金就一直净流出，由此产生的个体农户生产基本停留在不变的规模上，农民收入多年徘徊不前等现象也不奇怪，而这些都和财政对农村的投入不足、农村公共财政缺失有很大关系。财政支持新农村建设可促进资源的合理配置，促进资源向农村的回流。从收入分配职能角度看，财政对农业生产建设等的投入在一定程度上会转化为提高农业生产力的手段或条件，降低农业生产成本，进而增加农业收入；财政对新农村建设中的农业补贴、农民补助及农村医疗、农村社会保障等转移支付，有助于提高农民收入，调节城乡间收入与财富的分配，缩小城乡收入差距，维护社会公平和正义。从经济稳定职能角度看，农业的安全和稳定，尤其是粮食安全对整个国民经济的安全与稳定至关重要，财政支持新农村建设有助于提高农业生产和抵御自然灾害的能力，改善农业生产环境，提高农业产出能力，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，防止农业经济的大起大落，从而确保国民经济安全和社会稳定。可见，财政支持新农村建设正是履行公共财政职能的重要手段。