六 关于区域扶贫政策的研究

我国自20世纪80年代实施全国性的扶贫政策以来，致力于解决老、少、边、穷地区的贫困问题，经过30多年的发展学者关于扶贫政策已经取得了很多的研究成果。2013年提出精准扶贫政策以来我国扶贫政策的对象已经由地区延伸到具体的村或家庭，学术界已经出现很多对精准扶贫政策的研究。

黎攀、方迎风分析了扶贫政策中贫困主体的识别问题，分析了区域性扶贫和针对特定主体的扶贫政策中的不同政策选择，普适性扶贫与瞄准性扶贫的效率与福利分析等。[66]

对扶贫政策整体、实施中出现的问题及改进研究。王朝明分析了中国农村扶贫政策的演进，分析了中国农村开发式扶贫战略和政策绩效，区域开发性扶贫战略以贫困人口集中区域为对象，以扶持贫困地区的经济增长、开发贫困地区的资源、提高人口素质来实现。他还分析了扶贫政策中出现的一些问题，并对未来的发展作出展望。张秀兰、徐月宾等对中国农村的扶贫政策效果作了整体的评价：贫困人口总数和贫困率逐年下降，但下降的幅度趋缓；2000年以来扶贫政策的瞄准机制面临着新的挑战；中央扶贫资金的效果有限。他们接着指出中国农村扶贫政策面临着一些挑战：国家的扶贫政策缺乏社会公平的理念；操作层面上扶贫措施亟待健全；扶贫基金管理上缺乏有效的评估与监控；制度安排上缺乏部门间的整合与协作，在此基础上提出了一些改进的措施和建议。[67]

赵曦对我国西部贫困地区的扶贫发展作了研究，指出了西部贫困地区扶贫攻坚的困难、问题和障碍；分析了“国家干预、社会主导”的中国特色的农村反贫模式，介绍了中国农村反贫战略的历史成就与经验。他指出西部农村反贫是中国农村反贫战略的重点，分析了西部贫困地区扶贫攻坚的突出问题和障碍，扶贫资金管理体制中存在的问题，指出西部贫困地区扶贫攻坚战略是满足贫困地区人口的基本需要，应通过由政府主持的社会服务计划、教育培训计划和小额贷款计划助西部地区反贫。[68]

张军扩、侯永志等在《中国区域政策与区域发展》中把我国1978年至2007年的扶贫政策分为三个阶段，1985年以前的扶贫政策主要特点是“以工代赈”，进行“三西”农业建设，确定了18个连片贫困地区，初步确定了扶贫方针；1986—2000年的扶贫工作成立了由国务院领导的扶贫开发小组进行了统一的领导，确立以县级行政单位为单元，完善了一些制度与工作方式；2000年以后的扶贫工作最主要的特征是以村确定贫困区域；书中对实施以来的扶贫政策作了评价：我国的贫困区域发展政策减少了贫困人口，实现了从“救济扶贫”到“开发扶贫”的转变，开创了以经济高增长、城市化为依托的扶贫开发方式。[69]

刘卫东、龙花楼等著的《2013年中国区域发展报告——转型视角下的中国区域发展态势》中分析了集中连片特困区扶贫政策。书中把我国改革开放以来农村扶贫开发分为5个阶段，把2011年以后的政策阶段称为“集中连片特困区”阶段，分析了集中连片特困区规划的制定过程和核心内容。指出集中连片特困区规划取得了很大的成效：特困地区获得了大量投资、交通条件得到了改善、获得了多重政策优势、为招商引资提供了平台。集中连片特困区规划及政策实施有利于发挥连片区的比较优势、完善现有的规划体系，但也易造成各个区域间缺乏协调，缺乏总体的战略，在指出成效与问题的基础上对未来政策作出了展望。[70]吉首大学“中国连片特困区（武陵山片区）区域发展与扶贫攻坚研究”课题组对新时期我国的连片特困区扶贫政策作了研究，指出连片特困区是新十年国家扶贫攻坚的主战场。课题组设计了包含经济贫困、人类贫困、信息贫困和生态贫困4个维度51个指标的多维贫困测度指标体系，和包含4个子系统、13个一级指标和62个二级指标的连片特困区自我发展能力评价的指标体系，对武陵山片区进行了多维贫困与自我发展能力评价，并对武陵山片区多维贫困与自我发展能力进行时空演绎分析，分析了武陵山片区经济贫困的原因，对政府的扶贫政策进行反思，提出了产业扶贫的产业选择。[71]

扶贫的协作机制、运行机制、保障机制研究。张莉分析了我国东西扶贫协作的推进机制，通过政府引导、市场主导、战略耦合优化东西扶贫的动力机制；以政策传导、市场传导作为东西扶贫协作的传导机制；以政策、组织、人才作为东西扶贫协作的保障机制；以产业准入调整、地区退出调整、主体地位调整、协作方式调整和扶贫模式调整等调整机制以适应新情况。韩伟等以河北省的扶贫政策为例，探索扶贫机制的创新建设，构建了以“多元主体参与机制、扶贫瞄准机制、三层联动扶贫机制、实施保障机制、绩效评估与反馈机制”的扶贫系统机制作为扶贫政策的保障机制。宫留记提出了精准扶贫政策中构建政府主导下的市场化扶贫机制，指出市场扶贫模式在精准性和效率方面具有优势，分析了市场化扶贫的内涵和路径选择。[72]在扶贫政策的实施困境治理中，很多学者提出了扶贫的制度化建设和法制化建设以改变扶贫政策缺乏制度性保障而带来的随意性问题、管理与组织不到位等问题。杨秀丽分析了我国实行精准扶贫法制化的客观条件，并提出了实施精准扶贫法制化需要解决的问题。李小安分析了甘肃农村地区的贫困原因、甘肃农村地区国家主导型扶贫模式的演进，指出《甘肃农村扶贫开发条例》实现了扶贫从单一的依靠政策到具有法制化保障的转变。[73]

对我国扶贫政策的研究多集中在扶贫取得的成效与实施过程中出现的问题，并对政策改进提出建议等方面。扶贫政策发展到精准扶贫阶段，政策的适用主体已经从区域延伸到具体的村或家庭，政策的区域效应有所降低，但我国的贫困人口分布还是呈现出地域性，扶贫政策依然是具有区域指向性的，现有的研究缺乏把扶贫政策作为一项区域政策，在区域整体发展中的作用研究。扶贫政策主要解决的是贫困问题，但也需要贫困地区综合素质的提高，需要与其他政策、技术等配套措施综合使用，目前还比较缺乏对扶贫与相关配套措施的关系研究。在对扶贫政策效果的评价方面还缺乏构建系统的评价指标对政策效果进行研究。