第二节 推进西部开发的总体思路

一、我国区域发展总体战略的走向

基于“四大板块”，“十一五”规划提出了我国的区域发展总体战略，即“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。”“十二五”规划纲要在阐述区域发展总体战略时，仍延续了“四大板块”的思路。略有变化之处是强调把西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持。应该说，以“四大板块”为基础的区域发展总体战略对促进我国的区域协调发展起到了积极的作用。但是，这个总体战略明显的是被动形成的。它是四个独立制定的区域性战略的合并，缺少总体设计和清晰的目标，实际上并不能构成一个具有较强指导意义的区域发展总体战略。

另外，区域发展总体战略也面临与主体功能区战略的关系问题。目前，在官方和学术界存在一种倾向，即将主体功能区战略作为上位战略/规划，来统筹其他战略/规划。其实，这两个战略各有不同的背景和目标，不能相互替代。区域发展总体战略以统筹效率与公平为主要目标，面向地区间均衡发展；而主体功能区战略以解决资源环境承载力为核心，面向可持续发展。在我国现有治理结构之下，只强调区域发展总体战略，可能会忽视可持续发展问题；而只强调主体功能区战略，则可能忽视公平与和谐问题。

经过近十年的发展，四大板块内部都出现了明显的发展水平分化和劳动分工的分异。在沿海地区内部，河北省的发展明显落后于其他省市，人均GDP排全国第16位，低于不少中西部省份，如湖北、内蒙古、重庆、陕西、宁夏等，成为沿海地区的“西部”。在西部地区内部，内蒙古、重庆和陕西已经超过全国平均水平，宁夏接近全国平均水平。如果以地级行政单位衡量，这种“板块”内部的差异就更大了。

此外，近年来我国空间治理中“自下而上”力量不断加强。大量地方战略经过国务院的批复纷纷成为“国家战略”。这一方面反映出国家层面缺少统筹性质的上位战略/规划，另一方面也反映出我国空间治理的单元过于宏观，需要细化。这一点我们在2009年完成的“西部大开发‘十二五’规划及2020年中长期发展思路研究”中已经提出。

综合这两点，“十三五”我国区域发展总体战略在坚持“四大板块”划分的基础上，应该进一步精细化和精准化（类型区化）。需要围绕2020年全面建设小康社会的奋斗目标，进一步明确和细化需要国家重点支持的欠发达地区，给予特殊帮助，使其能够与全国一道在2020年全面建成小康社会。同时，也要针对我国经济发展处于全面转型期和升级期以及国际经济形势的变化，结合“一带一路”建设围绕塑造和强化全球竞争力，明确需要国家支持的发达地区，使其能够加快升级转型，成为我国进一步参与国际竞争的龙头和主要载体。

从这个思路出发，“十三五”我国区域发展总体战略既不能简单继承“四大板块”战略，也不能如目前一些学者所倡导的那样，直接套用“一带一路”、长江黄金水道、京津冀一体化、东北老工业基地再出发等国家领导人提出的战略构想或一事一议的战略安排。区域发展总体战略要体现“总体”两个字，是对全国的统筹考虑，而不是个别地区。这需要顶层设计，而不是“一事一议”的组合。其中，“一带一路”是战略构想和长期奋斗目标，是构建“十三五”区域发展总体战略的基础，但不能直接作为区域发展总体战略。

具体讲，“十三五”区域发展总体战略应该扩充内涵，在“四大板块”的大框架下进行区域再定位，统筹区域间平衡和类型区间协调，更加重视类型区协调发展战略。要“抓两头、保安全”，即重视边疆地区（省区）和最不发达省份的社会经济发展以及经济“龙头”区域全球竞争力的再塑造，将“公平”、“效率”和“安全”通过空间分工和空间组合的方式有机地结合起来。重点内容包括边疆地区开发、沿海升级再造、内陆经济“龙头”建设和安全保障等战略（食物安全保障、能源安全保障、生态安全保障）。

二、“十三五”深入推进西部大开发的基本思路

西部地区在“十三五”我国区域发展总体战略中仍然要处于优先的位置。无论是区域间平衡、还是类型区间协调，都需要更加重视西部地区。“十三五”我国区域发展战略应优先考虑的几个重点内容，除了沿海升级再造外，都与西部地区密切相关，或者说西部地区都是承载体，特别是边疆地区开发与稳定、内陆经济“龙头”建设、能源安全保障、生态安全保障等。可以说，随着国内外宏观形势的变化，“十三五”期间西部地区在全国区域发展总体战略中承担的功能更为重要，已经不仅仅局限于区域平衡和生态屏障，而是承担更为综合性和全局性的功能。

“十三五”是西部大开发上台阶的关键期。首先，西部地区需要与全国一起在2020年全面建成小康社会。全面建成小康社会是党的十八大提出的新的奋斗目标和新的承诺，因而也是考虑西部“十三五”发展思路不可回避的首要因素。其次，“十三五”末是实施西部大开发20周年。通过20年的努力，西部大开发能够形成什么样的局面，是全社会都会关注的问题，也是“十三五”深入实施西部大开发战略的压力和动力。再次，我国已经进入经济发展的“新常态”，不但经济增长速度进入中、高速阶段，而且经济结构逐步转向服务业占主导地位，经济增长的动力发生了变化，原有的全国劳动分工模式将在一定程度上被打破。西部地区能否寻求新的劳动分工定位和建立经济发展的新动力，“十三五”是关键期。第四，“十三五”是落实“一带一路”战略的关键期。西部地区能否抓住机遇、在塑造对外开放新格局中开拓进取，是西部大开发上一个新台阶的关键。

“十三五”期间西部地区仍然需要以“富民”和“惠民”为核心加快社会经济发展。经过近年来的加快发展，西部地区与全国经济发展水平的差距明显缩小。2013年西部地区人均GDP已经达到全国平均水平的0.82，内蒙古、重庆及陕西已超过全国平均水平。但是，西部城乡居民收入水平的增长速度明显落后于GDP的增长速度。如何加快富民是西部地区2020年能否全面建成小康社会的关键。在这一点上，西部地区需要尽快适应经济发展的“新常态”，努力寻求在服务业为主驱动的经济发展模式中自身的定位和优势，在发挥能源原材料和装备制造等优势的基础上，积极发展现代服务业，如物流、旅游、休闲、健康、电子商务、文化、创意等，形成新的增长点。同时，“十三五”期间西部地区应将社会发展水平，尤其是基本公共服务水平达到全国平均水平作为首要目标。

此外，做好富民工作，也需要对最不发达的那些地区给予特殊支持，加快其全面建设小康社会的步伐，即西部地区需要设立全面小康重点建设区。这不等同于扶贫工作，而是一个包括社会和经济等方面的地区发展工作。一个地区的发展需要中心城市的带动作用和服务功能；特别是，很多公共服务功能需要中心城市来承载。因而，全面小康重点建设区不是局限于贫困县的一项工作，而是通过发挥中心城市带动作用来促进一个地区全面小康建设的“一盘棋”工作。这需要统筹扶贫工作和中心城市发展，而不是将两者割裂开来。

“十三五”西部大开发工作也需要统筹考虑构筑全方位对外开放新格局和保障边疆稳定及地缘安全战略问题。落实“一带一路”战略是西部地区统筹这两方面工作的着力点和“抓手”。一方面，应根据“一带一路”建设的需要，加大内陆对外开放战略高地建设力度，积极培育西部地区的国际门户城市，形成西部全方位对外开放的战略支撑点和辐射点。另一方面，要从维护边疆稳定和地缘安全的战略高度，加快西部边疆地区的发展以及与周边国家基础设施的对接。要通过边疆繁荣来促进边疆稳定；通过加强对周边国家的社会经济辐射力度来提高地缘安全的保障程度。

此外，针对西部地区内部发展水平和劳动分工的分化，“十三五”西部大开发应在“十二五”精细化空间治理的基础上，进一步提高空间布局的精准化程度，探索按类型区协调发展进行空间治理的模式。详见第三章。