二、外交决策机制改进的逻辑

在中国现行的政治体系中，“党指挥枪”无疑比“政府指挥枪”更具有现实的合理性。中国整体上也属于“文官治军”国家。但政策制定是个动态博弈过程，一般而言，强力部门解决问题时倾向于用硬实力说话，希望分出胜负；而商务部、外交部等倾向于用谈判、互相妥协的办法处理问题，以图实现共赢（至少是避免共输）。众所周知，中国共产党是中国的执政党，内政外交中的重大问题通常需要政治局讨论通过。就外交决策而言，负责外交的国务委员的意见或许可以抵得上同样身兼国务委员的公安部部长的意见，但整体分量上显然难以匹敌两个军委副主席、一个政法委书记等若干个政治局委员。其结果必然是，主张强硬不退让的外交决策者常常占上风。而且，一些强力部门的行动无须知会外交部。这部分解释了中国在过去若干年里为什么会采取一些效果不佳的强硬外交举措。

值得重视的是，作为一个体量巨大的崛起中国家，中国不但没有外敌入侵的忧虑，而且正处于力量快速向外扩展的过程中。周边中小国家对此疑虑与害怕是正常的，除非他们判断，中国政治经济军事力量的扩展不会伤害自己或对自己有利。如果不能成为同盟国的话，这就需要彼此建立信任。然而，这并不容易，对于与中国有领土争端的国家来说尤为困难。这种情况下，新一届中国政府基于自己的“不结盟外交”原则，提出与东盟等周边国家建立命运共同体。这无疑有助于他们化解疑虑、增进信任。但要达到预期效果，中国所需要做的不是高调与强硬，而是身段柔软，展示可信与不可怕，并通过一些制度性安排，让自己的行为变得可预期，并在一定程度上约束自己的行为。有实力却没有制度约束者，难免让人不放心。“通过制度进行统治”是“二战”后美国治理世界的一大经验。中国不妨有样学样，先从功能领域着手，从周边做起。

人通常具有自我中心主义的倾向，因此，有时候需要换位思考。国家亦然。想象一下，中国周边出现一个人口100亿、国土面积是中国10倍的国家（以下简称“百亿国”），并且在快速崛起。中国对于“百亿国”，恐怕也难以避免疑虑与恐惧，非常希望“百亿国”对中国很友好，并通过一些制度性安排约束其行为。如果“百亿国”在中国的专属经济区内画出一条“十一段线”，但拒绝告诉中国这条线的性质，声称不能只靠国际法来解决争端，要考虑到其数千年来对线内岛礁与水域的使用历史，强力主张除了国际法外，还要考虑历史性权利，并要求以一对一的谈判来解决争端。在这种情况下，中国与周边国家抱团、探讨国际法解决、寻求实力超过“百亿国”的全球第一强国的安全支持，大概都是很自然的行为，而且不会认为自己是在联合第一强国遏制（contain）“百亿国”。

中国的自我定位，正在从“东亚国家”变为“欧亚大陆国家”与“亚洲中心国家”，这是一种地域观上的回归。回归历史上具有明显等级制的华夷秩序（或曰天朝礼治体系，西方学者则多数称之为朝贡体系）既不可能，也不可取。然而，中国成为当代国际体系的领导国之一，并非没有希望。虽然许多方面并没有实现，但“大小国家一律平等”已经成为当代国际体系的基本特征之一。而且，由于核武器的出现、全球和平意识的普及与内化，像历史上的崛起国那样通过战争实现崛起已经不可能，和平崛起是现实可行途径。而且，中国古代治理天下时所形成的天朝礼治体系，虽然有不平等之类的缺点，但毕竟是存在了几千年的一种“国际秩序”，肯定有其合理的一面，譬如，以礼服人、不追求大规模领土扩张。朝贡贸易中实行“薄来后往”的原则，也属于“以礼服人”。把天下分为五服，对于宾服之外（所谓化外之地，住的是蛮夷狄戎与流放罪人）。对蛮夷戎狄的原则是“远人不服则修文德以来之”，他们受教化之后即可纳入前三服之列。而为了防范戎狄入侵，还采取了修建长城等防护体系。这些都折射出，中国作为农耕文化为主导的帝国，并不追求领土扩张。这显然不同于游牧文化，也不同于欧洲那些在商业文化主导下建立起来的帝国。

因此，中国在“一带一路”背景下实施外交决策机制改革，必须做到“自身优秀传统与西方优秀文明成果的综合”，而不能仅仅顾及一个方面。中国的外交决策体制改革，需要体现在观念更新、制度改建和人才的培养、使用与调整等三个方面。

观念方面，要做的就是：首先，走出“弱国无外交”认知误区，意识到“二战”之后，国家的死亡率已经很低，弱国、小国的生存权已经有了基本的国际保障，国家的治理议题突显，国家治理不善人民将受苦，政府也会被更替，但这与“亡国”无关。其次，摆脱“受害者心态”，进一步确立自信，意识到“落后挨打”或许是历史常态，但已经成为过去，现在的中国已非吴下阿蒙，没有国家敢欺负中国。提出建立新型大国关系已经初显中国在大国关系上的自信。但这只是一方面。提出建立以互利共赢为核心的新型国家关系，意味着中国意识到自己作为快速发展的亚洲中心国家所应当承担的责任，以及实现这种责任的原则。“带动”周边国家共同发展固然是好事，但首先要让周边国家愿意“被带动”。因而，取得周边国家的理解成为必要条件，如能获得其信任则更好。

这要求中国有大局观，谋大势而非局部利益，从整体与长远角度处理与周边国家关系，特别是与中、小国家之间的关系。其次是换位思考，理解周边国家的担忧所在，以及希望从中国获得怎样的支持与帮助。一些人担心周边中、小国家“狮子大开口”。这种可能性不大。即使提出，中国也有理由与能力拒绝。另外，政府有必要疏导国内的民族主义情绪，不必动辄上纲上线。还应该时时警惕一些人在批判美国不能平等对待中、小国家的同时，自身滋生出大国沙文主义意识，认为周边小国家没什么重要性，中国可以按照自己的国家利益行事，周边中、小国家对中国即使不满意也无可奈何，最后也不得不接受中国的做法并承认结果。持有这种立场者通常注重相对获益，认为国家都是在为自己争取利益，因此，有意无意地强调在一切问题上都要做到本国利益最大化，哪怕是在与中、小国家交往时。如在南海问题上，认为这是中国的核心利益，强调寸土必争，维稳应该服务于维权，而没有在中国与东盟整体关系的框架下考虑问题，不考虑中国作为地区大国应该如何行事才能服人、不考虑中国在下“全球大棋局”的时候如何处理“周边小棋局”。一句话，陷入了“只见树木不见森林”的窠臼。这种求小利失大端的做法显然不是在服务中国的整体长远利益。好在这种主张还没有成为政策研究界的主流认识。研究界主流与决策层的认知很可能是“在地区与全球大局中看南海问题”；与时俱进处理南海问题；开放的地区主义比较适合中国。

有必要提及：与美国的双边军事同盟体系、TPP等排他性的制度相比，中国推动的亚太自贸区、亚信、亚投行等是一种非封闭机制，体现中国治理天下理念的开放与包容。

制度层面，平衡中央国家安全委员会对内与对外两方面的功能，强化对外方面的统摄功能。总书记兼任国安委主席偏重统摄对内方面，由另外一名常委任常务副主席兼任中央外事领导小组常务副组长，统摄对外事务。外交部部长由一名政治局委员级别的副总理兼任。外交部部长作为政务官，未必一定出身于外交官。在常务副主席的支持下，也可以对重大外交决策进行筛选、综合，并列出优先顺序。如是，最高领导人决策的质量与速度，以及中国外交政策的连贯性都将大大提高，中国也就有能力为地区乃至全球提供更多的公共产品，从而成为地区秩序与全球功能制度的主导者。

笔者的观察体会是，世界大国的外交部部长出身于职业外交官者乃少数，大部分情况下是由政治家担任，有时候是由企业家乃至学者担任。政治家型的外交部部长更能起到“外交政策建议主要筛选者”的作用。事务官的长处是专业与精细，不足之处则是欠缺宏观视野、战略考量与综合判断。这是普遍现象，中国没有必要羞于承认。

考察美国的外交决策体系，国务卿在内阁中的地位，如果与中国的执政党系统类比，大约相当于排名第三位的政治局常委。如果与中国的政府系统类比，则大约相当于常务副总理。总统的外交决策，固然会倾听副总统与国家安全事务助理的意见，有的总统国家安全事务助理非常强势（如基辛格与希拉里），有些国家安全事务助理与总统关系特别密切（如两个赖斯），但国务卿毕竟是首席内阁部长，是负责外交事务的最高行政官员，在对外事务上可能比总统更为专业，因此其意见在外交决策中的作用通常更重要。

人才的使用上，外交部已经有若干某些问题或领域的专家型官员，部委领导中也出现了来自其他专业部委的人士。这说明外交部也意识到现有干部队伍中存在的不足并着手改进。问题是，力度还远远不够。“打破外交部现有的相对封闭体系，大幅度增加非职业外交官在部局级人员中的比重”应该成为外交部贯彻落实“一带一路”战略工作的一个组成部分，加快推进干部来源与构成的多元化。

从长远看，解决之道是建立政务官与事务官分类制度，但这需要与其他部委统筹协调。中近期内，至少可以启动并实施以下两项措施：强化外交官的离岗培训、延长培训期限，以提升其专业知识与技能。更容易见效的是大量增加“外部人”，如增加外交政策咨询委员会中非外交官的比例（刚刚换届的新一届委员有29位，其中只有6位非外交官），并考虑强化咨委会功能，甚至考虑将之升格为国安会外交政策咨询委员会。把有经验的相关领域的专家学者吸收到外交决策部门中。这些人可以先出任司局级职务，并在一段时间后提升到更高级的岗位。

这方面，科技部、环保部已开先例，在教育部、卫计委及其前身卫生部更是常事。就国际关系领域而言，王沪宁教授的经历不应成为绝响，而应在一段时期过渡后，成为新常态。

当然，外交部现有人员的出路问题也需要考虑。在中高级岗位竞争越来越激烈的情况下，大力推行人员构成多元化，将严重损害现有人员的职业预期。解决的办法是：多部门同时打破藩篱推进人员构成多元化，把具有丰富外交实践经验的人员有序分流到其他部委去从事与外事相关的工作（这方面，刘建超开了 一个好头）；外交官在现有的“职业化”上增加“专业化”，依据年功序列增加收入，避免收入完全与职务挂钩；转行到学校、科研机构、大中型企业、咨询机构等部门；推荐到各类国际组织工作。

 

薛力

政治学（国际政治）博士，中国社会科学院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任，副研究员，“‘一带一路’百人论坛”专家委员会委员。研究兴趣：国际战略与中国外交，海洋问题。近期比较关注“一带一路”与南海问题。