“一带一路”倒逼中国外交决策机制改革

薛力

2015年3月在北京召开“两会”，引发了一个以前没有的新现象：对“一带一路”的讨论从31个省级两会会场汇聚到北京，并引发全球关注。在3月8日的记者会上，外交部部长王毅称“一带一路”为2015年中国外交的重点。2002年历史学家章百家先生在一篇影响广泛的文章中，论证中国发挥世界性影响的方式是“改变自己，影响世界”。从那以后，中国的经济实力又有了明显的增长。2008年西方受金融危机影响，经济陷入衰退且迄今没有恢复元气。反观中国，在成功举办2008年奥运会后，经济继续高速增长，GDP在2010年超越日本，2014年已经是日本的两倍，美国的70%。可见，13年来中国对世界的影响力又上了一个台阶。

值得关注的是，中国对世界的影响力将因为“一带一路”战略的实施而更加突显。原因在于，这一战略的实施不仅意味着大笔的对内对外投资，还意味着中国改变了数千年来的天下治理模式，尝试以和平方式掀起一波又一波的“中国涟漪”。因此，这一战略今年逐步进入实施阶段后，以“韬光养晦”为特色的外交势必要大规模转型，以满足“有所作为”乃至“奋发有为”的现实需求。那么，中国现行的外交决策机制如何因应这一系列“中国涟漪”？

在“一带一路”战略实施过程中，涉外事务将出现诸多变化，不仅涉及的部门增加，涉及的事务增多，更为重要的是，需要主动谋划的事务与领域将明显扩展。而基于“外交决策通常是基于不完全信息”这一特点，未来外交决策过程中出现失误的可能性也会随之上升。

完全消除外交决策失误是不可能的，但减少失误是现实的。不过，要减少失误，首先需要改进涉外信息的收集与分析，强化政策建议的筛选与综合，提升相关决策的质量。这种改进洵非易事。

收集与分析涉外信息主要是研究人员、外交官与专业情报人员的工作，对所搜集的涉外信息进行初步的判断、筛选与综合是高级外交官与涉外事务中高级决策层的事情，而外交决策通常取决于最高决策层，尤其是重大外交决策。一般而言，涉外部门官员与附属机构研究人员的长处是掌握丰富的信息。但他们的不足之处在于：看问题容易受部门利益牵制；为日常工作所累，难以对相关问题深入研究，不容易对宏观战略问题进行思考。专业政策研究机构的长处是可以相对超越部门利益束缚；能进行深入的专题研究与战略思考；可以借鉴一些基础研究成果，如学术界的新理论、新方法以及一些新的基础数据。不足之处则是：对于一些只有政府部门才掌握的信息了解不够，研究与分析主要依据公开信息与个人调研获得的信息。当然，特定的委托研究项目例外。

与之相较，美国的外交事务研究与决策机制相对成熟，其外交研究与决策机制是：不同政府部门利用自己的特长进行相关信息的搜集与分析（有些是委托专业人员进行），提出政策建议；非政府的专业研究机构，特别是主要思想库，也依据自己的特长进行信息的搜集与分析，并提出政策建议。上述两类机构的建议经过外交决策层高级助手的初步筛选或者整合后，成为数量有限的几套方案，并列明其主要优缺点，有时候还会列出排序，供总统决策时参考。为了强化政策建议的筛选与整合功能，美国大量吸收专业研究人员出任外交决策部门的中高级职务，形成独特的“旋转门”现象，并被许多国家所借鉴。