1.1 城市基层社会组织的内生动力何在

中国式“强政府、弱社会”治理模式正在经历变革，在政府由“全能”向“有限”的角色转型中，如何促进社会发育是一个关键问题。“社会组织是社会的细胞质，构成了现代社会的基础”（许小玲、马贵侠，2013）。在经济改革不断深入、社会转型不断加快的背景下，社会组织的品质及其发展将越来越大地影响着我国现代化的进程。“大力发展非政府组织，将会对当代中国的社会转型有直接作用和深远影响，是顺利实现当代中国社会的现代转型的微观基础，也是顺利实现当代中国社会的现代转型的必要条件”（谢舜，2005）。社会组织发展不仅有利于形成政社合作的社会管理体系，而且有利于重塑我国政府、市场与社会关系。

自党的十七大首次提出了“重视社会组织建设和管理”后，“基层社会组织”作为社会组织的重要组成部分进入了政府管理部门和学术界的关注视野。在2007年11月召开的“全国社会组织建设与管理工作经验交流会”上，民政部副部长姜力所作的报告《认清形势、明确任务，开创社会组织建设与管理新局面》，强调“培育发展城乡基层社会组织是加强社会建设、构建和谐社区的重要内容，也是社会组织建设与管理新的生长点”，明确提出积极培育发展包括农村专业经济协会和社区社会组织为主体的城乡基层社会组织的新举措（民政部民间组织管理局，2008:33）。就城市而言，基层社会组织作为社会力量的集中体现与社会职能的主要承担者，其成长备受关注。“社区社会组织由于与社会建设和社区建设都有着密切的联系，将成为今后我国社会发展的重要领域”（夏建中、张菊枝，2012）。在当前中国基层社会治理转型的背景下，作为民间社会力量发育象征的城乡基层社会组织的发展越来越受到广泛关注。这是因为，随着社会结构的深度调整，城乡基层社区日益成为社会利益的交织点和社会矛盾的汇集点，社区建设成为国家进行治理的重要方式，社区空间成为延伸公共服务、创新社会管理的重要平台；而城乡基层社会组织无疑是参与社区建设与国家治理重要主体，其发展状况直接影响着我国能否实现基层治理创新与和谐社区建设。加强城市基层社会组织建设，是健全社会管理体制、促进居民参与，整合社会资源、完善社区服务功能，维护基层社会稳定、构建和谐社会的重要保证。城市基层社会组织的发展不仅有利于重塑社区中政府、市场、社会的关系，而且有利于建构政社合作的基层社会治理体制，还有利于培育居民的公共精神，再造社区共同体，促进公民社会的发育。

党的十八大明确提出了“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的目标方针，标志着我国开始启动一项带有全局性、系统性、战略性的社会组织管理制度改革。2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确指出要激发社会组织活力。“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”短短几行字所释放出来的改革信号意味着，一方面城市基层社会组织获得合法性的“门槛”降低了，另一方面政府转移职能的步伐在加快，城市基层社会组织的发展空间更大了。如何抓住我国深化改革、调整政府与社会关系的良好机遇，实现社会组织的健康有序发展，并进一步在社会管理与公共服务中发挥积极作用，是当前学者与实践工作者都必须认真思考的问题。

基层社会是人们日常生活的空间，也是各种社会矛盾最为集中、最为复杂的场所。随着我国进入全面建成小康社会的决定性阶段和改革进入攻坚阶段，随着经济转轨与社会转型的进一步深入，基层社会治理也将面临更为复杂、严峻的形势，单靠政府单一主体难以取得良好的治理效果。城市社会管理和公共服务的矛盾日益突出，对城市基层社会组织的进一步发展提出了迫切的要求。然而，当前我国城市基层社会组织的发展存在一个根本性的问题，即缺乏持续、有效的内源性生长动力。在现实中，有不少城市基层社会组织是在政府的直接扶持下成立的，无论是从资源来源（包括人力与财力）上来看，还是从组织运行过程（包括管理与考核）来看，都具有强烈的行政色彩，可以称之为“GONGO”（政府的非政府组织）。如上海市各街道的社会组织服务中心，这类社会组织发展相对稳定，但却缺乏社会基础。还有一些城市基层社会组织是政府精心培育出来的，其活动主体主要是居民，政府偶尔也会给予一定的资源支持，比如社区志愿组织。但总的来说，这类社会组织存在规模较小、规范性较低、自主性较差、服务能力较弱等问题，发展后劲不足。还有一些城市基层社会组织是草根型的、由居民自发地、自下而上建立起来的，比如社区群众团队，这类社会组织的活动开展较强地依赖富有个人魅力的社会组织负责人，缺乏制度化的可持续发展动力。要使城市基层社会组织在基层社会治理中发挥更大的作用，必须使其获得源源不断的内生动力。

从正面来说，城市基层社会组织生长的实质是居民积极参与并达成合作的一种集体行动，即以组织化方式实现对社区公共事务参与，以期解决社区问题、促进社区发展。居民参与构成了城市基层社会组织发展的行动基础。因此，城市基层社会组织的生长、发展实际上是一种集体行动现象，其本质是公众，尤其是社区居民的参与。虽然随着社区空间变革以及居民权利意识不断增加，我国居民参与较改革开放之前有显著增加，但相对于基层社区治理对多元主体参与的迫切需求来说，居民参与的深度与广度都还很不够。这与当前我国社区的碎片化与居民的个体化有着深层次的联系。

社区的碎片化是指在社区层面，由于资源分配机制差异而分化成许多相对独立的利益群体，他们的空间特征明显，在社会、经济、政治等方面难以整合，具体表现为社会空间结构的碎片化、利益结构的碎片化、权力结构的碎片化（李强、葛天任，2013）。居民的个体化是指社会中的个体以自足的方式存在（陆丹，2009）。一方面，随着工业化的发展，大量人口集聚到城市并不断膨胀，城市人口高度密集且异质性不断增强，发达的通信技术、交通工具等带来现代社会流动性日益加深，精于计算的理性精神日渐渗透城市生活，城市社区已不再具有传统农村社区共同体的特征，以至于不少学者感叹在城市中共同体“消解”或“式微”了（吴玉军，2009）；另一方面，个体权利意识觉醒，行为方式和生活方式不再过度依赖于社会，个体脱嵌于社会（阎云翔、陆洋，2012:326330）。社区的碎片化与居民的个体化最终导致传统的社会纽带无法将人们结为一体，人与人之间的距离变得疏远。

因此，如何在社区碎片化、居民个体化的条件下促进居民参与，进而促进城市基层社会组织发展，成为当前中国社会面临的一个重大现实问题，也是学界必须思考的一个重要理论问题。本书就要基于居民参与与合作来探寻城市基层社会组织的生长机制与培育路径。本书要回答的核心问题包括：当前我国城市基层社会组织发展得怎么样？为什么有些城市基层社会组织的发展缺乏内源性动力？政府对城市基层社会组织的培育策略效果如何？城市基层社会组织生长机制是什么？如何优化城市基层社会组织的培育路径？

本书在居民参与与合作的视野下研究当前中国城市基层社会组织的发展，具有重要的理论与实际应用价值。本书并不奢求建构一个庞大的、全新的理论体系，而是希望通过展开与已有研究和理论的对话，深化对相关问题的理解。其理论价值体现在两个方面：①在实地调研和深入分析的基础上，提炼适合中国社会组织发展实际的本土理论，弥补西方理论在解释中国城市基层社会组织发展上的乏力；②通过思考如何使个体化、原子化的居民参与并合作起来组建城市基层社会组织，可以在一定程度上丰富集体行动理论。

本书直接指向当前中国城市基层社会组织发展的实际问题，其实践意义体现在四个方面：①有助于提高城市基层社会组织自我发展和服务社会的能力，进而满足居民不断增长的对公共服务的需求，缓解公共服务供需矛盾；②有助于破解社区发展中居民自主参与弱的集体行动困境，提高居民对社区公共事务的责任意识和参与积极性，促进社区自治与基层民主发展；③有助于推进社会组织管理体制改革，为政府制定培育城市基层社会组织的合理政策提供科学决策依据；④有助于促进社区治理结构转型，建立政府、市场与社会组织三元合作的治理机制，实现社区和谐发展，完善基层社会治理机制。