第四节 中国园区经济模式与雄安新区建设

李鲁

摘要：全球经济园区发展浪潮背景下，中国自20世纪80年代开始走出了一条依托经济园区改革试验、扩大开放、培育产业和带动经济增长的园区经济发展模式。该模式具有产业集聚的空间形态、政策集群和适宜制度形式、后发国家经济转型升级的发展策略三个层面的具体内涵，以及效率优先、工业为主、出口导向、政府主导的典型特征。当前，中国园区经济取得良好发展成效的同时，也面临着功能趋同、产业同构、产城分离、比较优势弱化等现实困境。纳入中国园区体系的国家级新区可视为中国园区经济模式的集大成者，雄安新区的功能定位和建设探索应为中国园区经济转型升级发挥引领示范作用。

关键词：雄安新区 园区经济 开发区 转型升级 模式

经过20世纪80年代以来30多年的实践探索，中国形成了以开发区为主体，包含经济特区和国家级新区为拓展形式的庞大园区体系。中国走出了一条依托经济园区改革试验、扩大开放、培育产业和带动经济增长的园区经济发展模式。雄安新区是京津冀协同发展国家战略的重要一环，通过吸收中国园区经济的许多宝贵经验，在贯彻落实新发展理念的基础上，统筹招商引资、产城融合、绿色生态、开放探索及体制机制创新，对中国园区经济转型升级发挥引领示范作用。

一、全球园区浪潮下中国园区经济勃兴

（一）全球经济园区浪潮

20世纪中叶，全球范围兴起的经济园区建设浪潮活跃至今。特别是最近20年，随着经济全球化和运输成本下降及生产链分割驱动贸易投资自由化，新兴国家和后发国家经济园区建设步伐加快。在南亚和东南亚地区，印度为繁荣制造业，2005年以来公告各类经济园区数量已超过1000个，覆盖了绝大多数省邦；湄公河流域的越南、老挝、泰国等从20世纪90年代就在亚洲开发银行的协助下利用园区打造“经济走廊”推进区域一体化。在非洲，埃塞俄比亚、卢旺达为创建经济特区制订了全国性战略计划，南非2015年新法案拟在11个省建设经济特区。2014年17个经济脆弱性国家中的11个国家，正在建设或规划至少14个经济特区项目，如津巴布韦、刚果共和国和科特迪瓦等，希望克服脆弱性，实现经济起飞。在欧洲，俄罗斯2006年签署《俄罗斯联邦经济特区法》修正案至今，已设立工业、旅游、贸易及科技等4类29个经济园区，并计划利用特区思路开发西伯利亚地区；波兰凭借1995年以来建设经济特区的优势拥有中东欧地区的最佳投资环境。另外，阿联酋、约旦这些经济特区的长期追随者仍在加紧园区建设。

与此同时，英国和美国等高收入经济体也长期采用园区政策。新西兰、爱尔兰和美国的园区出口规模都占全国绝大比重，其中美国2014年179个运营中的“对外贸易区”总出口额达990亿美元。日本、卡特尔等最近积极建议增建园区以提升竞争优势，经日本首相安倍晋三提议，2014年环首都经济圈、关西经济圈、冲绳县、新泻市、兵库县养父市以及福冈市等6个较大城市被批准为特定区域内放宽政府管制的国家战略特区，2015年又追加了广岛县、千叶市、爱媛县今治市、北九州市4个自治体。

目前，全球经济园区已超过4300个，分布在130多个国家（ADB, 2015）。经济园区经过长期的动态演化，已扩散成为全球范围的一种普遍历史现象和经济活动的重要空间组织形式。

（二）中国园区经济勃兴

20世纪80年代以来中国园区勃兴，成为全球园区发展浪潮的重要推动力量。20世纪80年代初，中国设立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区，1984年批准14个沿海开放城市建立第一批国家级经济技术开发区，2006年国家正式公布的经济园区数量累计1568个。截至2015年，仅国家级经济技术开发区已达219家，国家级高新技术开发区达到146家。中国已是世界上拥有经济园区形式最多、数目最多的国家。

中国园区经济伴随渐进改革开放和经济奇迹式增长过程产生、发展和壮大。从微观企业数量看，我们整理工业企业数据库发现，1998年至2009年期间园区企业数量占比保持总体上升的趋势，从1998年的4%逐年提升至2007年的18%左右（图2-10）。

二、中国园区体系与园区经济模式

（一）中国园区体系

目前，中国形成了以开发区为主体的庞大的园区体系，广义上经济特区和国家级新区也囊括其中。如表2-9所示，整个园区体系涉及不同类型的园区上千个，归口于商务部、科技部、海关总署等多个职能部门管理。

（二）中国园区经济模式的3层含义

中国园区经济模式的内涵可从3个层面理解。

首先，作为经济活动集中和产业集聚的一种空间形态。经济活动向园区集中，园区成为产业集聚和地区经济增长的主要空间载体。

其次，作为政策集群和适宜制度形式。园区经济模式通过人、财、物的一系列特殊安排、政策设计及激励机制，依赖“产业政策—区域政策—贸易政策”叠加的政策集群，提供软、硬件基础设施，形成满足经济行为主体需求目标的适宜制度环境，发挥地方比较优势和培育竞争优势。

最后，国际视野看，作为后发国家推进经济转型升级的发展路径或总体发展战略的重要步骤。中国的实践表明，园区经济模式成为渐进改革和结构转型的成功理念及实践经验的组成部分，有效推进了中国工业化、城市化、市场化和国际化进程。中国园区经济模式下的发展理念、战（策）略、路径、经验可被其他后发国家所借鉴。

（三）中国园区经济模式的典型特征

（1）效率优先。中国园区经济模式将培育产业作为主要目标，为此强调经济产出和税收贡献，管理运营过程中尽可能将其他社会职能剥离至所属的行政区域。

（2）工业为主。地方工业企业绝大多数集中在经济园区。地方工业总产值中园区占全省的绝对比重，例如，北京约59%，上海约75%，浙江75%，重庆77%，贵州62%。

（3）出口导向。园区经济发展定位和政策设计长期突出外资、外贸和对外投资与合作（简称三外）。2015年仅219个国家级经济开发区即实现出口27162亿元，占同期全国出口总额的19.22%。

（4）政府主导。园区规划、设计、开发、建设、运营和管理全过程中，政府通过园区管委会的设置发挥了主导作用。要为政府提供软硬件基础设施，在园区模式下较好地体现，政治激励机制和政企关系也影响着园区的发展效果。

三、中国园区经济模式发展现状和发展绩效

（一）空间分布

中国经济园区的设置与中国的改革开放进程密切相关。总体上，体现了中国改革开放在空间上的渐进梯次推进规律以及非均衡到均衡发展的思路。各时期新增国家级开发区的空间分布如表2-10所示。

作为中国对外开放和产业合作的主平台，目前国家级开发区仍主要聚集在东部沿海地区，特别是在长三角地区密集分布。以2015年国家级开发区（含经开区和高新区）为例，2015年，东、中、西部地区国家级开发区数量分别为182家、106家、76家，占比分别为50.0%、29.1%、20.9%。从全国空间分布情况看，山东省及长三角地区的江、浙、沪各省市拥有国家级开发区数量基本都在10个以上，开发区在东部沿海相对集中的情况。

（二）产业分布

中国园区经济模式下，形成了门类齐全的工业体系。依托《中国开发区审核公告目录（2006年版）》，总结全国省级以上开发区主导产业的分布状况发现，经济园区主导产业涵盖了制造业各个大类，“通用设备制造业”“医药制造业”“通信设备、计算机及其他电子设备制造业”“纺织业”“食品制造业”位列前五，前五行业次数占总数的52%左右（如表2-11所示）。

（三）发展绩效

一方面，中国园区经济模式取得了巨大的发展成绩，园区经济成为地方经济“增长极”。据统计，2012年，全国纳入统计的171家国家级经开区实现地区生产总值5.4万亿元，工业增加值3.8万亿元，第三产业增加值1.2万亿元，财政收入1.1万亿元，税收收入9339亿元，进出口总额7411亿美元，分别占全国总量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和19.2%。2013年，210家国家经开区GDP占全国的1/8，吸引外资占全国的1/5（商务部，2013年）。2012年，全国105个国家高新区实现GDP5.22万亿元，约占全国比重达10%；出口创汇3760亿元，占全国外贸出口的18.4%。预计，高新区工业增加值到2018年将占全国的20%; 2020年达到全国总量的25%。近期的经验研究进一步采用实证方法表明，园区在促进城市吸引外资、产业结构升级、经济增长及提高生产率方面具有显著作用。

另一方面，新常态下园区经济模式面临着一系列发展困境。一是园区功能趋同，政治锦标赛造成了地方政府为增长而竞争的局面，地方纷纷上马各类经济园区，导致许多园区缺乏特色，功能趋同。二是产业同构明显。园区招商引资和主导产业集中在通用设备制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业等几个有限行业，产业同构现象明显。三是比较优势弱化。劳动力、土地、环境资源等约束条件趋紧条件下，园区吸引力降低，比较优势弱化。四是低端要素驱动。部分园区“高新不高”“特色不特”，创新投入不足和创新资源误置并存。五是产城分离。经济园区“孤岛”，生产功能突出、生活功能不足，出现明显的产城分离和职住分离现象。

此外，开发区政策也引来一些经验研究者质疑，通过微观企业样本的分析表明，开发区同时存在集聚效应和选择效应、集聚租和政策租的识别和强弱比较问题，开发区向中西地区倾斜的政策可能损害全局效率，反而造成更大的区域不平等。

四、雄安新区建设引领中国园区经济转型升级

（一）中国园区经济模式集大成者：从浦东新区到雄安新区

国家级新区承担着国家重大发展和改革开放的战略任务。从1992年浦东新区设立至今，共成立了19家国家级新区（表2-12）。在总结各类经济开发区、高新技术产业开发区等不同类型发展经验的基础上，国家级新区着力解决发展中的深层次问题，既包括产业发展、营商环境改善、职住分离、产城分割问题，更包括地区管理体制、社会治理、可持续发展等多个方面。

国家级新区建设是由“园区点”扩展到“城市面”的发展。过去园区多以经济建设为中心，以发展经济为主要目标，而现在建设新区，就要进一步优化软硬环境，促进经济与社会、文化、政治和生态的协调发展，完善和强化城市功能，提升区域乃至国际影响力。由此，国家级新区可称作中国园区经济模式的集大成者。例如，浦东新区的发展政策即集合了金桥出口加工区、张江高新区及上海自由贸易区等多种园区经济形式的诸多成果经验。

国家级新区，重点在“新”字。“改革创新、先行先试”与园区经济的功能相似相通。当前国家级新区建设，尤其是承载着国家重大战略部署的新区建设，应当在较高的起点上、较高的要求上，不断丰富中国园区经济发展模式。

（二）雄安新区建设发挥中国园区经济转型升级引领示范作用

雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是“千年大计、国家大事”，其未来发展不仅要为中国新区建设提供样板，而且为中国园区经济模式转型升级发挥示范引领作用。

当前中国园区经济模式转型升级的发展方向，主要体现在下述4个方面：①产业软化。存量意义上，中国园区经济正在进行由偏重工业向生产型服务业和其他服务业转型的产业结构调整。一方面，保障重点项目的新增工业生产用地，同时盘活工业用地存量，规范工业用地方式和绩效考核指标、机制，实现园区集约化发展；另一方面，加强主导产业布局和入驻企业筛选，强化园区绿色、生态、低碳、环保及智能智慧要求，增强园区企业的创新能力和创新活力。②协同共建。中国的大国这一主要特征，决定了各地区在发展阶段和资源约束条件上的差异性。东部先发地区面临土地、资源等约束，中西部等后发地区则面临缺少资金、技术等问题。由此，园区在功能和产业能级上的梯次分布、层级鲜明的格局，有利于区域间通过协同共建经济园区解决上述问题，推进地区间协调发展、实现园区转型。当然，园区协同共建的利益分享机制发挥着关键作用。③对接自贸试验区。中国自贸区战略作为引领新一轮改革开放的重大国家战略，为经济园区自身改革指明了方向。当前经济园区具有学习、模仿、对接自贸试验区，加快自身转型升级的内在诉求。未来，中国部分园区将陆续转化为自贸区，进一步拓展1+3+7中国自贸区格局。④产城融合。开发区被视为中国实现城镇化的七大模式之一。同时，《国家新型城镇化规划2014—2020》明确指出要“加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓宽空间”。未来，许多经济园区将继续从“工业孤岛”“产业孤岛”转向“产城融合”“产城人融合”，孕育综合功能齐全的新区新城。

雄安新区作为国家战略将在中国园区经济转型升级的多个方面发挥示范引领作用。首先，雄安新区定位创新驱动引领区，将在创新驱动发展方面做出表率。其次，雄安新区的又一发展定位在于协调发展示范区。将深入探索搭建跨区域合作平台，做好产业转移，形成优势互补、错位发展的格局及探索地区利益分享机制。再次，雄安新区还有开放发展先行区的发展定位，新区建设还将坚持对外开放，探索在更大范围、更宽领域、更深层次上提高开放型经济水平。最后，体制机制方面，雄安新区在统筹招商引资，规范政府管理，转变政府职能，打造一流营商环境一系列新举措。另外，雄安新区在生态环境和绿色低碳发展方面也有更多的考量和举措。综上，雄安新区吸收了园区经济的宝贵发展经验，同时进一步丰富了中国园区经济模式的内容。

五、结论及展望

20世纪中叶以来在全球园区发展浪潮兴起与扩散的国际背景下，中国自20世纪80年代起经济园区蓬勃发展，成为全球园区浪潮的重要推动力量。本文尝试提出中国园区经济模式。首先，从经济活动集中和产业集聚的空间形态，政策集群和适宜制度形式，后发国家经济转型升级的发展路径和发展策略3个层面界定了内涵，并总结了其效率优先、工业为主、出口导向、政府主导的典型特征。其次，分析中国园区经济模式发展现状和发展绩效表明，当前园区经济已经成为中国各地“增长极”，但也面临着功能趋同、产业同构明显、低端要素驱动以及产城分离的发展困境。最后，指出国家级新区可视为中国园区经济模式的集大成者，雄安新区功能定位和建设探索将为中国园区经济转型升级发挥引领示范作用。

中国园区经济模式的突出成绩正被世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、联合国贸发会议等国际机构积极认可。类似埃塞俄比亚的东方工业园在促进非洲结构改革方面的积极作用正为中国园区经济模式赢得国际声誉，也意味着中国超越传统援助方式，在国际产能合作方面的重要探索。近年许多后发国家正竞相效仿设立经济特区或积极寻求与中国园区合作。“一带一路”倡议和中国与非洲全面合作伙伴关系背景下，中国园区经济转型升级和雄安新区建设将同时在国内外发挥重要影响力。