第三节 结构调整背景下雄安经济发展的特征分析与政策建议

梁骁

摘要：作为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，作为以习近平总书记为核心的中国共产党人留给子孙后代的重要历史遗产，雄安新区的发展和建设是千年大计、国家大事，也是学术探讨的热点和舆论关注的焦点。现有文献大多基于中央对雄安新区的功能定位以及国内外经济特区建设的经验，侧重于定性描述的方法为雄安新区建设提供政策参考，但是经过数十载的发展，我国经济的结构特点已经变化明显，雄安地区也形成了特定的产业分布，因此以本地现有的产业发展事实作为参考，深入剖析地区产业结构特点，将会对提升雄安新区建设规划和产业政策的有效性和实践性有积极影响。本文基于县区级数据和企业普查数据，深入分析雄安现存的产业结构特点和潜在问题，并基于我国产业转型的宏观背景，对未来雄安新区的发展路径和产业政策提出相关建议。本文认为，通过技术、人才引进提高生产效率，改善资源配置，合理规划地区建设，优化产业结构等方式展开能进一步放大雄安新区建设的政策性红利，培育京津冀协同发展的新动能。

关键词：雄安新区 经济结构调整 产业政策 资源配置

过去的30多年，我国经历了经济发展的黄金时期，国内生产总值平均增速近10%，人均GDP平均增长达8%以上。作为人口和面积庞大的国家，我国经济的跨越式发展引起了社会的广泛关注和讨论，其中，改革开放和特区经济的政策红利，尤其是加入世界贸易组织（WTO）以后，对外贸易大门的打开成为我国走上出口导向性经济的重要前提，从而促进资源配置效率提升和技术进步，实现经济特区以及沿海地区制造业的快速崛起，并向内陆地区辐射，带动生产要素和产业形成区域性集聚，促进全国经济发展（Bai; Song和Zilibotti）。随着经济发展进入转型期，传统经济模式的应用空间越来越狭窄，提升产业结构、实现经济转型升级成为重要议题，而产业政策规划和制定成为核心环节。最近，《吉林省经济结构转型升级研究报告》点燃了学者和媒体关于产业政策的热情。

雄安作为以集中疏解北京非首都功能为目标的全国意义性经济特区，总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等企业部门的政策性迁入将为地区生产技术提升、产业结构的丰富与优化提供更大的机会。同时作为国家级创新型示范区，雄安地区发展高端高新产业、积极吸纳和集聚创新要素资源、培育增长新动能的建设规划对地区产业政策具有更为鲜明的指导意义。因此在经济转型和深化体制机制改革大背景下，如何既提升本土产业优势、引导高技术产业“落地生根”，又发挥市场在资源配置方面的能效、准确定位政府职能，是建设雄安新区、规划产业布局方面的重要环节。为此，本文基于县区级数据和企业普查数据，以本地现有的产业发展事实作为参考，深入分析雄安现存的产业结构特点和潜在问题，并基于我国产业转型的宏观背景，对未来雄安新区的发展路径和产业政策提出相关建议。本文的结构如下：第一部分，对雄安地区产业结构和发展的阶段特征进行剖析；第二部分，分析雄安新区发展机遇与挑战；最后，根据当地产业发展的研判提供建设性意见。

一、雄安地区产业结构特点与发展阶段

（一）产业结构特点

增长动能有待发掘，地区发展出现分化。如图2-6所示，从近几年地区经济总体情况来看，容城县、安新县、雄县（以下简称“三县”）总体发展势头逐渐削弱，严重受到宏观经济增速放缓以及市场需求低迷的影响，地区生产总值名义增速出现明显下滑。同时，在经济增长瓶颈阶段，地区分化现象较为明显，雄县整体发展较为平稳，经济增速一直高于平均值甚至高于保定市平均增速，成为地区经济的有力支撑，而容城、安新二县经济发展起伏较大，经济一度停滞甚至出现负增长情况。从总量上来看，容城县、安新县和雄县2015年地区生产总值分别为57.0、57.6和97.5亿元，其中雄县占总体的46%，约为其余二县的1.5倍（见图2-7）。无论是从发展规模还是从增长动力上看，雄县均构成地区经济发展的重心。然而，这种“一家独大”的非平衡增长局面反映了雄安地区经济的脆弱性，难以形成对非预期性外生冲击的有效抵御，从而可能给今后发展造成更大的威胁。

经济结构刚性强，地区产业联动性弱。从经济结构来看，三县对第二产业的发展依赖性较强，尤其是工业在推动地区经济运转中发挥了重要作用。自2000年以来，第二产业迅速扩张和发展，占比逐年升高，到2007年，各县第二产业达到第三产业的3倍有余，2010年后尽管旅游和地产业的兴起带动第三产业稳步提升，但与第二产业相比仍未显示出总量上的优势，“十二五”期间，三县工业增加值占总体GDP平均占比高达50%以上，到2015年，容城、安新和雄县的工业增加值占比分别为51.29%、40.96%和63.53%，三县二、三产业比值分别为2.14%、1.49%和3.67%（如图2-8）。尽管第二产业填充了经济体量，却没有带来更多增长活力，2013年之后制造业增速大幅下滑对三县产生了巨大影响，经济结构刚性问题在当前发展阶段显得尤为突出。

其次，传统产业占比较高、地区产业联动性较弱也是经济出现阶段性停滞的重要原因。仅从对地区经济贡献最高的制造业来看，各行业的发展体现出较为明显的单一性和非平衡性。如表2-6所示，根据国家统计局工业企业普查数据汇总分析，三县制造业主要集中在服装、橡胶、塑料以及有色金属加工行业，但是单一行业产值和要素过于集中。容城县皮革、毛皮、羽毛（绒）及其制品业总产值和从业人数均达到整个工业行业的80%左右；安新县有色金属冶炼及压延加工业总产值占比高达81%，行业从业人数占三成以上，纺织行业从业人数占比近31%；雄县塑料制品业总产值约占45%，从人数占比超三成。然而，行业的高集中度所具有的规模效应并没有充分展现，有数据易知，三县服装、皮革、橡胶制品等劳动密集型行业的生产效率仍低于整个工业单位劳动总产出的平均水平（约为39万元/人），产品附加值低、生产技术和经营理念相对落后成为掣肘三县工业提质升级的重要问题。另外，三县虽然毗邻，但地区间经济活动的交流与合作尚显不足，一个县区的重要支柱产业（比如皮革行业、塑料制品业）在其他县区的占比几乎为零，各地发展相对独立，尚未形成基于产业链、价值链的紧密联系，这也是规模优势难以形成的重要因素。不仅如此，三县的重点产业也随着保定市产业机构调整出现被边缘化的趋势，表2-6所列5个“特色行业”总产值在保定市工业总产值的占比从2007年的25%下降到2015年的13%，保定市的产业重心已初步实现从纺织服装业、有色金属向交运设备、电气机械制造业转移，三县的产业分布与保定市错位问题愈发明显。

三产起步较晚，成长空间可期。工业、制造业的扩张吸附了大量劳动力和资本，从而对第三产业的发展构成挤压，雄安地区除旅游行业外，其他第三产业起步较晚，与本省其他县市相比略显滞后。首先，雄安地区并没有搭上房地产行业前期发展的“末班车”，近几年房地产行业在国家政策调控下起伏较大，河北省以及保定市在2014年达到峰值，呈稳步减少态势，2016年保定地产行业固定资产投资额444.6万亿元，占社会总投资的比重也从最高的12%下降到6.9%。雄安地区商品房开发尚处于起步阶段，2015年三县房地产业固定资产投资占保定市房地产业投资比重约为10.6%，商品房施工、销售面积占比基本上与三县GDP占比持平，约为保定全市的7.5%。横向比较来看，2015年三县房地产业逐渐兴起，行业投资占社会总投资近1/4，尤其是容城县发展较快，近半数固定资产投资来自房地产业（如图2-9所示）。其次，依托白洋淀天然水域优势，旅游、餐饮等绿色产业发展较快。作为华北平原上最大的湖泊，白洋淀内壕沟纵横、河淀相同、田园交错、水村相映，自然风景和自然资源十分优越。随着当地政府对湖区水质治理和生态开发的重视，白洋淀流域水源、环境的恢复情况逐年转好，与生态旅游相关的服务产业逐渐兴起。

（二）雄安地区经济发展的阶段特征

分析、判断地区经济发展所处的阶段，是制定科学合理的经济发展战略，促进经济持续稳定增长的重要前提之一。除了从总量上对经济整体发展给予概括外，更从民生的角度发掘地区发展的深层问题。

美国著名经济学家钱纳里、罗斯托的经济发展阶段理论认为，美国的发展历程经历了初级产品生产、工业化阶段和发达阶段三个层级，在不同阶段由于居民收入水平的变化，人们的生活方式和市场需求也发生了巨大变化，这种偏好的结构性转变不仅带动了产业与技术的升级，而且具有明显的时代特点，甚至有人提出消费时代的理论，上述理论对不同经济体运行阶段的分析具有普适性。我们基于收入水平的考虑，为雄安地区经济发展的阶段提供参考。

根据发展阶段理论，经济发展存在传统社会阶段、为起飞创造条件阶段、起飞阶段、走向成熟阶段、大众高额消费阶段和追求生活质量阶段六个阶段，对经济发展阶段量化指标的测算以及对雄安新区人均收入数据的分析见表2-7、表2-8。

易知，雄安地区发展处于起飞阶段。罗斯托认为起飞阶段是经济增长发展过程中最为关键的阶段，经济在达到起飞阶段以后，将实现“自我持续性”增长。同时，这一阶段中，提供劳务和改善生活质量的服务业成为产业的主导部门，人们对生活、周边环境、精神享受的要求的空前提高，引起大家对环境污染、资源枯竭等问题的关注。

由此看见，产业的发展对地区经济结构以及发展方式具有重要作用，同时在结构转型的大背景下，产业分布社会需求的错位也是制约经济运转的重要障碍。剖析现实、谋定后动才能准确诊断地区经济问题的病理，才能更有效地运用创新发展理念，为雄安新区建设和发展提供更有价值的参考和建议。

二、雄安新区未来发展的机遇和面临的挑战

（一）发展的机遇

作为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，作为以习近平总书记为核心的中国共产党人留给子孙后代的重要历史遗产，雄安新区的发展和建设是千年大计、国家大事，也是学术探讨的热点和舆论关注的焦点。雄安新区的建立是以疏解北京非首都功能为目标，重点承接行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等部门，这种产业和科研机构的迁移直接丰富和优化了地区经济结构，并为提升本地企业生产技术提供强力支撑，同时，新区在政府职能定位、政府与市场关系方面有着更深入的设计和考量，从而为雄安新区改善资源配置、发挥要素市场化作用提供良好的契机和政策支持。

（二）面临的挑战

所面临挑战有：

（1）主要指标增速回落，产业结构刚性问题突出。受经济运行下行压力增大和经济增长动力不足等因素影响，地区生产总值、公共财政预算收入等指标增幅明显放缓，稳增长压力加大。同时，发展严重依赖工业，产业结构刚性问题突出，地区间经济活动的交流与合作尚显不足，经济增长动能亟待发掘。

（2）发展质效亟待进一步提升。传统行业占比较大，新兴产业规模小、实力弱，多数企业集中在上游行业独立经营，集聚效应难以发挥。服务业起步较晚，层次不够高。金融、现代物流、文化创意等现代服务业不够强，总量不够大。

（3）产业配套相对薄弱。由于新区特定的区位条件，新区产业特色还需进一步突出，引进项目中还需大型企业集团、知名企业和品牌产品支撑；进区企业科技含量、高新技术产业有待进一步发展。

综上所述，未来新区乘势而上、加快建设具备诸多有利条件，也面临着一定的困难和挑战，但环境和条件的优势总体上强于制约因素。只要坚持解放思想、开拓创新的思路，抓住建设国家级新区的宝贵契机，放大现有优势，挖掘潜在优势，发挥后发优势，未来新区将会保持又快又好的势头，并以全新的面貌呈现给世人。

三、雄安新区潜在生产效率以及政策建议

本文认为，产业结构落后导致的经济增速下滑以及资源无序导致的生产效率低下是转型期雄安不可忽视的重要问题。2016年中央经济工作会议中强调：“要坚持以提高发展质量和效益为中心，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路”，可见产业政策的制定对经济转型、提质增效的重要性。作为继深圳和上海浦东后第三个全国意义的新区，作为构建“京津冀”协同发展的重要支撑以及疏解北京非首都功能的重要载体，雄安不仅要让新产业落地生根，更要提升本土产业的生产效率，形成规模集聚优势，优化京津冀地区资本、人力以及产业的空间分布，培育增长动能。

（一）优化产业结构、提升创新活力、构建智慧新城

习近平总书记提出打造国际一流、绿色、现代、智慧城市的重要战略，对产业结构的提质升效以及企业创新活力提出新的时代要求。

1．提升本土企业生产效能，丰富地区产品结构

首先，提升企业的生产效率，尽快创立品牌效应，增强核心竞争力。雄安本土产业仍具有广阔的发展前景，应该转变经营思路，提升产品和服务质量，充分构建和发掘品牌价值。例如在衬衫、西服、鞋帽产业塑造自己的品牌，提高产品质量，提升纺织服装行业的生产附加值。其次，加强技术研发与创新，丰富产品结构。增加对主导产业研发投入的支持，鼓励在位企业加强技术创新，增强企业间技术交流，提升纺织、皮革、橡胶等传统行业的生产工艺，在产品多样性上做足文章以满足市场的个性化需求。

2．积极配合首都产业迁入，促进产业无缝对接

首先，雄安作为疏解北京非首都功能的重要载体，引导和促进迁入企事业单位落地生根，成为产业政策制定中的重要考量。应该积极配合相关企事业单位选址和建设工作，推进产业落地速度，同时合理规划新区迁入产业布局，缩短企业建成投产的时间成本。同时，促进本地配套产业的建设和发展，增强本土企业与迁入企业在生产技术、管理经验等方面的交流，实现二者在产品价值链上的无缝对接。

3．引导周边地区优质企业迁入，优化京津冀产业分布

雄安作为国家级新区，不仅要承载首都地区的产业迁入，而且要引导全国乃至国际上的优质企业进驻。雄安需要借助新区发展的宝贵契机，避免对传统制造行业的发展依赖，要扩大第三产业整体规模，坚持生产服务业和生活服务业并举，有效增强综合服务能力。要增强新兴行业扶持力度，着重提升企业原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，培育企业的核心竞争力。要提高迁入企业的质量门槛，提高对迁入企业的服务水平。实现招商政策向引资源、引智力、引技术、引管理相结合转变，实现从传统招商方式向以信息化、专业化为核心的方式转变。

（二）整合自然资源，坚持绿色发展，打造生态城市

习总书记提出构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市战略，必须坚持绿色发展理念，有效治理环境污染，坚决清退高能耗、低产能企业，还雄安更美好的生态环境。

1．降低污染排放，清退过剩产能

要坚持可持续发展，坚持绿色发展理念，有效管理高污染、高能耗的企业。雄安乳胶、皮革、塑料制品行业产值占比大，生产工艺低，生产过程中的废水和废料对地区水源和大气环境造成极大损害。必须要对高污染、高能耗的企业进行集中整治和管理，既要通过法律手段对污染企业进行严厉惩罚，也要鼓励企业提升生产工艺从而主动降低污染排放。另外，要推动低碳循环发展，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

2．保护生态环境，有效整合自然资源

白洋淀作为雄安新区的“眼睛”，华北地区的“绿肾”，对稳定地区生态平衡、建设生态新城的作用非同小可。要坚决治理白洋淀水域的环境污染问题，杜绝沿岸企业通过直排、暗排等形式污染水质，加强沿岸居民生活垃圾的无害化处理，时刻检测水质变化。同时，兴建水利工程，确保上游水、下游流域的水源管理，保证水位动态平衡。再次，加强渔业监管，保持生态平衡。白洋淀水域养育了雄安一方百姓，居民的生活对其依赖性强。为此要保护淀区物种的平衡，严禁违法、违规的捕鱼行为，严禁对物种进行灭绝性的杀戮，要坚持经济发展对生态的反哺，定期进行鱼苗投放，维持人与自然的和谐发展。

3．开发生态旅游，培育文化产业

打造生态城市要将环境与产业相结合，既要让优势产业依托自然环境而发展，更要发挥资源集聚效应，吸引更多资金来保护、改善生态。要合理、有效开展旅游产业，要转变理念、创新手段，将白洋淀现有的、独立经营的、分散管理的旅游资源串联起来，统一管理凝练旅游主线。同时，深挖文化资源、培育文化产业。从抗日时期白洋淀的雁翎队革命精神，到“荷花淀派”文学和“白洋淀”诗群都是宝贵的文化遗产，此外，南阳遗址、晾马台遗址、辽宋古栈道等历史遗迹，容城八景、高腔戏等非物质文化都是雄安宝贵的文化积淀，要加强对地方文化的保护工作，做好对文化资源的梳理与分类；要深挖地方文化特色，打造地区文化名片、文化品牌，增加对文化附加值的注入；同时文化要为民服务、要为民所用，要加强对地方文化的宣传，培育非物质遗产的接班人，让百姓切实感受到文化产业对生活质量的提升。

（三）提供优质公共服务，完善基础设施，打造城市建设新样板

1．创新城市交通理念，打造绿色交通体系

要优化地区公共交通体系，完善管网的配套和城市服务功能，形成快速、便捷、畅通的城市交通网络，减少通勤成本。要综合建设城市地下管廊系统，在人口密集区形成高效、快捷的低下通勤路网，提高土地利用率和城市建设水平。要引入构建“海绵城市”新理念，运用先进技术手段优化城市雨洪管理，提高城市应对自然灾害的能力，减少天气条件的非预期性变化对城市交通通信、生产生活的影响。

2．提升基础设施建设，完善综合服务功能

要坚持走有利于产业聚集、资源节约、环境改善、布局紧凑的新型城市道路，要全面提升城市基础配套设施，聚集人气。要注重教育资源的培养，增强基础教育设施的投资，也要重点关注高等教育、学术研究人群发展，积极做好首都高校在雄安地区校址建设的配套服务工作，尽快建成具有一定区域影响力的高等研究机构。要着力构建大医疗、大健康产业，吸引优质的医疗健康机构在本地落户。要完善民生保障机制，结合定点扶贫的先进经验，增加新农保、城镇居民医疗统筹等社会保险覆盖面，真正实现新区居民居有所安、学有所教、老有所养、病有所医。着力推动普惠民生与兜底民生有机结合，全面提升综合服务水平，实现经济建设与民生改善同步推进、协调发展。

3．要积极探索城市建设管理新模式

要探索土地开发与市政基础设施运营的PPP模式，充分调动社会各界资源优势，提高政府财政资金的利用效率，提升设施建设与运营效果。要创建基于网络信息时代的智慧城市建设模式，打造基于千兆光纤、5G网络等建立的信息平台，通过大数据、互联网+等方式实现各层级资源的沟通互联与共享。

（四）加强区域协同，促进产城融合，实现京津冀发展一体化

1．加快产城融合，实现多规合一

要实现产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”。要综合协调国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划，强化政府空间管控能力，实现空间集约、高效、可持续利用，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。

2．优化地区要素、产业分布，实现京津冀协同发展

要把雄安培育成地区经济新增长极，把创新摆在发展规划的核心位置，形成促进创新的体制架构，要发挥产学研结合优势，抓好科研成果对接，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。要在雄安地区形成“反磁力中心”，中和京、津二城对资源的虹吸效果，改善地区要素、资源和企业的地理分布，实现三地在发展上的有机结合，引导京津冀地区走上平稳、协同经济运行路径。