第三节 雄安新区城市开发模式刍议

王希岩

摘要：通过制度比较，对新加坡、香港城市开发建设的经验进行分析，总结利弊得失，探讨在雄安新区建立市场为主、保障为辅租售并举的城市开发建设新模式。雄安新区在启动之初应从千年大计的高度出发，做好顶层设计，把房地产税的开征纳入议事日程，为全国范围地方公共财政改革树立标杆。

关键词：雄安新区 城市开发模式 千年大计 房地产税

一、引言

2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区，先行开发起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是千年大计、国家大事。

在2016年召开的中共中央政治局常委会会议上，习近平总书记指出，新区建设要防止炒作土地等问题出现，要切实采取有效措施。为筹建新区，从2016年6月开始，雄安新区规划区域内已逐步实行规划、项目、户籍、房地产交易等的冻结。

随着新区设立，企业和人员大量涌入，新区房屋租赁价格不断上涨。据雄安发布（2017），4月1日以后雄县、安新县759家新出租的房屋总体价格较去年出现上涨，其中商业类房屋租金涨幅平均在10%～20%，住宅类房屋租金涨幅在20%～30%。4月1日后容城县出租的398处房屋房租同比普遍提高了2～4倍，其中商业类房屋租赁价格上涨2～3倍，住宅类房屋租赁价格上涨2～4倍。

为规范房屋租赁市场，新区三县印发并实施了《关于加强房屋租赁市场管理工作的实施意见》，采取严厉打击恶意炒作行为、挖掘现有房源供应潜力、搭建“房屋租赁信息政府服务平台”、建立租赁市场管理联动机制、增加房屋租赁市场供给、加强对租赁市场的日常动态监管六项措施，强化房屋租赁服务与监管。

新区建设尚未全面展开，尽管政府已对房地产一级、二级市场炒作提前作出安排部署，但由于房地产租赁市场更多是个体之间的交易，其交易行为较易逃避政府监管。同时如果不放开房地产一级、二级市场，对处于起步阶段的新区政府财政而言将是一个巨大挑战。雄安新区城市开发采用何种模式，成为新区成立伊始摆在新区政府面前的头等大事。

二、新加坡模式面面观

2017年4月5日，京津冀协同发展专家咨询委员会副组长邬贺铨做客人民网，对河北雄安新区进行解读时表示，中央将在雄安新区试点全新的房地产改革，找出一条既能够发展房地产，又能够控制房价，既适合创业者，又能推动城市经济的房地产改革新道路。邬贺铨指出，除了传统的模式，发展房地产还有很多思路，例如新加坡模式，政府直接管理部分土地，建成廉租房，房价很便宜，提供给有需要的人。中国工程院主席团名誉主席、京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪在6月6日举办的中国城市百人论坛2017年会上指出：“雄安新区的发展，绝不被房地产商绑架。所以这次我们要做一个彻底的变化，为中国今后城市发展尝试走一条新的路子”。

新华社2017年4月14日电，中共中央政治局常委、国务院副总理、京津冀协同发展领导小组组长张高丽就设立雄安新区接受了新华社记者独家专访。张高丽表示，习近平总书记强调指出，雄安新区千万不能搞成工业集聚区，更不是传统工业和房地产主导的集聚区，要在创新上下功夫，成为改革先行区。新加坡模式成为雄安新区城市开发新模式的热议选项。

邬贺铨所说的新加坡模式主要是指新加坡的“组屋”制度。组屋是由新加坡建屋发展局建造的公共住宅，组屋的初级市场只面向新加坡公民，新加坡永久居民可在转售市场购买组屋，而外国人则只能购买私有住宅。组屋的初级市场价格是由政府根据居民平均收入水平拟订的，转售市场主要面向占总人口比例15%的新加坡永久居民，故转售市场价格也较为稳定。新加坡有82%的人口居住在政府提供的组屋里。

新加坡国土面积约714.3平方公里，仅相当于雄安新区未来建成区2000平方公里面积的1/3, 2014年人口统计为547万，人均国民收入超过5.5万美元。新加坡自1965年独立后，通过强制征收私人土地积极推行土地国有化。1960年，新加坡国有土地仅占44%，当前国有土地约为90%。

新加坡的国有土地所有权分别由律政部所属国土局及法定机构公用事业局、港湾局、建屋发展局等行使，建屋发展局、市区重建局、裕廊管理局、港湾局等都有一定的土地收用权。其中，市区重建局收用土地主要用于城市开发与改造，建屋发展局收用土地主要用于建设公共住宅，裕廊集团收用土地主要用于提供工业厂房租赁。

新加坡的国有土地采取批租的方式进行竞标转让，国家发展部、贸工部和财政部根据当年的财政预算制订土地供应计划，住宅用地由市区重建局组织批出，工业用地由裕廊管理局组织批出。国有土地使用权的出让期限一般为居住用地99年，娱乐场所用地15～30年，厂矿等生产用地60～90年，文化教学用地30年。此外，还有少量政府用地的使用权为999年。

依照《财产税法案》（Property Tax Act），新加坡财产税对“所有房屋、建筑、土地和公寓的年度价值按其某一税率或复合税率”征收。新加坡财产税开征始于1961年1月1日，计税依据为不动产的年租金，覆盖城镇与乡村。为鼓励自住购房，所有者自住房产税率为4%，其他类型房地产税率为10%，自1974年开始，对拥有住房或土地的外国人，在正常的财产税外加收10%的附加捐。

新加坡财产税对不动产（含政府组屋）的权益人课征。权益人包括当前收受目标不动产租金收入的人，因此，不动产的代理人或收款人有可能会成为财产税的纳税人。正在建设中的建筑工地要缴纳财产税，1985年新加坡步入经济衰退，自1986年7月1日起有效开发中的土地免缴财产税，免税期最长可达5年，随着经济形势好转，这一免税政策已被撤销。在施中的建筑以及非法建筑均须缴纳财产税。

公共的宗教信仰场所、公立学校、用于公共慈善事业及社会发展用途的建筑可予免税，但须当事人提交免税申请。1974年《财产税（附加捐）法规》〔Property Tax（Surcharge）Rules〕规定，新加坡公民、永久居民、经政府核准的个人以及在新加坡开张营业活动并在当地登记注册的外国企业，享受附加捐豁免待遇。

新加坡只有一级政府，地方当局在1961年被废止，财产税收入直接划入统一基金，没有被指定专门用途。

三、香港经验借鉴

香港土地批租期限的演变大致可分为三个阶段。

（1）1841年港英政府批租第一块土地，位于港岛及九龙界限街以南，当时租期未做明确规定。1844年以后将该土地租期确定为75年，并且不可续约。1848年，因承租人抱怨租期短，把租期延长至999年，并且无须补缴地价。在随后的50年里，除大部分九龙中心地段和郊区的建屋地段和花园地段以75年批出，香港港岛以及九龙界限街以南批租的土地，租期均为999年。

（2）1898年，由于认识到租期过长不利于政府与承租人共同分享土地增值收益，港英政府对新批租土地取消了999年的租约，代之以75年期满可再续租75年、但不另收地价的租约，从此75年租期成为标准租期，直至1997年香港回归。

（3）北九龙及新界土地于1898年被港英政府租借、接管，由1898年7月1日起计，港英政府以99年减最后3天，批租给土地使用者，在1997年6月27日期满时收回，再由港英政府于6月30日归还中国。土地使用期满，若政府同意，可以补缴地价续期，否则土地及地上建筑物交归政府所有。

除了批租土地，香港有少量私有土地以及享有永业权的土地。1903年，港英政府完成对全港土地的地籍测量，宣布新界部分农业用地归当地村民所有，其他土地统称为“官地”。位于港岛花园道的圣约翰教堂所占用的土地，是英王赠予圣公会坎特伯雷大主教的，是香港唯一一处享有“永业权”（Freehold）的政府所有土地，由教堂永久使用。

1984年，中英签署《联合声明》，规定所有在1997年6月27日前到期的土地租约，可续约，无须补缴地价，但不得超过2047年。过渡期每年新批土地不得超过50公顷，批租期限不得超过2047年6月30日。为防止港英政府滥售土地，《中英联合声明》附件三规定，从声明生效之日起至香港回归前一天，扣除开发土地的平均成本，港英政府获自土地交易的地价收入与未来的香港特区政府均分。之后不久，中英土地委员会中方代表处成立香港特别行政区政府土地基金，通过土地基金的运作实现过渡期内香港土地的保值增值。1998年，土地基金的资产并入外汇基金统一管理，但保持相对独立，不改变其用途。《中英联合声明》签署后，香港房地产市场进入长达12年（1985—1997年）之久的牛市期，并在主权回归后不久达到高峰。

1997年7月1日中国恢复对香港行使主权后，香港土地制度按照1990年通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定：“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配”。

为体现香港土地的国家所有权，1984年签署的《中英联合声明》对香港土地批租制度的部分内容做了修改，在保留既有土地批租制度框架的前提下，添加了土地年租的制度向量，包括名义年租与实际年租两种制度因子，因此，自1984年以后，香港土地出让实行的是土地批租制和土地年租制的混合体制。

所谓名义年租，是对1985年5月27日以前批出或期满已获续期的土地征收名义年租金，数额较小，租值固定，仅具有象征意义，如港岛及九龙界限街以南的居住、商业和工业用地，无论面积大小，每幅土地每年交租1000港元。所谓实际年租，是对1985年5月27日期满续约的土地，承租人不补地价，但在续约期内须缴纳实际年租金；1985年5月27日以后新批出土地，承租人除一次交清地价外，在承租期内还要按年缴纳实际年租金。实际缴纳的年租金额相当于当日该土地应课差饷租值的3%，此后，随应课差饷租值的改变而调整租金。乡村屋地、丁屋地等农村土地的承租人，符合一定条件的，维持原定租金。

香港全境土地面积1108平方公里，其中40%为郊野公园，不能用作开发。香港特区政府垄断一级土地供应，由地政总署负责制订土地出让计划，出让方式包括拍卖、招标、协议三种，每年供地数量有限，规模也比较小。除了公益性用地，所有工商及商品住宅用地一律以公开拍卖的方式批租，由出价最高者获得。香港特区政府成立了土地发展公司（后改称“市区重建局”），积极进行土地储备。

香港的高地价政策源于被殖民统治时期，港英政府以卖地为主要的收入来源。香港的土地政策对大地产商有利，本来香港每年批租的土地就比较有限，香港主权回归过渡时期，每年批租土地不超过50公顷，人为造成土地供应紧张。1997年10月，亚洲金融风暴席卷香港，港股、楼价大跌。1998年香港特区政府如期推出官地招标，结果仅以楼面地价400元/平方英尺售出，远低于市场现值，进一步造成市场恐慌。为抑制楼市滑坡，香港特区政府宣布暂停卖地9个月，后来又设计出“勾地”制度，由地政总署公布当年的“供申请售卖土地一览表”（俗称“勾地表”），有意向的单位或个人可在售卖前3个月内递交申请及按金，列明愿意支付的最低出价，如价格符合预期，政府将书面通知申请人，并在两个月内以拍卖或公开招标的方式推出该幅地块。供地与否取决于地产商的需求，以确保每幅官地推出都会有人承接。

除了每年举行土地招标、拍卖，香港特区政府还通过市区重建局以及香港铁路有限公司出售土地。这两家公营机构以半公开的方式组织土地招标，虽然邀请竞投公开进行，是否入选则完全由内部决定。地产商还可以向地政总署提出“修订契约申请”，通过补缴地价，改变持有的土地用途，经验丰富的地产商往往在市场不景气时递交申请，为自己创造盈利空间。

到20世纪90年代末，前10家大型房地产企业占据香港90%的市场份额。香港的房地产市场被大财团垄断，由李嘉诚家族、郭氏家族、李兆基家族、郑氏家族、包氏及吴氏家族、嘉道理家族这六大家族控制的财团，均依靠香港最珍贵的天然资源——土地，发家致富。

香港贫富分化严重，2009年，香港的基尼系数高达43.4，有123万香港人生活在贫困线下，约10万人居住在环境恶劣的笼屋。为解决普通居民的住房问题，1973年4月香港成立房屋委员会，负责制订和推行本港的公屋计划，以满足无法负担私营租住楼宇人士的住房需求。公屋是“公共屋邨”的简称，由特区政府出资兴建并拥有产权，以较低的价格租给低收入人群，与内地的廉租房基本相当。公屋的人均居住面积约为12.8平方米，目前香港的公屋单位约73万套，为209万市民即全港约1/3的人口提供居住服务。

不同于内陆热议的“物业税”，香港的物业税是每一纳税年度向拥有物业（含土地和楼宇）出租而收取租金的人士征收的一种收益税。香港的房地产税主要是差饷。

香港首条《差饷条例》于1845年生效，征收差饷的最初目的是为支付维持警队所需开支，当时将其称为“差役饷项”，现已改称“差饷”，差饷的支出也从最初的仅供差役扩展到差役、街灯、食水及消防等饷项。差饷是在房产保有阶段向楼宇或物业的占有人征收的一种间接财产税，业主和物业使用人均有法律责任缴交差饷，除了租约订明由业主缴纳，一般由物业使用人缴交。除少数特殊用途的物业，所有类别的房产，无论私有还是公营，自用还是出租，均须缴纳差饷，具体计算方式为：物业应课差饷租值×差饷征收率。物业应课差饷租值是假设在指定的估价依据日期，物业空置出租可取得的合理年租金，1999年以前，香港特区政府每3年评估一次，1999年以后，每年都要重新评估。差饷征收率由立法会决定，实际上自1999年起，一直维持在5%，没有变化。为鼓励房屋资源的有效利用，自1974年1月1日起，港英政府废除向空置住宅楼宇退还差饷的措施，新建空置住宅楼宇的“免差饷期”由6个月缩短至3个月，非住宅楼宇一般需要较长装修期，“免差饷期”维持在6个月不变。

无论土地、楼房，还是古董、股票，香港没有针对任何资产任何种类的增值税，只是在变更土地用途时收取地价，借以回收部分土地增值。为打击发展商囤积土地投机，香港特区政府针对土地租约设计了专项“建筑规约”，列明承租人在某个日期之前，须建成不少于一定面积的建筑楼面，否则将对承租人实施罚款或没收土地。

四、千年大计与雄安新区城市开发模式

新加坡和中国香港同为小型发达经济体，二者均为亚洲通商口岸、国际金融中心，新加坡有82%人口居住在政府提供的组屋，中国香港有1/3人口居住在政府提供的公屋，虽然香港经济有中国内地作为依托，但新加坡更注重对制造业的培育，中国香港更注重发展房地产业，新加坡人均GDP远超中国香港。

与新加坡和中国香港相比，中国内地也是采用土地公有制。中国内地的土地拍卖制度学的是香港，公积金制度学的是新加坡。如果用中央财政举全国之力建设雄安新区，我们也可以考虑采用新加坡模式或香港模式，大量建设保障性住房。虽然雄安新区定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，但作为带动京津冀协同发展的引擎，雄安新区只能是河北省的一个行政区域，7月18日正式成立的中国雄安建设投资集团有限公司，注册资本100亿元，企业类型为有限责任公司（国有独资），唯一股东为河北省人民政府。

大量建设保障性住房并非国际通例，新加坡模式有其独特性。香港模式保障性住房比例比新加坡低很多，但香港政府过于依赖房地产业，对房地产规制不足。香港差饷的实际税率只有0.2%～0.3%，税率偏低，不能发挥房地产税对房地产市场的调节作用，反而造成很多社会问题。作为千年大计，雄安新区不能只着眼于自身的发展，还要致力于创新社会经济发展模式，为中国经济的持续增长树立标杆。

雄安新区初期建设投资将达5000亿，总体投资规模将达数万亿。市场在资源配置中的决定性作用以及建设资金的现实需求决定了雄安新区的开发应以市场为主，出于吸引人才以及社会公正的考虑，新区政府还应配建一定比例的保障性住房。因此，雄安新区应采取市场为主，保障为辅租售并举的城市开发模式。

但房地产税缺位的房地产市场是无效的市场，因为房地产税缺位会让房地产市场自发的走向市场失灵。区别于普通商品，房地产兼具消费品与投资品双重属性。作为消费品，房地产应符合供求关系决定价格的价值规律，但多数情况下，房地产不能自动实现市场出清，因为房地产同时具有投资品属性。作为投资品，土地供给再多，能建造的住房也是有限的，而不动产投资的需求却是无限的，有限的供给对应无限的需求，就会出现买涨不买跌，越买越涨，越涨越买的局面。房地产税缺位的市场必然导致房地产投资需求自我实现，而且房地产自带金融属性，能够通过房贷和开发贷创造信用，增加M2供给，双重因素的叠加使得房地产市场繁荣具有自我强化的特征。在房地产税缺位、房地产市场投机严重的情况下，不得不由政府出面，动用宏观调控政策，抑制房地产市场的自发失灵。

世界各国普遍开征了房地产税，基本功能主要有两个：为地方政府提供稳定的税源以及促进对于土地的有效利用。在我国，开征房地产税除了上述作用之外，还有特殊的含义，就产业政策而言，开征房地产税有助于纠正房地产市场失灵，促进经济内生增长；就国家治理而言，有助于形成以公共财政约束地方政府的治理机制，利于国家长治久安。开征房地产税是社会主义的内在要求，是社会共和精神的试金石。

自2003年十六届三中全会首次提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”以来，社会各界对于房地产税开征始终无法达成共识，雄安新区的设立，为房地产税试点创造了条件。中国房地产自1998年以来长达20年的长期繁荣发展建立在土地红利、人口红利、资本红利、制度红利和全球化红利这五大商业红利的基础之上，是天时、地利、人和的结果。在各项红利逐渐消退的今天，我国应从大战略的视角出发，以房地产税改革为突破口，积极试点，稳步推进，在地方政府层面大力推行地方公共财政建设，再造制度红利，凝聚社会共识，建立起一个符合社会历史发展规律、具有中国特色并有助于加快推进我国社会主义现代化进程的不动产税制。

虽然集体建设用地直接入市成为时下坊间热议的话题，为保证新区建设只许成功不许失败，建议由中国雄安建设投资集团有限公司垄断新区土地一级市场，制订土地年度批租计划。改革土地批租制度，实施千年大计，将原批租40年、50年、70年不等的土地使用期限统一调整为永久（中国传统模式）或999年（英国模式），土地使用权随房地产建成过户之前，对土地使用方收取土地使用税，税率不低于已建成房地产房产税税率。

对过户到个人或机构名下的新建房地产开征房地产税。雄安新区的新建房地产开征房地产税可以不设起征点，如果考虑起征点的设立，对住户而言，由于一家三口需要的基本住房面积为90平方米，房地产税的起征点应不小于90平方米/户，18周岁以下的未成年人不得单独立户。具体起征点可设为90～120平方米/户，免征额为基准时点城市平均房屋单价乘以起征点建筑面积后的房价总额，低于此一额度的房屋，免予征收房地产税。

考虑到目前的房产税试点以及将来与存量房地产税收的并轨，新建成房地产税含房产税与土地使用税两项，以房地产评估值为计税依据，低于房地产市场价值。税率采用差别比例税率，其中房产税税率为0.5%～3%，土地使用税税率为0.3%～1%，低于未建成的土地使用税税率，别墅等低密度房地产税率高于营业用房地产与普通住宅。为遏制市场投机，购买多套住宅税率累进提高，使其边际收益不高于社会平均利润率。

由于是新区，对于存量房地产，可以在二次交易收取足够高的增值税回收土地溢价之后，纳入房地产税征收体系。也可以适时逐步开征房地产税，鉴于存量房地产大部分已由开发商缴纳了70年或50年或40年不等的土地出让金，在土地批租期满以前存量房地产土地使用税适用零税率，房产税税率同新建成房地产。

在雄安新区房地产市场启动之初将不得不对购房资格进行限制，只有在新区工作满2年或以上并按规定交纳社保，取得一定积分以后才具有购房资格。但户籍概念将在雄安新区逐步淡化，只要是雄安新区房地产税的纳税人，就应该享有相应的社会福利与社会保障，来了就是雄安人。

五、结论

作为千年大计、国家大事，雄安新区将按照中央部署，打造成为绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。作为新城区，雄安新区首先要宜居，然后才能宜业、宜商、宜创。坊间传言雄安新区的住房将全部采取租赁的方式，取消房地产交易市场，不搞土地财政。由于新区成立后有一段较长的产业引进、培育期，新区建设赖以启动的财政资金从何而来，将成为大问题。

综合考虑，雄安新区应采用市场为主，保障为辅租售并举的城市开发模式。雄安新区在启动之初应从长治久安的高度出发，做好顶层设计，把房地产税的开征纳入议事日程，解决地方财政寅吃卯粮的痼疾，为全国范围地方公共财政改革树立标杆。

具体而言，雄安新区应采取对房产和地产分别课税的房地产税征收模式，对无建筑物的土地征收较高的土地使用税，降低房地产商囤地坐等土地升值的行为动机。通过积分限定购房资格，对多套购房者征收较高的累进税率。房地产税开征要解决好增量房与存量房之间的关系，实现新旧平稳过渡，市场与保障双轨并行。