四 结论和讨论

（一）特大城市城中村社会治理的经验

不同城中村社区有着不同的特点和不同的管理、服务和公共治理方式。特大城市城中村地区的社会治理有若干基本的经验。第一，加强政府的社会治安综合治理对于人口集聚的城中村地区社会治理是非常重要的，包括加强公共安全警力投入，加强环境卫生、路灯和交通道路等基础设施建设，强化人口信息登记和细化“两个实有”管理（实有人口管理和实有住房管理），等等。第二，村委会和地方社区虽然在不同的城中村所发挥的作用存在不同，但都对社会治理有基础性作用。有一个强有力的集体经济对于城中村治理是极大的支持。如果社区自身的经济能力薄弱，加强社区的资源整合能力也非常必要。第三，住房是城中村社会管理的重要杠杆。这并不一定意味着可以“以房控人”，更主要在于，住房是人口的基本生活需求，提供住房服务和依托住房完善管理和服务，更有助于找到城中村社会治理的着力点。第四，对于城中村社会治理来说，村民共同参与和建立村规民约也是非常重要的。与此同时，应该通过各种方式吸纳流动人口参与城中村的管理和社会治理，包括吸纳流动人口进入村委会的自治体系，实现更加包容的社区关系，如此才能实现共同治理，实现本地人口和流动人口的社会融合。第五，在城中村社会治理中，同时吸纳企业和各种社会力量的共同参与，例如通过住房完善流动人口信息登记、企业帮助提供信息数据、企业帮助提供资源加强社会整合，如此才能形成地方社会治理的合力。总之，在流动人口大量集聚的城中村地区加强社会治理，需要加强政府公共安全和公共服务投入，但不能只是依靠片警的力量，不能单纯依靠单一的政府管理。城中村社会治理也不只是政府和村委会的工作，需要依靠村民自治、社会参与，吸纳流动人口、企业力量和各种社会力量共同参与，必须依靠共同治理才能实现。正因为如此，城中村社会治理能够成为特大城市社会治理整体建设的重要组成部分。

（二）城中村社会治理的挑战和对策

特大城市边缘地区的城中村社会治理，一方面需要通过“维持秩序”和“提供服务”来应对人口快速集聚过程中的“城市病”问题，另一方面需要通过促进“社会包容”和支持“创新创业”来促进城市的新生发展。城中村社会治理的这四方面目标往往都被认为是难以实现的，其实现的困难表现在特大城市城中村地区流动人口大量集聚和完善社会治理面临内在矛盾。

在城中村地区“维持秩序”的困难，在于人口增长带来经济社会秩序、社会治安问题和环境交通秩序混乱等与地方政府管理能力有限性构成矛盾。从根本上说，城中村的社会秩序混乱是地方政府管理能力不足所导致的。那么，解决城中村“城市病”的根本办法，不是拆除城中村和限制人口，而是相应提高地方政府的社会管理能力。在某些城中村地区通过拆迁改造的办法“驱赶”外来移民，实际上是将社会问题转移到其他地区，是一种治标不治本的办法。因此，强化基层社会管理能力是城中村地区“维持秩序”的关键。在加强管理中，各种专项整治是必要的，更重要的则是需要形成常态化、制度化的治安守则、交通守则、市容守则、环境守则等，从而依法实施管理，并通过强有力的力量来保证实施，这样才能确保城市的秩序。在加强城市管理中，我们也发现科技进步对管理能力的提升总是快于集聚人口的增长，例如茂盛村的住房电子门禁系统和人口信息库的建设，太平村通过密集的电子监控维持市容和秩序。如果能够将企业数据、社会安全数据和实有人口、实有住房数据重新发挥作用，通过发展大数据和云平台，相关管理部门能够在日益复杂化的人口集聚中实现高效率的社会治理。

在城中村地区“提供服务”的困难，在于城中村地区公共服务需求增加和公共服务提供能力有限的矛盾。并不是所有城中村都像太平村这样有强大的集体经济实力，因此多数城中村由于集体经济能力不足，或者地方政府公共财政不足，难以提供足够的教育设施、卫生设施等，从而难以提供有质量的社区生活。而对于公共服务供给不足的问题，以减少人口来降低需求却未必可取，更正确的思路是增加供给。除了增加村集体和地方财政投入，加强城中村社会治理可以开放公共服务，允许和鼓励企业和社会化力量建设学校、卫生设施、环境处理机构、住房中介服务机构，加强流动人口的自我组织提供自我服务，通过增加各种营利性和非营利性的服务供给来满足城中村不同群体的社会需求。联丰村的例子告诉我们，通过流动人口的自我服务也能够在一定程度上解决公共服务供给问题，例如开设开水房、公共浴室和棋牌活动室。只要流动人口存在具体的需求，就可以通过开放服务市场或者开放社会组织的方式来满足公共需求。因此，“提供服务”的困难与其说是服务供给能力不足，不如说是服务供给存在制度的限制。有时候，城中村的公共服务体系建设未必需要大规模的推倒重建，很多公共服务设施和社会设施实际上只要很小的改善就能取得很大的效果，例如在街角提供一个垃圾站和垃圾桶可能就能有效地改善脏乱问题，而并非一定要将制造垃圾的居民驱逐出去。一些陈旧的建筑和社区可能通过很小的改善，就能发挥良好的社区更新的效果。例如通过建设一个路灯，可能人和人的交往、地方商业活动、公共安全就能发生很大改变。可见，根据城中村居民的具体需要提供一些小的、渐进的公共服务改善，就能够放大发挥出良好的社会效果。

从建设一个不断更新发展的新城市来说，在城中村地区实现“社会包容”的困难，在于城镇化过程中需要强化本地人口和当地社会实现共生性的社会整合，与城镇化过程中流动人口和本地人口存在居住隔离、交往隔离、制度排斥与利益竞争的矛盾。促进流动人口社会融合需要加强户籍制度和福利制度的改革、需要加强城中村社区更密切的相互交往和社会网络，也需要本地居民和外来移民具有更大的发展机会实现向上流动。社会包容其实涉及流动人口的社会权利问题，福利制度改革能够保障流动人口的社会权利，同时吸纳流动人口参与城中村社区的管理事务，以及类似太平村的将流动人口纳入地方自治体系中，才能更有效地保障和实现不同社会群体的社会权利。同时，促进社会包容需要提供一些本地人口和外来人口相互交往、相互沟通的空间，例如通过开放的百姓大舞台、孩童活动的草坪等能够有效建设出公共参与和地方的认同；通过地方的媒体和互联网等现代技术应用，有利于创造出可沟通的城市，并通过增强社会交往来增强社会融合。

支持大量迁移流动人口“创新创业”的困难，在于由于流动人口本身的流动性和非正式性，其草根性的创新创业活动与加强规范化的劳动就业管理、市容管理，以及城中村地区非正式的土地、住房制度形成矛盾。例如，由于村集体住房产权的集体产权性质，城中村的水果摊、小商品商店等不能办理工商执照。地方政府在进行各项专项整治维持市容的同时，实际上也制约了一些从底层兴起的创业活动。各种不能工商注册的小摊贩、“黑作坊”、“黑餐饮”等，有的是假冒伪劣和不利于健康的经营单位，是应该取缔的；有的则是提供就业、满足地方社区需求的经营单位，是当地社区不希望加以取缔的。因此城市政府在加强规范性管理的同时，也需要有一个“毛细血管”机制将非正规就业、非正式居住和非正式保障的流动人口逐步吸纳进入城市发展和创新体系，并支持其创新创业的发展。城市总是希望在经济活动单位上设立一个门槛，只有达到门槛才能进入，其实经济体系内在的产业链条对于各种经济或社会的需求是多样化的，是深入城市底端（甚至是深入“地下”的）。因此，需要有一个吸纳机制将在这个产业社会服务链条上的所有人口，包括快递员、餐饮服务者、马路摊贩、社区卫生服务人员等都逐步吸纳进入城市，有效地整合在城市体系中。这些非正式经济、非正式活动也有其内在的合理性，为了城中村干净整齐而取消马路摊贩，看起来实现了很干净的社区环境，但丧失了城市的活力和丰富生活的内容。所以在某种意义上说，看起来最为混乱的联丰村还最具有城市的丰富活力和成长基础。对于马路摊贩来说，如果能够有一个服务公司将这些低端的非正规就业正规化，并进行一些市场化的竞争选择，有规则地逐步引入，通过形成这样的吸纳机制，创新就能“生长”起来，而经济社会的秩序也能够建立起来。包括家庭非正式的私人租赁活动，也能够由像茂盛村中的住房管理站那样的机构提供中介服务，或者将其逐步转化为家庭旅馆。城市的低端吸纳和基层创新本身能够创造出新的发展机会，从而将城中村发展得真正为城市体系所包容，并通过源于基层社区的创业创新活动，为人的不断发展和城市的不断成长提供可能。

因此，在城市化过程中，特大城市边缘地区的城中村地区流动人口大量集聚，改变着城市的空间形态、人口结构和社会结构，增加新的经济活动和社会生活。城中村的社会治理需要应对“城市病”，同时需要支持现代城市的“新生”。从这个视野来看，对于特大城市城中村社会治理如果只是考虑严格控制人口总量，是一种“头痛医头、脚痛医脚”的办法，而且未必能够真正解决问题。流动人口大量集聚和城中村社会治理是复杂和困难的，但不能以人口调控和移民排斥为手段简单应对，这不仅无助于解决根本问题，而且伤害了移民城市新生发展的根基，不能从根本上有利于移民群体乃至本地居民的利益和福利，并会激发社会矛盾，不利于城市的正义，带来新的社会问题。

城中村地区流动人口社会治理的途径，是要努力维持秩序和服务，实现社会整合和发展。一方面努力应对流动人口集聚所带来的“城市病”，另一方面支持城市的成长和新生，实现正确和有效的社会治理是存在和可行的。世界范围的大城市往往都是吸纳大量移民的移民城市，应该乐观地相信移民所带来的城中村问题是有解的，移民和城市未来是有解的。通过从社会治安管理过渡到社会治理，加强人口和社会的管理和服务，推动社会整合和社会融合，以及制度化地加强对流动人口的包容和支持，特大城市城中村地区可以改变“城市病”集中、社会问题和社会矛盾突出的表象，转而逐步成为城市成长最有活力的地区。类似上海这样的特大城市，正面临快速城镇化过程中加强城中村社会治理的任务，需要借鉴其他移民城市的经验，也完全可以从实践中创造出成功经验为其他城市所学习和借鉴。