第二节 中国参与全球治理的历史沿革

中国参与全球治理日益成为国际关系研究的一个热点领域。一方面，自新中国成立至今，中国的国际组织行为发生了从反向参与（挑战、游离于国际组织之外）到正向参与（接触、遵约和融入）的根本转变，为国际组织理论的创新和发展提供了丰富案例。另一方面，中国对国际组织的全面融入和主动塑造强化了国际组织本身的正当性和合法性，巩固了国际组织在全球治理和地区治理中的主导地位，提高了治理效率。因此，中国与国际组织的互动“不仅构成了中国对外交往的一个重要组成部分，而且是国际社会接触中国的一个不可缺少的途径”。

具体而言，新中国成立后，中国与国际组织的关系大体分为抵制（1949～1971年）、初步接触（1971～1979年）、全面接触（1979～1989年）、全面融入（1989～2002年）和主动塑造（2003年至今）五个阶段。在不同历史阶段，中国对国际规范的认知和行为也不尽相同。在新中国成立后较长一段时期内，由于东西方意识形态竞争，西方国家对华采取敌对、封闭和孤立的政策，加上中国“革命外交”的影响，新中国将几乎所有的国际组织视作西方操纵的工具，采取了游离于国际组织之外的做法。从新中国成立到1971年中华人民共和国恢复在联合国合法席位，中国一度被排斥在国际社会之外，甚至被美苏两大阵营视为所谓的“威胁源”和“麻烦制造者”，成为西方阵营及后来苏联制裁、围堵、遏制和“被治理”的对象。在恢复联合国的合法席位之前，除加入一些社会主义国家建立的区域性或功能型国际组织之外，新中国与当时主要的国际组织处于隔绝状态。

中国认为，当时的国际规范代表超级大国和西方国家的利益，损害了第三世界民族国家的利益，不利于世界和平。以核禁试和核不扩散规范为例，1963年美、苏、英签订《部分禁止核试验条约》后，中国明确表示反对，认为“这个条约企图巩固三个核大国的垄断地位，而把一切爱好和平的国家的手脚束缚起来”。中国坚决反对“全面禁止核武器试验倡议”，不同意把该条约强加给所有国家。中国政府甚至认为《核不扩散条约》是美、苏、英为维护其核垄断地位、束缚其他国家发展自身核力量而炮制的一个阴谋。

以恢复在联合国的合法席位为标志，中国与国际组织的互动从初步接触到全面接触，进入新阶段。这一时期，中国对国际组织和国际规范的认知发生了深刻变化，中国“开始进入一个接受国际社会的核心价值和规则、逐渐融入国际社会的过程”。1988年，中国加入联合国维和行动特别委员会。

直到20世纪90年代初，中国对西方主导的“全球治理”总体上仍持消极态度，认为全球治理是强者干涉弱者内政、发达国家主宰发展中国家命运的借口。冷战结束初期，中国对全球治理概念的理解比较狭隘，主要有以下几种原因：首先，受历史经验的影响，冷战结束后的一段时间里，中国参与全球事务的广度和深度极为有限，其综合实力尚不能支撑中国政府、非政府组织或私人机构进入全球层面的治理者行列，难以大规模地对国际社会贡献物质、制度、观念上的公共产品。中国对全球治理的知识、经验和研究力量的储备不足，难以塑造和构建全球治理体系；其次，从主观上讲，官方对全球治理概念的理解存在偏差。一方面，中国对自身的国际角色定位与国际社会的认知不一，“中国的官员一直坚持中国是一个发展中国家，这意味着他们相信现在的规则是为了照顾富裕发达国家的利益，中国不应该被要求承担和发达工业化国家一样的责任，中国官员经常在气候谈判中提到 ‘共同而有区别的责任’”。中国长期担心全球治理可能会弱化国家主权和政府权威，甚至中国自身亦成为被治理的对象，认为这不符合中国的政治传统和长期以来主张的主权平等原则，因此削弱了中国在国家层面参与全球治理的积极性。

随着全球化步伐加快和中国融入国际体系的程度加深，主权国家不再是国际社会的唯一行为体。1996年，中国成为51个国际组织的成员；2001年，中国加入世贸组织；2003年，中国成为298个国际组织和2659个地区组织的会员，中国参与全球治理进入新阶段。随着中国整体实力的提升，中国政府和学界对全球治理的理论和实践越来越重视。从中国知网收录的关于全球治理的文献统计数据来看，从1992年到1999年平均每年收录2678篇，进入21世纪后，从2000年到2015年平均每年收录53915篇。由此可见，中国对全球治理领域越来越关注。对全球治理领域进行长期研究的学者俞可平认为：“进入21世纪后，国际政治领域最引人注目的发展之一，便是全球治理作为一种理论思潮与实践活动的兴起。全球化将各民族国家的命运前所未有地联结在一起，只有依靠全球治理，才能有效解决人类所面临的许多全球性问题，确立真正的全球秩序。”2013年3月，时任国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议上做政府工作报告时表示，“我们将积极参与多边事务和全球治理，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展”。可以说，中国历经十多年的快速发展，2010年跻身世界第二大经济体，国际地位明显上升，已经从观念、制度、物质和知识储备等方面为接纳和践行全球治理做好了准备。

积极参与全球治理是中国的机遇和责任所在。“人类本身需要相互帮助和合作，在全球化时代尤其如此，帮助需要帮助的其他民族，不仅是一个伟大民族应有的品质，而且也是一个民族增强软实力和道义感召力的现实途径。随着中国综合国力的不断上升，毛泽东主席当年所说的 ‘中国应当对于人类有较大的贡献’，现在比过去任何时候都更加适用。”2016年1月，联合国驻华系统和中国政府共同发布了《联合国对华发展援助框架（2016～2020）》，明确了三个重点领域：减少贫困与公平发展、环境改善与可持续发展和加强对全球事务的参与。该框架提到，加强中国对全球事务的参与是考虑到“中国与世界的融合比以往任何时候都要紧密。对中国而言，在加强参与全球事务方面存在巨大机遇。一方面，在一系列发展领域，中国不仅能与发达经济体和发展中经济体分享经验和最佳实践并从中受益，而且能在这个过程中贡献自己的力量。扩大南南合作的广度和深度有助于提高中国提供高效发展援助的能力，并创造新的国际合作平台。另一方面，国际社会也更加支持和欢迎中国参与全球和区域的重要对话和合作”。今日之中国，具备参与全球治理的内生性与外生性的双重动力，从自身的利益出发，以分摊全球治理的高昂成本、提供公共产品的方式获得全球治理体系的领导者地位，从而塑造和构建有益于自身发展的治理体系和规则。从建立“人类命运共同体”出发，一个新兴的、愿意承担大国责任与道义的合作者、贡献者有益于全球治理体系的平衡与稳定。就连在全球治理体系中占据主导地位的西方集团，也已逐渐适应中国的角色转变，因为中国的加入使西方主导的国际机制更具代表性与合法性。“西方国家不仅欢迎中国加入全球治理的圆桌，还要接受并同中国人正在创建的机构开展合作。只有秉持开放的态度，西方领导人才能保证中国主导的机构采取多边主义和问责制的最佳实践。”

中国在广度和深度上全面融入世界的过程中，国际地位和影响力逐渐提升，外界对中国的角色感知和期待有了很大的变化，很多国家不再视中国为发展中国家，而是希望中国像其他发达国家一样承担更大的国际责任。与此同时，中国对参与国际事务也变得更加积极和有所作为，并非一味地坚守发展中国家本可以采用的“搭便车”策略。例如，中美两国在全球气候治理谈判上，更倾向于肩负“共同的责任”，以人类整体利益为重，从而在国际上率先达成双边协议，最终推动《巴黎协定》的签署。这说明中国有战略意愿来参与全球气候治理体系的构建和塑造，有能力为全球提供制度性公共产品。中国从国际秩序的革命者到合作者，再从合作者崛起为全球秩序的建设者，这种国际身份的转换意味着中国在承担国际责任方面进入新阶段。在面对全球化过程中的全球性问题，中国应该提出自己的全球治理方案。

截至2016年3月，中国是联合国安理会五大常任理事国中派遣维和部队人数最多的国家，共派出3066人。此外，中国成为国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）的理事国，加入了一系列的区域性经济金融组织。在核不扩散机制中，中国签署了《核不扩散条约》和《全面禁止核试验条约》，加入了国际原子能机构。在人权领域，早在1981年中国就加入联合国人权委员会。中国与国际组织的互动体现出中国对国际规范的遵守和维护。

冷战结束后，尤其进入21世纪以来，中国与国际组织的互动达到了前所未有的程度。一方面，中国是国际社会高度遵约的国家，严格遵守国际组织的规章制度和签署的条约。另一方面，面对不断涌现的全球性问题和国际规范的变迁，中国从维护自身和广大发展中国家利益出发，尝试提出问题治理的中国方案，设置国际议程，主动塑造规范，包括发起成立亚洲基础设施投资银行（“亚投行”）、金砖国家新开发银行、丝路基金等。这不仅体现了中国是国际秩序的遵守者和维护者，也彰显了中国负责任大国的形象。中国参与全球治理产生了以下影响。

首先，国际规范在中国的内化与影响。国际规范的国内化是国际规范理论关注的重要问题，也是近年来中国与国际组织互动的重点。玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）认为国际规范之所以会被国家内化，在于国际规范的合法性特征能够“教育”国家改变对自身利益的认知。彼得·卡赞斯坦（Peter J. Kazenstein）也认为，规范具有构成和规定两种作用，前者构成认同，后者规定行为。杰弗里·奇克尔（Jeffrey T. Checkel）则提出了国际规范内化的国内结构理论，剖析了国际规范内化的机制。

国际规范国内化的理论探讨为中国与国际组织互动研究提供了新的理论视角。一些学者用中国参与国际组织的案例对理论加以验证。在《社会国家：国际制度中的中国1980～2000》一书中，哈佛大学江忆恩（Alastair Ian Johnston）以中国参与国际制度的具体案例验证国际规范的国内化方式：模仿、劝说和社会影响。在国内，一些学者以中国对国际规范国内化的实践为案例对国际规范理论进行了实证分析，检验或修正了国际规范的国内化机制。如康晓通过对国际气候合作规范在中国的内化分析后认为：“现有的国际气候机制激发了中国希望在应对气候变化问题上掌握主动权的需要，从而形成了一种积极的国家利益认知。这种国际规范国内化的表现就是中国决定彻底转变经济增长方式。”刘兴华以中国加入反洗钱金融行动特别工作组（FATF）为例，验证了国际规范通过“教育”的方式内化为国内立法。为了加入反洗钱金融行动特别工作组，中国通过学习《40+9项建议》的规则，进行了全面的国内反洗钱制度改革。

总体而言，国际规范在中国的内化与影响已成为中国与国际组织互动的重点。随着全球治理领域的拓展和中国与西方国家对待具体国际规范的认知差异的凸显，部分学者呼吁中国积极参与国际规范的建构、修正与调整，从而影响国际规范的变迁，正确和合理运用国际规范维护自身利益。

其次，中国塑造国际规范与国际规范的变迁。进入21世纪以来，塑造新的国际规范成为中国与国际组织互动的新现象。在全球性和区域性国际组织中，中国不断发起新的倡议，就全球性或区域性问题提出新的方案，进而塑造新的国际规范。其原因在于，第一，中国的实力增长提升了塑造国际规范的能力。在过去30多年时间里，中国积累了与国际组织互动的经验，熟悉和掌握了国际组织运行的原则、规则和决策程序，中国有能力在国际规范的变迁中发出中国声音，提出中国方案。第二，维护中国和发展中国家利益的现实需要。由于现行的国际秩序由西方国家主导，国际规范“往往是美国等强权国家使用的自由主义工具，其目的是确保国际体系的正常运行和体系内优势国家的利益”。针对现有国际规范往往反映西方发达国家利益和价值观的情况，作为发展中国家的代表和新兴国家，中国在接受并遵守国际规范和国际制度约束的前提下，为维护自身利益，对一些存在较大争议、难以被国际社会普遍接受的国际规范进行完善、修正甚至重塑，成为应有之义。第三，中国塑造新的国际规范有利于推动全球性问题的治理，体现了中国是现有秩序的维护者和捍卫者。从中国塑造新的国际规范的实践来看，中国的根本目的不是要推翻现有国际秩序，而是推动国际关系的民主化和全球治理目标的实现。

因此，国际规范的兴起、发展、衰退乃至被新的规范取代，是一个历史变迁的过程，有其自身的生命周期。中国塑造新的国际规范，是主动适应国际规范变迁的选择，有其正当性和合理性，日益成为中国与国际组织互动的重要内容。然而，从现实来看，中国塑造国际规范仍面临不少问题和挑战，这不仅体现在中国塑造国际规范的能力上，而且体现在塑造国际规范的意愿上，更体现在效果上，即新规范能否被国际社会所广泛认可。

在中东地区，中阿合作论坛是中国参与中东地区治理、塑造国际规范的重要抓手。中国是东方儒家文明的代表，阿拉伯世界是伊斯兰文明的代表。前者是主权国家，后者是22个阿拉伯国家组成的政治联盟，在政治制度、意识形态、宗教信仰、经济发展阶段、与西方关系等领域差异甚大。中国在充分尊重阿拉伯世界多样性的基础上，与阿拉伯国家建立了战略关系。2004年“中国—阿拉伯国家合作论坛”（简作“中阿合作论坛”）成立以来，中阿经贸和文化关系快速发展，截至2016年，中国成为阿盟第二大贸易伙伴和10个阿拉伯国家的第一大贸易伙伴。2014年6月，习近平主席在出席中阿合作论坛第六届部长级会议时提出中阿“1 +2 +3”的战略构想，其中“1”是以能源合作为主轴，“2”是以基础设施建设、贸易和投资便利化为两翼，“3”包括核能、航天卫星和新能源。

基于对阿拉伯世界多样性的基本认识，中阿战略合作主要依靠双边和多边两个机制。双边机制主要表现为中国高度重视阿拉伯世界地区强国的作用，现已与埃及、阿尔及利亚、沙特、阿联酋、卡塔尔、约旦、摩洛哥、苏丹、伊拉克9个阿拉伯国家建立双边战略伙伴关系，其中与埃及（2014年）、阿尔及利亚（2014年）和沙特（2016年）建立全面战略伙伴关系。2016年习近平主席首次出访便选择了两个阿拉伯国家，进一步提升了双边战略合作关系的水平。多边合作主要以中阿合作论坛机制化建设为平台。2016年1月，中国公布首份《中国对阿拉伯国家政策文件》，系统阐述了中阿合作论坛框架下的全方位合作关系。2016年5月，中阿合作论坛第七届部长级会议在多哈举行。双方在《多哈宣言》中强调要加强中阿合作论坛机制建设，如文明对话机制、企业家大会、能源合作论坛、新闻合作论坛、友好大会、互办艺术节6大机制；召开广播电视、卫生合作、北斗3个合作论坛；发挥技术转移中心、核能培训中心、北斗卫星导航系统落地3大高新项目的引领作用。