一 中国的民族政策、民族语言政策和宪法性法规

（一）《中华人民共和国宪法》中关于少数民族政策和少数民族语言政策的规定

中国最早涉及少数民族语言政策的文件是1938年在党的六届六中（扩大）全会上的报告。毛泽东同志在报告中提出，尊重少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学习汉文汉语，而且应赞助他们发展用各民族自己语言文字的文化教育。1945年，在党的七大报告中，毛泽东又强调：他们的语言、文字、风俗、习惯和宗教信仰，应被尊重。1949年，政协第一届会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中又明确规定：各少数民族均有发展其语言、文字，保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。由此，主张和坚持民族平等、语言平等、各民族都有使用和发展本民族语言文字自由的民族语言政策成为马克思列宁主义、毛泽东思想民族观的重要内容。

新中国成立以后，一方面，民族平等和民族团结作为解决民族问题的基本原则和根本政策，在中国的宪法和有关法律中得到更明确的规定；另一方面，中国的少数民族语言政策作为国家民族政策的内核之一，也在这些宪法和法规性文件中得到了全面的阐述。1954年颁布实施的新中国第一部宪法《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）首次明确规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫。”根据这部《宪法》，中国各民族广泛地享有宪法和法律赋予公民的各项平等权利。这些平等权利包括：各民族公民不分民族、种族、宗教信仰，都同样地享有选举权和被选举权；各民族公民的人身自由和人格尊严不受侵犯；各民族公民都有宗教信仰自由的权利；各民族公民都有接受教育的权利；各民族公民都有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；各民族公民都有从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利；各民族都有平等参与国家事务的管理的权利；等等。

与此同时，这部《宪法》在明确民族平等这个大原则的基础上，还明确规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。”（第3条）“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与者，应当为他们翻译。在少数民族聚居或者多民族杂居的地区，人民法院应当用当地通用的语言进行审讯，用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件。”（第77条）这样，《宪法》就从三个方面保障了中国少数民族的语言权利，一是使用和发展民族语言文字的权利；二是在少数民族聚居区内，政府机构在执行公务时有义务按照地方法规使用少数民族语言文字；三是在少数民族聚居区内，在司法诉讼程序中，国家有义务提供少数民族语言文字的翻译和民族语的审理以及少数民族文字的司法文书等。由于中国政府采取了特殊的政策和措施，努力使宪法和法律规定的各民族一律平等的权利在社会生活和政府行为中得到有效落实和保障，形成了各民族平等相待、团结和睦、友好互助的良好社会环境。

1975年我国颁布第二部《宪法》，当时，由于受到“文化大革命”的影响，这部宪法中有关少数民族语言政策的内容只是在原来的第4条中保留了“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”的内容，而第77条中的有关内容则被全部删除。由此也可看到“文化大革命”10年间我国的少数民族语言政策受到巨大冲击。1978年，我国颁布第三部《宪法》，有关少数民族语言政策的内容与第二部第4条完全相同，没有新的增补。这部《宪法》与1975年的《宪法》相比有了重大变化，但仍然存在许多缺陷。1979年7月五届全国人大二次会议和1980年9月五届全国人大三次会议分别对这部《宪法》进行了修改。1982年12月4日，中华人民共和国第四部《宪法》在五届全国人大五次会议上正式通过并颁布。第四部《宪法》继承和发展了1954年《宪法》的基本原则，总结了中国社会主义发展的经验，并吸收了国际经验，是一部有中国特色、适应中国社会主义现代化建设需要的根本大法。

在第四部《宪法》中，对有关少数民族语言权利的条款做了大量的增补，体现了新的历史时期国家民族政策和民族语言政策的发展。首先，在原来第4条“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”的基础上，通过第134条重新恢复了1954年第一部《宪法》第77条的内容，但文字上的不同主要反映在最后一段的叙述上：1954年第77条为“用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件”。1982年的第134条为“起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字”。前者规定用“当地的通用的文字”来发布司法文书，而后者改为“应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字”来发布司法文书，一是强调“根据实际的需要”，二是强调“一种或者是几种通用文字”，可以理解为新《宪法》不光强调了民族语言文字在司法程序中的使用问题，同时也强调了其他通用语言文字的使用问题。

20世纪80年代以后，除了新《宪法》再次明确规定了“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”的法律条款外，随着我国社会主义民主法制建设的逐步完善，与各民族政治生活有关的法律和条例对各民族使用和发展自己的语言文字的权利也都做出了相应的规定。这些法律和条例主要有：《中华人民共和国民族区域自治法》 《中华人民共和国法院组织法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国居民身份证条例》《中华人民共和国义务教育法》等。在不同的法律和条例中做出这样的规定，其目的和意义在于表明我国政府坚持语言平等，确保各民族使用和发展自己语言文字的自由得以真正实现。这是我国政府一贯的民族语言政策。

为了适应中国经济和社会的发展变化，全国人大分别于1988年、1993年、1999年和2004年对第四部《宪法》逐步进行了修改、完善。2004年3月14日，经十届全国人大二次会议通过的《宪法》修正案对原《宪法》中有关少数民族语言政策的修改主要体现在第121条“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字”。这一条强调了国家政府机构执行民族语言政策的义务。总之，2004年的《宪法》修正案除增加了新的民族语言政策的内容外，还完全保留了1982年第四部《宪法》这方面的条款。应该说，经过2004年的《宪法》修正案后，体现在国家《宪法》中的民族语言政策更加完善和规范。

（二）《中华人民共和国民族区域自治法》中关于少数民族政策和少数民族语言政策的规定及其演进

1984年5月31日，中国颁布《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》），同年10月1日实施。《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”（见《民族区域自治法》序言部分）正是因为区域自治法基于《宪法》的尊重原则、保障原则以及平等、团结和共同繁荣的原则，真实地反映了中国的民族政策，因此，它所要体现的民族语言政策自然会更加全面，既要考虑和兼顾到《宪法》的相关内容，同时，又要反映《民族区域自治法》作为中国少数民族区域自治法规的特点。1984年的《民族区域自治法》涉及少数民族语言政策的内容主要包括以下条款。

第10条 民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。

第21条 民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字，同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

第37条 第2款 招收少数民族学生为主的学校，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；小学高年级或者中学设汉文课程，推广全国通用的普通话。

第38条 民族自治地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍。

第47条 民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言检察和审理案件。保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或者几种文字。

第49条 民族自治地方的自治机关教育和鼓励各民族的干部互相学习语言文字。汉族干部要学习当地少数民族的语言文字，少数民族干部在学习、使用本民族语言文字的同时，也要学习全国通用的普通话和规范文字。

民族自治地方的国家工作人员，能够熟练使用两种以上当地通用的语言文字的，应当予以奖励。

第53条 教育各民族的干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结。

从列举的条款看，共有7个条款涉及了少数民族的语言政策问题。第10条讲的是少数民族的语言权利以及自治机关对少数民族语言的保障责任和义务。这是1982年第四部《宪法》第4条的具体体现。第21条讲的是自治机关“官方语言”的使用问题，可理解为民族语（通用）或汉语都可以使用，但同时使用几种通用的语言文字时则以民族语为主，它是2004年《宪法》修正案第121条的具体化。第37条第2款讲的是少数民族地区课本、教学用语和语言学习问题，即采用民族文字的课本，有条件的要用民族语授课，小学高年级或者中学设汉文课程，推广普通话。第38条讲的是民族自治机关肩负的组织和支持民族语书籍的收集、整理、翻译和出版的义务及责任。第47条讲的是司法程序中有关民族语使用的义务及公民的语言权利问题。这一条与1982年第四部《宪法》的第134条内容相同。第49条讲的是汉族和少数民族互相学习对方的语言文字，以及相关的奖励等问题，体现了少数民族语言文字与全国通用汉语的平等地位。第53条讲到了各民族互相学习、互相尊重语言文字的义务。应该说上述条款是《宪法》中有关少数民族语言权利的具体再现，它从语言权利、官方语言的使用、教学语言和语言学习、少数民族语言文字的保护和发展、司法语言中少数民族语言文字的保障、各民族相互尊重语言和相互学习语言7个方面集中反映了我国少数民族的语言权益。

2001年2月28日，我国颁布了根据第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《民族区域自治法》。其中，对少数民族语言权益方面的修改主要体现在第37条和第47条，对其他五个条款未作修改。

第37条第3款修改为：“招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。”与1984年的《民族区域自治法》相比，修改的关键点有三处：一是将原来的“招收少数民族学生为主的学校”进一步具体扩大到班级和其他教育机构，这样一来使用民族语课本和民族语教学的学校就更加宽泛；二是对汉语课程的开设问题加了限制语，即“根据情况”来实施，这一提法考虑到少数民族地区具体的汉语教学水平和发展现状，求真务实，便于实际执行；三是将汉语课程开设的时间提前到了小学，明确规定从小学低年级或小学高年级开始，而不是“小学高年级或中学”。此外，第37条在做以上修改的同时，还新增补了第4款：“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。”这一条是对1984年的《民族区域自治法》第38条的具体化和明确化，它从立法的角度强调了国家有义务在财政上对民族文字的教材和出版物的出版给予支持，体现了国家支持学习、使用和发展少数民族语言文字的决心。

第47条修改为：“民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件，并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们提供翻译。法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或者几种文字。保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。”与1984年的《民族区域自治法》第47条相比，修改的关键点是在条款中增加了“并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员”这一段文字，这就从立法的角度规定了民族自治地方的法院和检察院除了要用当地通用的语言检察和审理案件外，还要配备通晓当地通用的少数民族语言文字的司法人员，从两个方面充分保障了少数民族在司法程序中的语言权益。

总之，我们在比较和研究中国的区域自治法和少数民族语言政策及语言权益的时候，除了要看到宪法性条约中少数民族语言权益的完善外，同时也要看到其中的政策变化和发展走向。一般来说，一种法规、一种语言制度、一种语言政策，都是在实践中伴随着社会的发展以及语言本身的发展而逐步完善的。80年代以前，我国民族语言政策的侧重点是发展少数民族的语言文字，同时从法律、法规上保证少数民族享有与主体民族相同的语言文字使用权和发展权。因此，民族语言文字的使用范围越来越广泛，取得的成就举世瞩目。但是，80年代后，我国的语言政策有了一个重要的转变，那就是双语政策的逐步确立。实际上我国的语言政策一直把双语政策作为一项基本的国策，只不过在不同的历史时期侧重点有所不同，最后才逐步完善和形成。20世纪80年代后，涉及我国双语政策的法律文件通过2001年修改后的《民族区域自治法》得到了集中体现，它们对我国少数民族双语政策的确立起到了关键的作用。这些双语政策的规定包括第21条、第37条、第47条、第49条和第53条。可以说这些规定是我国语言规划工作者制定双语政策的主要依据。从本质上看，《宪法》为少数民族的语言文字确立了与汉语文同等的地位，《民族区域自治法》在《宪法》的基础上对少数民族地区的语言文字应用又做了具体规定，这些规定的精神不仅适用于少数民族干部和汉族干部，也适用于普通老百姓。当然，普通老百姓也可以完全自愿。同时，它们也符合2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过、2001年1月1日起施行的《中华人民共和国国家通用语言文字法》的有关规定。正是因为有了这样的民族语言政策的推动，西藏、新疆、延边、凉山彝族和甘孜藏族自治州才制定了有关语言文字的工作条例和规定，如《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》《西藏自治区学习使用和发展藏语文的若干规定（试行）》《延边朝鲜族自治州朝鲜语文工作条例》《凉山彝族自治州语言文字工作条例》《甘孜藏族自治州人民代表大会常务委员会关于学习使用和发展藏语文的决议》。

（三）《中华人民共和国国家通用语言文字法》和《中华人民共和国教育法》中有关少数民族语言政策的规定

2001年颁布实施的《中华人民共和国国家通用语言文字法》科学地总结了新中国成立50年来语言文字工作的成功经验，第一次以法律的形式确定了普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的法律地位，充分体现了国家的语言文字方针、政策，是中国第一部语言文字方面的专门法律。《中华人民共和国国家通用语言文字法》中有关民族语言政策的规定是通过两个方面的结合来体现的。一是国家通用语言文字政策：普通话、规范汉字是国家通用语言文字，国家推广普通话，推行规范汉字。公民有学习和使用国家通用语言文字的权利。地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，推广普通话和推行规范汉字（见《中华人民共和国国家通用语言文字法》第1条、第2条、第3条和第4条）。这里强调的是普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的法律地位，每一个公民（包括56个民族）都有权利和义务学习。二是民族语言政策：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。少数民族语言文字的使用依据民族区域自治法及其他法律的有关规定。”（见《中华人民共和国国家通用语言文字法》第8条）这里强调的是各民族语言文字平等共存，禁止任何形式的语言文字歧视；各民族都有学习、使用和发展本民族语言文字的自由；国家鼓励各民族互相学习语言文字。国家推广普通话、推行规范汉字并不是要限制少数民族语言文字的使用和发展，在民族自治地方和少数民族聚居地方，可以同时使用国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字。少数民族语言文字的使用依据《宪法》《民族区域自治法》及其他法律的有关规定。

众所周知，我国现行的语言文字地位一律平等，但通用的范围不同，分为国家通用语言文字和民族自治地方、少数民族聚居地方通用的语言文字两个层次。《中华人民共和国国家通用语言文字法》规定普通话、规范汉字是国家通用的语言文字，在全国范围内通用，包括民族自治地方和少数民族聚居地方。在民族自治地方和少数民族聚居地方，可同时使用国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字。《中华人民共和国国家通用语言文字法》通过国家通用语言文字政策和民族语言政策的和谐结合来全面反映我国的宪法性语言政策，符合《宪法》《民族区域自治法》和各自治地方的少数民族语言文字法规的相关规定，对于我国坚持新时期语言文字的方针、政策，促进汉语言文字规范化、标准化以及少数民族语言文字的学习、使用和发展，促进国家通用语言文字和少数民族自治地方通用语言文字在社会生活中的使用，都将产生重大的影响。

1995年我国颁布《中华人民共和国教育法》，涉及少数民族语言政策或者说少数民族语言教育政策的条款共有两条，其中第10条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。”这里提到的“各少数民族的特点”可以包括母语特点和文化特点等，少数民族地区的教育事业不能脱离这一特点，学校教育要有民族语言文字和民族文化的课程。在《中华人民共和国教育法》第12条中还进一步强调指出：“少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。”但《中华人民共和国教育法》在强调少数民族学生为主的学校和教育机构要使用民族语教学的同时，第12条又规定，“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。学校及其他教育机构进行教学，应当推广使用全国通用的普通话和规范字”（见《中华人民共和国教育法》第12条）。这就是说，用民族语教学考虑到了少数民族的特点和少数民族的语言政策，但汉语又是学校的基本教学语言，所以学校也应当推广和使用。这些条款的规定与《宪法》《民族区域自治法》和各自治地方语言文字法规中有关少数民族语言政策的相关规定保持了一致。实际上这些规定早在1986年4月12日颁布实施的《义务教育法》第6条中就有所体现，该条款规定：“学校应当推广使用全国通用的普通话。招收少数民族学生为主的学校，可以用少数民族通用的语言文字教学。”从文字上看，其与《中华人民共和国教育法》保持了相同的提法。

（四）其他地方性法规中有关少数民族语言文字政策的规定

20世纪80年代以后，一些民族自治地方自治机关也制定了相应的少数民族语言文字的地方性专门法规。1987年西藏自治区颁布《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）, 1988年颁布《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）的实施细则》, 2001年5月22日，西藏自治区人大七届五次会议通过了对《若干规定》的修订案，正式公布实施《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》。自此具有完整思想体系的西藏语言政策以法律的形式固定了下来。此外，青海省为了保障和促进藏语言文字的学习、使用和发展，根据《宪法》《民族区域自治法》和各藏族自治州自治条例的有关规定，并结合各自治州的实际，于1993年开始陆续颁布实施了各藏族自治州藏语文工作条例。云南、四川和甘肃等省所辖的藏族自治州、县也制定、颁布了相应的藏语文工作条例和规定。应该说这些规定和条例的颁布实施，对促进西藏、青海、甘肃、云南和四川藏区藏语文的学习、使用和发展起到了巨大的作用。

1993年，新疆维吾尔自治区颁布实施《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》, 2002年颁布实施新修改的《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》。该条例包括总则、语言文字的使用和管理、语言文字的学习和翻译、语言文字的科学研究和规范、法律责任、附则六章。它最重要的内容在于从法律的形式强调了维吾尔、汉两种语言文字在新疆维吾尔自治区的同等地位；强调了两种语言文字在国家公务、公共场所、公用设施，以及机关、团体、企业和事业单位召开会议等方面的平等使用问题；强调了维吾尔、汉两种语言文字的学习和教育问题；强调了少数民族学生自由选择用不同语言授课的中、小学校的问题；强调了少数民族语言文字的规范和科学研究问题。2004年，新疆维吾尔自治区下发《自治区人民政府关于大力推进“双语”学习进一步加强语言文字工作的意见》（以下简称《意见》），对国家通用语言文字和区内各民族语言文字的学习做出了进一步的规定。该《意见》最主要的精神体现在：一是强调要根据国家的语言政策和新疆语言文字工作的实际，依据《中华人民共和国国家通用语言文字法》和《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》，大力推进双语学习；二是强调大力推进各民族互学语言文字，努力营造互学语言文字的良好社会氛围。鼓励少数民族在学习使用本民族语言文字的同时，学习使用汉语言文字，达到民汉双语兼通，使国家通用语言文字和少数民族语言文字发挥各自的优势。

2001年，内蒙古自治区人民政府颁布实施《内蒙古自治区学习使用蒙古语文奖励办法》（内政发〔2001〕99号，2001年9月10日颁布实施）；包括总则、奖励条件、奖励办法和附则四部分，体现了内蒙古自治区对学习、使用、研究和发展蒙古语工作的重视。2004年，内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过并颁布《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》。该条例包括总则、学习和教育、使用和管理、科学研究和规范化、标准化、法律责任六章。其最重要的精神体现在：一是强调“蒙古语言文字是自治区的通用语言文字，是行使自治权的重要工具”（第2条）。这就从法律上将蒙古语放到了与汉语同等的地位上。二是强调蒙、汉两种语言的使用以及以蒙古语为主的问题，即“自治区各级国家机关执行职务时，同时使用蒙汉两种语言文字的，可以以蒙古语言文字为主”（第2条）。三是强调了蒙古族公民学习、使用、研究和发展蒙古语言文字的权利受到政府保护的问题。四是从国民教育的角度强调了自治区优先发展以蒙古语授课为主的各级各类教育（第8条），在以汉语授课的蒙古族中、小学校设置蒙古语课程（第11条），各类高等学校逐步加强或者增设以蒙古语授课为主的专业，扩大预科班蒙语授课学生招生规模等（第13条）。