二 上访的话语：超越“维权”与“治权”的解释框架

学术界对农民上访行为的现有研究大体可分为“社会中心范式”和“国家中心范式”（田先红，2012）两种主导的范式。前者以上访民众为主要研究对象，形成了卓有影响的“维权”分析框架；后者以上访者的“对立面”——基层政府为主要分析对象，形成了“治权”的分析框架。

“维权”分析框架将农民的上访行为视为其权益受损后的利益补偿实践，即农民上访是为了维护自身的权益而自发产生的行为实践。在采用维权分析框架的研究者看来，农民维权意识的不断增长是农民上访增多的主要原因。这一分析框架在中国学术界的兴盛始于20世纪90年代，这一方面是因为20世纪90年代市场化改革之后，农村的社会利益主体发生了剧烈的分化，各利益主体之间的冲突加剧，特别是20世纪90年代中后期因农村税费征收与计划生育等事件而诱发的干群关系的冲突加剧；另一方面是20世纪90年代持续推行的“送法下乡”以及电视下乡，农民对国家政策和相关法律的理解与熟识程度大大增强，这使得农民的权益观念和维权意识大大加强。如果说前者只是构成了农民上访的结构原因，那么后者由于促进了农民维权意识增长，从而使农民对“侵权”行为的忍受度降低，进而直接促成农民维权上访行为的发生。

李连江和欧博文以农民负担与农民选举等村庄事件为基础，提出了农民上访维权中的“依法抗争”概念，即农民援引中央政府制定的法律、政策抗争和抵制地方政府的不符合中央法律、政策的各种“土政策”和乡村干部的独断专行及腐败等侵犯农民“合法权益”的行为（李连江、欧博文，2008: 2～17）。因为中央政府制定的法律和政策力图保障农民的合法权益，当基层政府或乡村干部剥夺了农民的权益，而农民又意识到这种被剥夺时，农民就可能上访。正如所有上访者认同的那样，“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”，中央赋予农民的权益被官僚体制一层层剥夺了，于是农民的上访总是一层层地向上表达诉求，以期能够在官僚体制的上层获得权益的保障与弥补。李连江与欧博文的研究显然更多是在西方民主政治参与的语境中理解带有极强乡土性的农民上访行为，对此他们亦并不掩饰自己研究的“民主关怀”与研究目标。进入20世纪90年代末，随着农村基层政治改革和法治建设的开展，特别是随着《中华人民共和国村民委员会组织法》在全国范围内的施行，农民的政治参与再度成为西方学者关注的问题，而“农民的依法抗争”促使我们思考其与传统的农民抗争形式以及典型的政治参与形式（例如投票、投诉、与官员接触、行政诉讼等）有何不同。

于建嵘几乎是沿用了李连江与欧博文的分析框架。所不同的是与后者调查时的农民维权活动相比，21世纪初，于建嵘在湖南农村调查时发现，农民维权与抗争的程度更为剧烈。于是他提出了“以法抗争”以示区别，即农民的维权活动不再是间接地“依法”抗争，而是直接“以法”作为抗争武器，并开始有组织性地、明确地表达“维护中央政策和国家法律赋予农民的种种合法权益”。于建嵘对维权分析框架的大胆突破引来了学术界谓之“过度政治化”的质疑，应星（2007）与吴毅（2007）的研究则将农民的上访拉回到“村庄”与“事件”的情境之中。二者的研究通过一系列的个案分析展示上访者利益的两面性、利益表达的权宜性以及处于“权力—利益的结构之网”中的利益表达困境。二者的研究发现，农民的上访维权活动仅仅具有“弱组织性”与“非政治性”的特征。

维权分析框架的话语霸权在中国推进民主化进程中得到不断的彰显，但这并不足以构成学术界对这一分析框架批判与反思的障碍。回顾信访实践中的维权分析框架，其基本的内容可归结为：改革开放使得乡村利益主体显著分化，基层政权借助乡村“准行政性”体制加大了对农民税费的征收规模和征收力度，或剥夺了农民的相关权益，乡村干部的营利性行为凸显，随着改革提高农民的利益主体意识，在没有足够有效的制度化利益表达空间之时，农民开始将维护自身权益的目光投向上级公共权力机关（郑卫东，2004: 75），于是形成了农民持续的上访高潮。维权分析框架的“民主”与“权益”话语如果在农村税费改革之前的汲取型政府体制下尚具有相当的解释力，那么税费改革之后，这一分析框架显然面临着诸多的解释困境。随着农业税费改革的广泛推进、农业税的全面免除、惠农补贴的发放以及县乡财政体制的改革，乡镇基层政府在转向“服务型政府”时却日渐“悬浮”（周飞舟，2006）在乡村生活之上，而村组合并、精简完人员的乡村干部则只是维持自我的运转。在这一格局之下，强调农民权益剥夺与损伤的维权分析框架确实面临极大的解释困境，而“治权”框架就是在此境况下提出的，其最主要的特征即是在农民的上访行为发生实践中“找回国家之维”。

在农民上访研究中最早提出“治权”概念的是李昌平，他以自己基层治理的经验质疑了维权分析框架对农民上访行为的解释：20世纪80年代的农民上访量很少，20世纪90年代开始增多，税费改革之后农村上访尤为增多，并出现了新的上访高潮。这种“还权于民”的实践带来的上访高潮显然是维权分析框架所无法解释的。在李昌平看来，真正导致农民上访增多的原因不是别的，而是乡村两级丧失了治权。李昌平乡村“治权”的基础主要是土地的集体所有制，由于集体土地所有权的虚置，集体经济空壳化，乡镇企业破产，乡村治理由“块块为主”变成“条条为主”，导致乡村治权逐步丧失，乡村治理无法有效实施，农民权利无法得到有效的保障和落实，于是上访急剧增多。李昌平对治权的初步勾勒在申端锋的研究中得到了系统而完整的阐述，申端锋以河南和平乡为例，考察了其30年来的乡村治理变迁路径，发现农民上访的增多是由乡村治权弱化引起的。在和平乡，乡村治理的变迁也是由结合治理发展到综合治理，最后转向“没有治权的治理”的过程，农民上访反映的问题只是乡村治理过程中的问题。在这种治权分析框架看来，农民上访是乡村治权弱化的结果，而导致乡村治权弱化的根本原因是治理资源在不同层级政府之间配置的非均衡性；农民之所以上访特别是越级上访，则是因为上级政府拥有更多解决问题的资源（申端锋，2009）。

与维权分析框架不同，治权分析框架从对农民上访行为中行为主体的关注转向对上访行为发生的社会结构与治理结构的考察，在对农民上访的研究中找回了“国家”的维度，它在农民上访行为的发生与转型时期农村治理的困境之间建立起了某种因果关联。一方面，自20世纪80年代农村改革以降，农村基层组织控制的乡村社会资源日渐减少，在乡镇企业普遍破产和土地调整空间萎缩，特别是取消农业税之后，乡村治理可利用的配置性资源大大减少；另一方面，转型时期，立法按照现代法治社会的理想已经建设完毕，而社会治理却无法完全按照立法的理想去实践，当传统规则的合法性被消解、新的公共规则尚未能确立之时，这又导致了乡村治理的权威性资源缺乏（陈柏峰、申端锋，2011）。这种双重资源的匮乏直接导致了乡村社会上访事件的增多。治权分析框架的“国家之维”视角分析呈现了不同于维权视角的内涵，其将上访还原到村庄事件之中进行探讨，更展示了上访作为一种行为诉求之于乡村社会特别是乡村治理的意义。尽管如此，治权分析框架并非没有让人质疑的地方，它对作为治理主体的政府自身角色的模糊性描述使得其无法清晰地呈现政府治理上访的真正困境，政府在其研究之中只是作为一个模糊、混沌的庞然大物而呈现的。此外，当治权分析框架将目光从上访农民的身上抽离时，其无法体验上访者真正的狡黠与智慧，自然也无法真正切中基层治理上访特别是无理上访的困境。本研究则针对治权分析框架的上述两点不足做出反思与拓展，厘清国家/政府的不同维度，并将农民的上访行为置于国家与农民互动之中，展现农民上访的表达策略，以揭示上访治理的真正困境。