一 澳门近代博彩法制史简介

从前，澳门的博彩运作并无法律规范，但因社会上存在很多博彩行为，且其运作直接关系到澳葡政府的经济财政收入，所以澳葡政府自19世纪开始逐步将博彩从法律、法规、行政手段进行规范。

（一）葡治前期

1847年，澳葡政府颁布命令，宣告将赌博合法化。澳门的“卖猪仔”活动被取缔，鸦片走私的地位也已被香港取代，而澳门又没有一套能持久发展的产业模式，因此，澳葡政府决定以赌税作为维持政府的主要税收。据资料显示，自16世纪中叶以后，原属广东省香山县的澳门岛逐步被葡萄牙共和国占领，因此，葡萄牙共和国的决策亦会直接延伸到澳门实施。1847年，葡萄牙共和国政府正式宣布澳门赌博合法化。1847年1月，在澳葡政府专营承批的白鸽票（澳葡政府将白鸽票意译为“Lotaria da China”，意为“中国彩票”）开始缴税。

此为澳门博彩业合法之始，也即澳门专营承批制度实施之始。澳门实行“番摊”正式专营承批以前的收益大概需要追溯到1847年8月。据《澳门政府宪报》记载，澳门公物会在1847年1～6月的上半年度收支明细表中，提及将“客栈”和合法博彩（“Jogo Licito”）的税收放在一起征收及入账，是白银60余两。这里，“番摊”这一赌博方式是否包括在内有待查证，但可以确定的是，已将博彩游戏和客栈一起归类入账缴纳税金。

1849年4月，澳葡政府开始将“番摊”正式专营招标。这也是葡萄牙共和国派驻澳葡政府的亚马留总督第一次允许在澳门设立“番摊”赌博。“开赌”自此成为保持澳葡政府财政平衡的一种有效方式。博彩活动在英国人占领香港引起（澳门）经济衰退后，成为澳门一种很好的商业活动。一年之后，澳门“番摊”赌馆的专营承批正式进行竞投。承批一年的专营权需每月缴纳1000澳门元为赌饷。

1852年，澳门管理华人事务官劳伦索·马葵士又将澳门博彩桌牌照专营权开投，由澳门土生葡商尼阁老·飞南第（Nicolau Tolentino Fernandes）以每年12000元或者每月1000元投得。据记载，当时在南湾区和下环区两个地方开设赌馆，每间赌馆每月盈利250元，1年盈利3000元。可见，该博彩桌牌照的专营权批给对于商人的吸引力。

1863年10月8日，澳门仁慈堂也发售澳门彩票，即“白鸽票”。

1867年，据澳门商业统计数据：茶场14家，从业人数430人；赌馆14家，从业人数142人；中国彩票（白鸽票）的从业人数是182人；移民公司17家，从业人数163人。这些数据表明“番摊”自设立以来发展迅速。

1871年年底，香港会议在社会日渐激烈的反赌博声中，提出禁止赌博，随后通过发布告示。1872年1月20日，香港宣布禁赌。所有赌馆实时封闭，不准营业。此事件实际上对遥遥相望的澳门博彩业产生了一定影响：直接的是，导致了香港商人参与承批的第二届闱姓破产；间接的是，随着粤港两地的禁赌，该举措使得更多的赌客向澳门转移，澳门博彩业也开始进入高峰期。

1873年，澳门出现了最早的“番摊”承批合同。《承充澳门番摊揽头生意章程》内容为中葡文合璧，左右对照。这一番摊承批合同档案包括番摊的开设地、开设打牌馆以及开设时间的限制情形，这些内容都是以前未曾出现过的。

1892年4月21日第16号的《澳门地扪政府宪报》刊登了承投氹仔“番摊”生意的公告；1915年《澳门地扪政府宪报》又刊登了开投“番摊”的专营章程。这印证了虽葡萄牙共和国政府在1896年7月10日颁布了禁止赌博的法规，但澳葡当局并没有执行。其更为了规避法律，把赌博改称为“博彩”。同时为了取得葡萄牙政府的应允，更每年向葡萄牙国库交纳一定款项。

在宝安（现深圳市、东莞市一带）开赌场发了大财的江湖人物傅老榕，于1937年转移来澳，与有“省港澳押业大王”之称、在澳门属于数一数二大富绅的高可宁组成泰兴公司，承包全澳赌场，以3倍于旧饷的年饷180万元获专营合约，开启了澳门赌业专营时代。翌年，赌饷更增至240万元。泰兴公司以当年中央酒店作为赌场旗舰，由原有的6层建筑物加到11层，矗立在商业最繁盛的新马路中段，豪华装修，气派不凡，附设舞厅、游戏场、茶楼等，当时是个典型的销金窟。

（二）西方博彩方式的引进

1959年，第119任澳门总督马济时的到任使澳门博彩业有了一次大的突破，影响深远。马济时认为，澳门旅游资源大有潜质，“娱乐”将成为澳门经济最大的增长点，肯定将大力推动澳门经济。葡萄牙共和国政府接纳了他的建议，于1961年2月13日颁布第18267号部长训令，定澳门为旅游区，准许澳门以博彩作为一种“娱乐”，并强调这将对澳门的经济发展起很大的促进作用。随着最后一道束缚解除，澳门的博彩业从此完全、正式合法化。

1．第1496号立法性法规

1961年7月4日，澳葡当局根据第18267号部长训令的精神，颁布了第1496号立法性法规《承投赌博娱乐章程》，制定了各种合法化幸运博彩经营开投方式。并于1961年7月6日刊登了开投专营《经营幸运博彩》的公告；8月，澳葡政府又修改了第1496号立法性法规第12条第一段的条文。

在第1496号立法性法规中，规范了“幸运博彩”的定义，即“其结果为偶然，纯赖运气而致胜者”。开设幸运博彩的地点必须是博彩场，并制定了中式及西式两种类幸运博彩：中式的有番摊、骰宝；西式的有西洋牌九、滚球、轮盘等。牌照以专营方式批给，及政府根据实际的情形以有限制性或无限制方式开投。同时规定了不获进入博彩场的人士以及相应的处罚规则，亦订定了一系列的运作规则、税务制度和稽查及处罚规则。

1961年7月15日，《澳门政府公报》刊登了竞投《专营幸运博彩事业》的公告。公告的内容：竞投者须为法人，且具有充分信用或财力雄厚，自1962年1月1日起计，专营的年期为8年；基本义务有建设一座标准的博彩场及一座豪华酒店，租金为300万澳门币，并规定了附加5%作为“旅游基金”、1%为互助会经费；其他的义务包括改善澳门的市容、对外的交通、特别是水上运输的条件，繁荣澳门的文化及工业，发展及宣传澳门的旅游业。待合同期满后所有建筑物及设备须转让给新的承批人，如不能达致协议，则政府将会介入并以公允的条件解决之。

1962年3月30日，何鸿燊与当时澳葡当局的总督在葡萄牙政府的海外部总办公室签订了《专营幸运博彩事业合同》。除法律及开投公告的义务外，合同加进了开发新口岸地段等义务。

1962年5月26日，何鸿燊、叶德利、叶汉与澳门政府在澳门总督办公室签订公证书，将《专营幸运博彩事业合同》的经营权转移给由他们组成的“澳门旅游娱乐有限公司”。从此，澳门的幸运博彩业正式有了明确法律规范，并成为澳门经济发展的重要基石。澳门博彩业正式开始了西洋博彩形式，亦走向法治阶段。

1961年生效的第1496号立法性法规，为澳门带来了新的景象，其对博彩行业进行了明确规范，解决了从前放任自流的管理方式，使博彩业成为澳门的重要行业。

随后，经第1649号立法性法规、第1789号立法性法规、第13/72号立法性法规的修改，博彩业的管理不断得到完善，同时，大量西方博彩模式的引进，使澳门经济结构开始改变。

新规定中，经营博彩的地方必须是经过澳门省政府批准的赌场或特别作博彩的地方，包括停泊在澳门内港14号码头附近的水上赌场“澳门皇宫”，还有赌场承批人必须兴建一座集旅游、博彩、娱乐的综合大楼“葡京酒店”。

自1962年1月1日起计，经营博彩之特许期限为25年且不得延长，设立负责监察博彩之有权限实体，并派驻娱乐场，该实体有3名副督察及12名稽查协助，代表政府进行监察，以保障政府税收及进行博彩时的合法性。

当任何涉及违反法律规定的事情发生时，必须以书面方式举报，或制作实况笔录，并订立了许多罚则。如，所有赌场的工程必须符合法律或技术方面所要求，如违反科处澳门币9000元之罚款；如为旅游综合体“赌场酒店”，则每延迟一日，科处澳门币2500元之罚款。为了方便从香港到澳门的赌客在澳门娱乐，在澳门与香港间配备了“水翼船”式快速船及一艘属当时在该航线使用类型之旧式船。由于珠江三角洲中的西江含沙量高，加上珠海在内港上游加建了防洪堤坝，减缓了水流，大量的泥沙沉积在澳门外港及内港之航道上，因此，当时的博彩承批合同规定承批人需进行挖泥工程，以便内港通航。如发现被禁止进入赌场之人士进入赌场，则按每人科处澳门币200元之罚款计；如在被承批人商业记账有关之簿册及其他文件所作之记录有不正确或资料不足，科处澳门币5000元之罚款，但不妨碍倘有之刑事制裁。

在下列情况下，被特许人会被解除特许合同：

（1）放弃经营博彩；

（2）在未获有权限实体事先许可之情况下，以临时或确定方式将全部或部分之博彩经营转移，而不论该转移属何性质或形式；

（3）没有在合同规定之期限内以所指定之方式缴纳合同订定之租金及附加费；

（4）没有在定出之期限内缴交所规定之旨在担保工程实施之全部押金。

在解除合同之情况下，除丧失年金额之押金外，合同所规定兴建之旅游建筑群葡京酒店，归还澳门所有，而被特许人将不获任何损害赔偿。

特许合同的解除属省（澳门）总督之权限，并仅须透过公布于《澳门政府公报》之批示为之。

2．第6/82/M号法律——核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度

第6/82/M号法律撤销了1961年7月4日第1496号立法性法规部分条文，及后第10/86/M号法律修改了若干条文，将澳门博彩业的牌照确定只有3张，并须分别设立在澳门、氹仔岛以及路环岛。

1982年5月，澳门立法会通过第6/82/M号法律。该法律将澳门界定为恒久性博彩区域，并重新规范了幸运博彩业的批给制度、批给的公开招标、总督的职权及该法律本身的修改程序等内容。同年，叶汉退出澳门旅游娱乐有限公司，由郑裕彤承购其所占股权。

1987年2月，澳门彩票有限公司注册成立。1988年4月5日，《政府公报》刊登第28/88/M号法令，设立博彩监察暨协调司。10月22日，《政府公报》刊登金银宝/廿一点即发彩票规例。11月12日，《政府公报》刊登第222/90/M号《核准白鸽票博彩条例》训令。12月，具有悠久历史的白鸽票改用电脑开彩。1992年11月3日，《政府公报》刊登第229/92/M号《核准白鸽票彩票官式规章》训令，并撤销第222/90/M号训令。

1996年7月22日，《政府公报》刊登第8/96/M号《核准不法赌博制度》法律，并废止8月27日第9/77/M号法律。

此后，经过1964年12月5日的第1649号立法性法规作出修改原法规，及1982年5月29日的第6/82/M号法律《幸运博彩法律制度》，从此“澳门旅游娱乐公司”透过《专营幸运博彩事业合同》获得超过40年的经营权。

（三）澳门回归后

回归后，为了使博彩业在澳门得到更好的发展，时任澳门行政长官何厚铧任主席的澳门博彩委员会于2000年8月23日举行首次会议，决定聘请安达信公司作为研究澳门博彩业未来发展方向和政策的顾问公司，并于2001年作出研究报告。

澳门特别行政区立法会首先根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第118条，确保了博彩业的合法地位，重新制定了第16/2001号法律，把澳门这一不可或缺的产业开放给全世界投资者。经过13余年的实际运作，该施政方针无论在经济效益方面还是在治安方面都彰显出其有效性。新《娱乐场幸运博彩经营法律制度》除重新制定开投、经营、监察、内部运作等制度外，还加入了具有前瞻性之新规范，例如，加入了利用互联网、数据网或录影信号和数码资料传送之互动博彩，并且正视了存在已久又非常重要之博彩中介人及俗称“叠码”之活动，并将其纳入《娱乐场幸运博彩经营法律制度》规范中；2004年还把由博彩中介人及俗称“叠码”之活动而产生赌场内之信贷活动非刑事化纳入监管范围。

2001年1月，《澳门特别行政区公报》刊登第245/2000号行政长官批示，批准澳门赛马有限公司试办赛马投注经纪业务，为期180日，期限可经由特许实体批准续期。8月，立法会通过第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营法律制度》。该法律是澳门重新招标竞投幸运博彩经营牌照以及规范相关经营活动的重要依据。10月，《澳门特别行政区公报》刊登第23/2001号行政法规《修改核准司法警察局组织之六月二十九日第27/98/M号法令》，批准司法警察局设置博彩罪案调查处，后来成为一个厅级部门。同月，行政长官颁布第26/2001号行政法规《规范娱乐场幸运博彩经营批给的公开竞投、批给合同，以及参与竞投公司和承批公司的适当资格及财力要件》和设立“娱乐场幸运博彩经营批给首次公开竞投委员会”的第216/2001号行政长官批示。

2002年1月，娱乐场幸运博彩经营批给首次公开竞投委员会开始会晤18家合资格竞投幸运博彩牌照的公司，并听取有关投资计划。2月，澳门政府公布3个投得幸运博彩经营牌照的公司：澳门博彩股份有限公司（澳门旅游娱乐有限公司子公司）、永利渡假村（澳门）股份有限公司及银河娱乐场股份有限公司。3月，澳门政府与澳门博彩股份有限公司签署《澳门特别行政区娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩经营批给合同》。4月1日，《澳门特别行政区公报》刊登第6/2002号行政法规《订定从事娱乐场幸运博彩中介业务的资格及规则》。同日，澳门博彩股份有限公司正式投入营运。此外，根据经济财政司司长批示，准许澳门博彩股份有限公司于当日起经营泵波拿博彩；4日，行政长官制定第10/2002号行政法规《博彩中介人佣金税项之部分豁免》。6月，澳门霍英东基金会成立（霍英东将原先持有澳门旅游娱乐有限公司的全部股份及权益转入该基金会）。

（四）赛马、赛狗博彩方面

1．赛马

赛马于20世纪30年代兴起。1925年，卢廉若向澳门总督递函，要求执行赛马专营权合约中规定，即投得专营权者有义务建造一赛马场及其配套设施，而土地通过向政府租赁而获得。最后，政府批给关闸至莲峰庙东边的一块土地予卢廉若的“澳门万国赛马娱乐俱乐部”。1927年，澳门万国赛马体育会赛马场落成并举行首次赛马。

1989年9月10日，澳门赛马有限公司在氹仔开幕，停办了近半个世纪的赛马活动又重新开赛，赛马场是由原来的赛马车场改建而成。1991年1月，澳门赛马有限公司恢复赛事。但是，澳门赛马有限公司电脑大楼在同年12月因欠债被法院查封，赛马活动停止。

1997年7月，澳门旅游娱乐有限公司和澳门赛马有限公司与澳葡政府分别签署两项博彩合约——幸运博彩专营权及赛马专营权合约。

2004年2月，港澳两地赛马会合办的首届“港澳杯”埠际赛马第一回合在香港举行，标志着两个赛马会的友好合作踏入新纪元。4月，澳门赛马会等18个“亚洲赛马联盟”成员在香港联合签署《赛马博彩之好邻居政策》协议，一致支持互相尊重彼此权益及维护赛马诚信的原则，决心合力打击非法赌博活动。

2．赛狗

1931年，数名华人与美国人成立“澳门赛狗会”，兴建莲峰山山麓的赛狗场，当时跑狗每逢周末举行，每晚比赛8场，约晚上8时30分开始，至11时30分结束，观众下注买“心水狗”，消费颇高，连入场券每位都收费1元。由于消费高昂，至1936年宣告停办。

1961年8月，印度尼西亚华侨郑君豹与澳葡政府签订赛狗专营合约。翌月，澳门跑狗有限公司在香港注册成立，并得到澳葡政府许可。1963年2月，澳门跑狗有限公司正式将赛狗专营合约转让予以何贤任董事长的澳门逸园赛狗有限公司。9月28日，澳门逸园赛狗有限公司恢复了中断逾21年的赛狗活动，并进行了首场赛事。

1984年7月，澳门逸园赛狗有限公司股权易手，澳门旅游娱乐有限公司成为该公司大股东。1985年12月，澳门逸园赛狗有限公司与澳葡政府签订新的赛狗专营合约，有效期为20年，至2005年12月31日届满。

3．赛马车会

1977年7月9日，《政府公报》刊登《澳门赛马车会》章程。8月，澳门赛马车会获得澳葡政府批予的赛马车专营权，有效期为20年，引入了澳洲赛马车形式的博彩活动。

1980年，位于氹仔的赛马车场落成。9月，澳门进行了首场赛马车博彩。1988年1月30日，澳门赛马车会举行了最后一场赛事，并于翌日起停赛。

（五）体育博彩方面

1967年12月16日，《政府公报》刊登《体育博彩代理及经纪章程》。

1971年8月，澳门回力球企业有限公司注册成立。1975年5月，回力球场工程完竣。6月15日，澳门举行首次回力球赛。1981年4月4日，《政府公报》刊登澳葡政府与澳门回力球企业有限公司修订专营批给合同的内容。1990年8月，澳门回力球场结束营业，场馆改建作其他用途。

1998年6月，澳葡政府批准澳门彩票有限公司专营足球博彩。2000年4月，澳门彩票有限公司获准专营篮球博彩。6月17日，澳门彩票有限公司首创亚洲合法的网上足球博彩。12月29日，澳门彩票有限公司正式接受网上NBA（美国国家篮球协会）投注，成为亚洲首家合法经营NBA的博彩公司。