12．征地批文超过两年未实施，农民能继续耕种土地吗？

情景再现

某市政府为了招商引资，以解决企业用地问题为优惠条件吸引外商进驻本市。不久，外商甲与该市政府签订了《投资意向书》。市政府根据外商甲的指定，决定征收城郊的一块土地供甲修建厂房。几个月后，此项土地征收通过审批。然而，外商甲经进一步考察，认为该市投资环境不佳，决定放弃在该市的投资计划。市政府只得暂时搁置该片土地征收的后续工作。三年后，外商乙决定在该市投资，要求政府将该片土地出让给自己修建厂房。于是市政府根据三年前的征地批准文件重新启动征地实施程序。但村民认为三年前的征地批文已经失效，不能据此执行，不同意征地和拆迁，要求继续耕种该片土地。

案例解读

对集体土地的征收往往意味着变更土地用途，重新利用土地资源，将农用地转化为非农用地。因此，我国对农用土地的征收实行了严格的审批制度。

“征而不用”是我国征地实践中一个非常突出的问题。由于现代社会经济高速运行，市场行情瞬息万变，几年前的征地批准文件一般是以当时的条件和状况为依据，几年之后很可能已经不合时宜，如果仍然以原来的征地批准文件为依据进行征地，容易引发纠纷。为了遏制“征而不用”的现象，防止土地长期空置，国土资源部2004年发布的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，征地审批之后实施征地的有效期限为两年，批准后超过两年尚未实施征地的，征地批准文件自动失效，不得再以原批准文件作为征地依据。实践中，还有一种类似的情况，即如果集体土地已经完成征收、拆迁、补偿、安置程序，并出让给用地单位，但用地单位连续两年未使用土地，县级政府可以无偿收回用地单位的土地使用权，并将土地交由原农村集体经济组织恢复耕种。

本案中，三年前的征地批准文件已经失效，市政府不能再以此为依据实施征地方案。如果确需征收该片土地，必须重新启动征地报批手续，再以新的批文为依据实施征地。否则，农民有权拒绝征地，并继续耕种该片土地。

维权提示

征地批准文件有两年有效期的限制。相应地，针对土地征收的维权也有时效限制。对土地征收行政行为提起行政复议，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。村民直接向人民法院提起行政诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。

法律链接

《中华人民共和国土地管理法》

第37条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

……

《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》

（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。