上篇 土地与房屋征收补偿法律实务

第一章 集体土地征收与补偿基本程序

第一节 集体土地征收房屋搬迁与国有土地上房屋征收搬迁的比较

笔者认为，无论是集体土地征收还是国有土地上的房屋征收都涉及对土地上的房屋实施搬迁问题。但在实施房屋搬迁过程中这两大制度又存在一定的区别和联系，笔者对这两大制度中的房屋搬迁和补偿制度进行一个简要的归纳和比较，相信读者阅读之后就会对其有一个清晰的理解和认识。

一、实施主体不同

集体土地征收的实施主体是市、县级人民政府国土资源管理部门。国有土地上的房屋征收的实施主体是市、县级人民政府房屋征收办公室。

二、实施依据有所区别

对集体土地实施征收的依据主要是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等法律、法规、部门规章和规范性文件以及地方土地管理方面的法律、法规、规章及规范性文件，还有最高人民法院公布的关于土地征收方面的相关司法解释和典型案例。

对国有土地上的房屋实施征收的依据主要是《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地房屋征收评估办法》以及地方关于国有土地上房屋征收与补偿法规、规章和规范性文件等。还有最高人民法院公布的涉及房屋征收方面的相关司法解释和典型案例。

三、实施程序大致相同

征收集体土地的主要程序是土地征收与补偿的批准程序、土地征收与补偿的实施程序（包括签订补偿安置协议）和强制交出土地实施搬迁程序。

国有土地上的房屋征收程序主要是房屋征收决定程序、签订房屋征收补偿协议程序、房屋征收补偿决定程序、强制搬迁程序。

四、制定补偿标准的依据不同

集体土地征收补偿主要强调依据法律、法规和地方政府所制定的补偿安置标准，依据的法律条款主要是《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。但在城中村改造过程中涉及集体土地征收时应适用《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）即统一年产值和区片综合地价。即“省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征收补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入预算”。

国有土地上房屋征收补偿按照市场价值（强调以评估结果为依据）标准进行补偿。即依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”

五、启动强制搬迁房屋的行政行为不同

征收集体土地启动强制搬迁房屋的行政行为是县级以上人民政府土地管理部门作出的责令交出土地决定。

在国有土地上启动强制搬迁房屋的行政行为是市、县级人民政府作出的房屋征收补偿决定。

六、搬迁房屋附随法律行为不同

在征收集体土地过程中，以征收土地为主，对土地上的房屋一并补偿安置，体现的是“房随地走”原则。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”

征收国有土地上房屋时，以征收房屋为主，对房屋所占用的土地要一并收回，体现的是“地随房走”原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

七、人民法院裁定强制搬迁房屋所依据的司法解释不同

人民法院裁定对集体土地上的房屋实施强制搬迁依据的司法解释是2011年5月9日由最高人民法院审判委员会第1522次会议通过的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。

人民法院裁定对国有土地上房屋实施强制搬迁依据的司法解释是2012年2月27日由最高人民法院审判委员会第1543次会议通过的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释[2012]4号，自2012年4月10日起施行，以下简称《执行补偿案件决定司法解释》）。

八、申请人民法院作出强制搬迁房屋的裁定应具备的条件不同

针对政府所提出的强制执行其作出的交出集体土地（包括房屋）的决定，人民法院要求其应符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件（见：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条）。

针对政府提出的申请强制执行其作出的房屋征收补偿决定，人民法院要求其具备的条件是：“申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：（一）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；（二）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（三）社会稳定风险评估材料；（四）申请强制执行的房屋状况；（五）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；（六）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。”（见：《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条）。

九、对已纳入城市规划区的集体土地可以变通执行国有土地上房屋征收补偿标准

实践中，有些农村集体土地虽然已经被批准征收，但由于种种原因，有关部门对农村集体土地上的房屋没有补偿，也一直由原住户继续使用。若干年后，有关部门补偿安置时，房屋所在的地方已经纳入城市规划区，周围的房屋价格已经城市化，如果仍然按照农村集体土地上附着物的标准补偿，难以解决农民的居住问题。对此问题如何解决，权威人士认为，虽然因为土地性质不同，征收集体土地上房屋的补偿不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但由于房屋所在的土地已经城市化，如果按照农村集体土地补偿，会无法保障农民的权益。因此，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿标准予以补偿。由于国有土地上房屋征收补偿中实际上已经包含了地价，如果征收农民集体土地时已经对土地进行了补偿，那么按照国有土地上房屋征收补偿标准对其补偿时，应当扣除已经取得的土地补偿费。所以，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”

第二节 集体土地征收与补偿的基本程序

一、开展集体土地征收工作的主要依据

目前开展集体土地征收工作的主要依据有：

1．法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等。

2．行政法规主要是《中华人民共和国土地管理法实施条例》。

3．规章、政策及规范性文件主要是《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》、《国务院关于深化改革严格土地管理的意见》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于加强推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》等。

二、集体土地征收与补偿的批准程序

集体土地征收与补偿的批准程序是指在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实现该规划占有集体土地的，由县级土地行政主管部门按照土地利用年度计划编制《建设项目用地呈报说明书》，拟定《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案和供地方案》，经县级人民政府审核同意后，分批次逐级上报省级以上人民政府批准。

其具体操作流程是：

（一）提出建设项目用地预审报告

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第（一）项规定：“建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。”在该程序中，土地行政主管部门在对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告时，应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准来进行。建设项目由发展改革与计划行政主管部门进行审批。

（二）提出建设用地申请

由建设单位向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第（二）项规定：“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请……”

具体操作流程是：

填写《建设用地申请表》附具以下材料：1．建设单位有关资质证明；2．项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件；3．建设项目预审报告；4.初步审计或其他有关批准文件；5．总平面布置图；6．压覆矿床评估、地质灾害评估；7．法律法规要求提供的其他文件。

（三）拟订征收土地等方案

由市、县人民政府土地行政主管部门对土地征收申请审查后拟订征收土地等方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第（二）项规定：“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。”

具体操作流程是：

1．填报“一书四方案”。

市、县人民政府土地行政主管部门在受理用地申请后，拟订《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案和供地方案》。编制《建设项目用地呈报说明书》，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

2．市级政府及土地行政主管部门审核、上报。

市级政府土地行政主管部门收到上报的《建设项目用地呈报说明书》和“四方案”后，对材料齐全、符合条件的报同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，上报省级人民政府土地行政主管部门审查。

3．省级政府及土地行政主管部门审核、上报。

省级政府土地行政主管部门收到市级政府上报的材料后进行审查，并上报省级人民政府或国土资源部审查批准。

4．批准用地的，下达批准文件。

（四）依法按权限批准征收土地等方案

1．由国务院批准征收土地等方案，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。”

2．由省政府批准的征收土地等方案，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款：“征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”

（五）分别办理农用地转用审批手续

《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”

（六）影响征地申请报批的情形

影响征地申请报批的情形包括：引发重大群体性事件的地区暂缓批地；违反土地利用总体规划和年度计划的不得批准用地；社会保障费用不落实的不得批准征地；违法用地行为未经依法查处的不得批准建设用地。

三、集体土地征收与补偿的实施程序

土地管理部门收到批准征收集体土地的批文之后，要立即启动集体土地征收与补偿的实施程序。具体工作流程（步骤）是：

（一）发布征收土地公告

1．发布机关是市、县人民政府。

2．具体实施机关是市、县人民政府土地行政主管部门。

3．发布公告的范围是被征收土地所在地的乡（镇）、村。

4．发布公告的时间是收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内。

5．公告内容包括：征收批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。

6．发布公告的后果是公告发布后，抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。

7．不依法进行征收土地公告的后果是相对人和利益相关人有权依法要求公告并有权拒绝办理征地补偿登记手续。

（二）办理征地补偿登记

登记机关为征地公告指定的政府土地行政主管部门。登记申请人是被征收土地的所有权人和使用权人。登记期限是征地公告规定的期限。登记所需材料包括土地权属证书、地上附着物产权证明等文件。

不办理征地补偿登记的后果是将被征收土地纳入补偿范围，补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

（三）拟订征地补偿、安置方案

征地补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关单位拟订。拟订补偿安置方案的根据是土地登记资料、现场勘测结果和经核对的征地补偿登记情况及法律法规和规章规定的征地补偿标准。征地补偿安置方案的内容包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费等事项。

拟订征地补偿安置方案的时间是征地公告之日起45日内。

（四）公告征地补偿安置方案听取意见或举行听证会听取意见

1．公告和听取意见

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”

征地补偿安置方案公告内容：集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量、需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附属物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。

2．提出意见及申请听证

《征收土地公告办法》第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”

3．组织听证及进行必要的修改

《征收土地公告办法》第十条第一款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。”

（五）报批征地补偿安置方案

有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报市、县人民政府审批。报批时应当附具材料包括：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的还应当附具听证笔录。

（六）征地补偿安置方案批准后的备案与实施

征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，应该报省政府土地行政主管部门备案，并由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

组织实施工作内容包括：

1．与征地当事人签订补偿安置协议。

2．对征地补偿安置方案中确定的补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。需要注意的是，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。

3．支付征地的各项费用。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，各项费用未按规定支付给被征地的单位和个人的，被征地的单位和个人有权拒交土地。

4．农村集体经济组织提供支付清单。

《征收土地公告办法》第十二条第一款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单”。

5．公布收支补偿安置费用情况并接受查询监督。

《征收土地公告办法》第十二条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”

四、集体土地征收与补偿的强制程序

（一）作出责令交出土地的决定

被征收土地的单位和个人应在收到各项补偿费用后按规定的期限自行交付土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”

（二）申请法院强制执行

依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，国土资源管理部门申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：

1．征收土地方案已经有权机关依法批准；2．市、县人民政府和土地管理部门已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；3．被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；4．符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人。对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。