第三节 由官到民——中国近代企业发展历程

企业是工业化发展的载体，近代企业经历了由官到民发展的过程。中国近代工业的发展是从发展军用工业开始的。近代西方列强用坚船利炮轰开了中国的大门，从此中国被迫实行开放政策。面临西方列强的军事侵略，一批有头脑的清朝明臣开始反思，为什么天朝大国屡屡被西方列强所打败？原因在于我们没有近代化的装备，没有西方的坚船利炮，因此要大力发展我国的军事工业。中国近代工业的发展，在洋务运动后期，重心逐渐从军用工业向民用工业转变，企业组织形式也逐渐从官办、官商合办逐渐向民办企业发展。

一 公司制度的移植与官督商办模式

在西方公司的示范效应下，商人通过附股，认识到了公司制度的优越性，因而产生了自办公司的要求。政府在“求强”、“求富”的压力下，出于利用民间资金的目的，最终与民间达成一致，准许商人开办公司。但是，最初的公司与西方公司以民营为主有很大不同，而是采取了所谓的“官督商办”形式。这种公司形式的选择，是政府与民间博弈的结果。

最早提出创办公司的，是商人而不是政府。华人通过附股，逐渐认识到公司的优越性，并积累了大量资金，要求自办公司。用当时的说法就是“中国本无所谓公司也。自泰西通商以来，华人见西人数万里而来，道路之远，风涛之险，皆所不顾，而挟巨资以往来营运，规模气象与中国判若天渊。于是乎遂思其故，知西人之经营恢廓、资本巨万者，大都皆系集公司、纠股份而成，以千万之财力聚于一处，经之营之，自与一人一家之力大相径庭。华人见而羡之，遂从而效法之，一人为倡，众人为和。”

中国商人产生了自办公司的愿望，但要将这一愿望转化为现实，还需要政府的配合。这是因为，从西汉开始，中国历代王朝都奉行类似盐铁官营这样的“辜榷”制度，在专营范围内排除一切个人或社团的营利性活动。在清代，情况还是如此。比如在1865年，总理衙门就曾咨沿海各省：“中国欲购买洋船或雇洋船均由官经理，不得任凭民间私相授受”。中国商人要涉足某些行业，必须征得政府的同意。也正是出于这个原因，中国第一个要求创办公司的容闳，在制订公司章程后，首先要做的就是向有关当局进行申请。1867年，容闳向江苏巡抚丁日昌提出了“联设新轮船公司章程”，建议“组织一合资汽船公司”，并按照西方公司的模式设计了章程，对公司的经营方针、经营范围、经营规模、股票的发行、股息的分配、股东的权利以及经营人员的产生等都作了明确规定。章程指出，“公司资本总额银40万两，分4千股，每股百两”；公司内所用的人“必均系有股份者，仍由众人抽签公举，每股一签”，公司于每年12月15日集会，“听主事人报明本年公司生意如何，并会议公司来年事务，主事人应将本年各项账簿呈出众人阅验，如有利息，立即照股摊派，限以5日派清”；公司年终核算“倘是生意亏本至半，即将所剩之本，照股摊还散局，如公司众人均欲再做，即再妥议续行，所亏之本，议须补足，再行照股派补”。

遗憾的是容闳的要求最终被否决，清政府仍抱着传统观念，实行市场准入制度。但是，在外国资本的入侵下，清政府的这种垄断日益受到挑战。由于华商不能直接经营这些行业，只得继续向外国公司附股。他们“冒充洋商，拒不交税纳厘，并于买土货后沿途销售，任意偷漏税饷”。在这种情况下，清政府再通过实行市场准入制度来限制商人涉足某些领域，已经没有意义。加之政府产生“求富”的政治目标后，清廷被迫改弦更张，重新审视商人开办公司的需要。

当然，政府同意民间打破政府垄断投资近代公司，并不是无条件的，而是以保留政府的控制权为前提的。这样，商人尽管取得了在特殊领域创办公司的权利，但这种公司与西方公司在制度安排方面是有所区别的。最早的公司，是在政府控制下并由商人进行经营的，当时称作“官督商办”企业。中国近代最早产生的官督商办企业是轮船招商局，该局的产生，典型地反映了上述情况。

在近代中国，最早涉足轮船航运业的是外人。1861年，上海洋商中已有人开始进行组织专业轮船公司的活动，并认为组织公司是开发长江水道贸易最有效的办法。法国火轮船公司照会清政府：“欲在上海租地一块，改造房屋，为煤货及各色船料等栈。”此后，法国火轮船公司相继在天津、上海和芝罘（现烟台）等地成立。1867年垄断了长江流域的美国旗昌轮船公司净利达810023两白银，利润率高达64.8%。到1870年，旗昌公司已拥有轮船17艘，总吨位25827吨，资产额接近240万两白银，成为“东亚最大的一支商业船队”。

外国人经营航运业，对民族航运业形成了巨大的竞争压力，造成了“洋商轮船日增、中国民船日减”的结果。在此情况下，中国商人提出了建立新式轮运公司的要求，但为清政府所拒绝。但是，外国轮船航运的压力，毕竟是一种客观存在。在此情况下，曾国藩表示：“以后凡有华商造买洋船，或租或雇，无论火轮夹板，装货出进江海各口，悉听自便”，并强调“不绳以章程，亦不强令济运”，“以见官不禁阻之意”。然而实际情况并非如此，当商人请求开办公司时，官方还是寻找种种借口，进行阻拦。比如，1868年，沙船商人赵立诚禀请用轮船承运海漕，商号吴南记禀请准其购船运漕，都为曾国藩所阻止。在曾国藩看来，虽然漕运终究要用轮船代替沙船，但只能用官轮代替，而不能由商轮占了官轮之先。类似的事件，在当时有多起。在这种情况下，中国商人不得不托庇于洋商，有的自购轮船委托洋商代理，有的自己组织轮船企业，而雇请一个外国人向外国领事注册为洋商。

政府通过市场准入的限制，禁止商人涉足轮船航运业，目的是由政府自己投资。1866年初，江南关道应宝时曾提出由政府收买沙船以济漕运的计划，继又提出“官买洋船”的主张。招商局成立后，由于朱其昂在商界号召力有限，招商效果并不好。李鸿章担心招商局失败，于1873年6月招唐廷枢、徐润等大买办入局。委任唐廷枢为总办，徐润、朱其昂、盛宣怀、朱其诏为会办；唐、徐二人管招股事宜，朱、盛二人管漕运与官务。重订章程，额定资本100万两，分为1000股，续招商股。截至1873年底，共招得952股，先收其半，计银476000两。

招商局成立的经过，说明了政府对于创办公司的态度，即政府必须在其中起主导作用。只是在万不得已的情况下，才允许商人介入。即便如此，官方仍要牢牢控制住企业。并且，如果没有官员之间的派系矛盾，招商局恐怕还是难以成立的。轮船招商局成立后，一度取得了成功。这种模式，也逐渐应用到其他行业。到甲午战争前夕，先后创建的近代煤矿企业共有14个，其中有10个采取官督商办模式。金属矿24处，其中20处由官督商办企业。其他的如天津电报总局、上海机器织布局，都采取官督商办模式。

除了洋务大吏通过招股产生的官督商办企业外，还有一些官督商办企业是私人企业为了获得官方的保护，而主动戴上“官督商办”的红帽子的。19世纪70年代末80年代初，中国兴起了一个筹办矿业公司的热潮，拟用西法挖掘煤矿、铜矿、金矿及其他各种金属矿。筹办这些矿业事务的多半是地方官员和一般商人，大抵是一些缺乏政治势力的人物。为了创办新式产业，他们不得不寻找各种门路，期望取得洋务派大吏的支持。因此，这些中小型矿业公司，虽然多是由私人资本所创办，却都尽量拉上“官督商办”的关系，借以作为企业的靠山。从1877年到1882年间，先后创办的安徽池州煤矿、山东峄县煤矿和江苏利国驿煤矿，就是这样的典型。

二 官督商办企业的制度安排

经过官、商博弈，西方公司式的企业在中国以官督商办的形式出现。但这种公司形式与西方公司相比，有很大的不同。最主要的一点是要突出官方控制，这也是对官方允许民间打破行业垄断的一种补偿。同时，在保证官方控制的基础上，由于企业的股份来自商人，对于商人的股权，也需要给予一定保障。为了同时保证官方控制权与商人的股权，就必须进行相应的制度安排。

官督商办企业的制度安排，实际上就包含在“官督商办”之中。就官方而言，其控制权的实现表现为“官督”；就股东而言，其权力的实现主要表现为“商办”。就“官督”而言，各企业并无统一规定。但从地方督抚的表述中，可以大致发现官方的态度。比如1885年由李鸿章批准的官督商办企业“用人章程”，明确规定对官督商办企业要“专派大员一人认真督办，用人理财悉听调度”。张之洞对其所辖官督商办企业也称：“用人、理财，筹划布置，……及一切应办事宜，遵照湖广总督札饬，均由督办一手经理，酎量妥办，但随时择要汇报湖广总督查考”，而“督办”则由“湖广总督奏派”。从他们的表述可以看出，其监督内容主要是人事监督、财务监督。

就人事监督而言，既包括地方督抚对企业主要管理人员的选择，也包括企业内官方代理人对于企业主要管理人员的选择。比如李鸿章所谓的“专派大员一人认真督办，用人、理财悉听调度”，其中“专派大员”的人事选择权，肯定是由李鸿章决定的；“用人、理财悉听调度”中所谓“用人”，人事选择的主体自然指的是“督办”。

就人事选择的对象而言，既包括官方代表，也包括商人代表。以官方代表的选择而言，明确规定“各总、会、帮办俱由北洋大臣札委”。至于商人代表的选择，则相对复杂一些，首先要由股东进行选举，最后再由官方决定。即“各厂司事人等，应于商股内选充，然后再由督办察看”。比如轮船招商局成立时规定，主持总局和各分局的“各董职衔、姓名、年岁、籍贯开单禀请关宪转详大宪存查”，更换时亦须“禀请大宪”。同时，商董与商总的更换权力，也掌握在官方手中：“商董若不称职，许商总察请大宪裁撤，另行选举，商总倘不胜任，亦应由各董联名察请更换。”尽管规定了股东可以查账及成为商董、商总，但能否成为商总、商董，并不完全取决于股权，而是最终决定于行政权，因为这些职位的获得，说到底也是“俱由北洋大臣札委”。

在实践中，也是如此，无论官方代表还是商人代表，其人事选择权牢牢地掌握在官方手里。以轮船招商局而言，企业的人事变动，无不取决于李鸿章本人。最初，李鸿章任命沙船商人朱其昂、朱其诏主持局务。“当朱其昂被证明不足以管理一支船队时，他就被买办唐廷枢与徐润所取代。”在其他企业，也是如此：“对上海织布局，李鸿章最初委派买办郑观应与彭汝综一同经办。1880年，彭汝综因不受商人欢迎而离局，李鸿章在保留郑观应的同时，任命了另外五个商人去经办改组后的织布局。”

除了人事监督外，重要的还有财务监督，也即前面所说的“理财”。一般而言，财务监督是由官方代表——督办来实现的。比如，上海织布局在郑观应等人接办之时，由郑观应“专管商务”，而由“八闽殷宦”之龚寿图、龚彝图兄弟先后“专管官务”，对企业进行监督。开平煤矿则由天津道丁寿昌和津海关道黎兆棠会同督办，“以一事权”。电报局由官办转为官督商办之时，由郑观应、经元善、谢家福等人作为商董，但总理大权的是代表官方的盛宣怀。开平铁路扩修至天津，由附属矿局改为独立的中国铁路公司时，除了原来的铁路总办和开平矿局总办以外，又由海军衙门添派一名由北洋差委的福建布政使沈保靖和天津海关道周馥为督办大员，“督率官商”，负“一切维持保护”之责。

需要指出的是，“官督”的主体不仅包括政府在企业的代理人，也包括主管官员、督抚甚至中央政府的官员。比如在开平煤矿，“所有开工办事章程，先由直督认可，然后施行，其尤关重要者，须经直督奏准，方能举办。”轮船招商局局务实际上也由北洋大臣主政。至于中央政府，则有终极裁决权，企业的开办往往要经过中央政府确认，一旦出现问题，中央也会参与处理。

从官方对“官督”的理解来说，官方控制的范围极为广泛，而监督的主体也包括了上至中央政府，下至督办等各层官僚。至于“商办”的内容，从政府官员的说法可以看出，主要是指商人自主经营、自负盈亏。“自主经营”表现为“听该商董等自立条议”，“商务应由商任，不能由官任之”；“自负盈亏”表现为“所有盈亏全归商人，与官无涉。”

为了对商人的权利进行保障，官督商办企业还进行了一系列制度安排。比如大的股东可以直接参与经营，或者驻局监督。以轮船招商局为例，该局于1873年改组时，李鸿章委托唐廷枢为总办，徐润等为会办，规定除总董一席经李鸿章推荐，由朝廷任命唐廷枢担任外，“再将股份较大之人，公举入局，作为商董，协同办理。”漠河金矿对大股东也有特别授权。而且，与轮船招商局相比，漠河金矿对大股东的界定也更为具体，即要达到百股或说万两以上股份，才能进入企业内部，参与监督：“凡入股之友……议定万金之股，或自驻厂，或派人驻厂，以便监察金银出入。如厂中有合宜职司，自当量才派事、开支薪水。如不谙公务，或无职司可派，仅能供给伙食，不送薪水，只可在厂查察账房侵亏浮员等弊，他处公事不能与闻。即司账之人，于银钱有出入不当处，亦宜通知总办核夺。至于未满百股之友，亦有三四千金搭入者，准其二、三人凑足百股，公派一人到厂监视，以凭共信。其余零星股友，均不得援以为例。”按照漠河金矿公司章程的规定，只有那些拥有“万金之股”的股东，才能直接或让人代理驻厂行使监察之职。如果企业有合适职位，大股东还能担任一定职务，领取薪水。如果本人不熟悉业务，或者企业内部已没有合适位置，则不能任职，仅能“在厂查察账房侵亏浮员等弊，他处公事不能与闻”。至于那些较小的股东，虽然没有百股以上股票，但拥有股份在三四千两银子以上者，可以纠集二三人凑成百股，然后“公派一人到厂监视”。在其他官督商办企业，都有类似的对大股东的授权。

至于一般的中小股东，也有监督企业以维护自身权益的途径，其中最主要的是知情权。股东有权了解企业经营情况，并对可能发生的问题提出质疑。比如轮船招商局就规定“各分局将银钱收入数目，按船开账连银并寄总局核收，每届三月结小账，一年结大总，造册分送。其总局进出银钱，每日有流水簿，每月有小结簿，每年有总结算”。“其揽载客货，以及出入款目，因会办各员多有服官他省，不能驻局，仍责成素习商业之道员唐廷枢、徐润总理其事，局中股本亦系该二员经手招募，每年结账后，分晰开列清册，悉听入本各商阅看稽查。”又漠河金矿公司章程规定：“凡收支各账，周年汇齐，刊刻清册，分送各股友阅核，以凭征信，并报北洋大臣黑龙江将军查核”。此外，开平煤矿、平泉铜矿、荆门煤铁矿、顺德铜矿、津沪电报局等企业也都对公布账目作了类似的规定。

此外，为了向全体商人股东提供通用的行使权力的平台，官督商办企业还仿照西方公司的办法，设立了股东大会这一公司治理层。全体股东对于重大事务，可以通过股东大会进行表决。比如轮船招商局规定每年八月初一在总局召集股东会议，平素遇有关系局务的紧要事件，亦须邀众股东集议，择善而行。安徽池州煤矿在资本告罄之时，曾于1885年“邀请有股诸君来局集议。”

三 近代官商合办公司的发展状况

在两种国营公司中，官商合办公司出现较早。前面我们已介绍过，早在南京国民政府成立前后，政府就将北洋时期的部分企业作为逆产收归国有。但是，有些企业属于官商合办或民间资本与官僚资本合办。对于其中的民间资本，政府并没有权力接收。这样，在北洋时期的国家资本及官僚资本转化为南京国民政府的国家资本的同时，民间私人资本仍然得以保留，这样，公司的性质自然属于官商合办。

南京国民政府除了通过接收逆产形成官商合办公司外，还通过向民间渗透及鼓励民间资本投资国营企业，形成了更多的官商合办公司。尤其在南京国民政府成立初期，尽管政府制定了许多发展国营工业的计划，但由于财力有限，根本没有能力大规模地举办完全的国有企业。在这种情况下，南京国民政府只能利用有限的资金，向民间企业渗透，同时运用行政力量，对这些民营企业进行控制。

以中国银行为例，在南京国民政府成立之前，中国银行的官股仅余5万元，基本上属于民营银行。经当时副总裁张嘉璈的努力，到了1928年，“其发行额增至二亿七千万元，存款额增至4亿元。在上海金融市场，均足与外国银行相抗衡”，被认为是“中国资本最巨与最成功之民营股份公司”。国民政府为了实现对金融的控制，强行向民营银行参股。1928年，中行被迫改组，官股在原有5万元的基础上，增加495万元，合为500万元，占全部资本的20%。由财政部加派官股董事3人、监察1人，原任商股董、监事同时改选。20世纪30年代，由于世界经济危机、美国收购白银风潮引发的金融危机、长江水灾以及九一八事变，中国出现了严重的经济危机，国民政府的财政困难极为严重。1933年11月，孔祥熙继宋子文任财政部长，“每月筹款，弥补收支不足，必须向中央、中国、交通三行通融借款”。但是，在三家银行之中，“中央银行虽在财政部掌握之中，而实力较逊；中国银行实力虽丰，惟不能事事听命，取求如意”。同时，在“银价续涨，金融枯竭”的情况下，国民政府计划改革币制，统一发行，客观上要求直接掌握中央、中国、交通三行，“庶几进行便利”。在这种情况下，南京国民政府于1935年3月28日以财政部训令的方式，向中国银行发布两条指令，指令之一为：“任命先生（张嘉璈）为中央银行副总裁。”指令之二为：“财政部训令中国银行，将政府官股股本，由500万元增至2500万元，股本总额由2500万元，增为4500万元。”

需要注意的是，这次加入官股事前完全不与中国银行的民间股东商量，也不同中国银行的总经理张嘉璈通气。关于此点，张嘉璈说，“此次中国银行增加官股，与更动人事，于3月中旬，孔、宋两先生自汉口归来后，方始知之。”在这种自上而下的强大压力下，中国银行也只有“接受增加官股，改为国营”的命运，“遂于3月30日股东大会中，照部令通过，并宣布原任董事长李铭及总经理张嘉璈辞职。部派宋子文为董事长，宋汉章为总经理。为缓和商股股东的反对起见，财政部复将增加官股2000万元数目，减为1500万元，合原有官股500万元，共为2000万元。”改组后的中国银行，官股、商股各半，成为南京国民政府实际控制的官商合办银行。

南京国民政府通过相似的方式，对交通银行进行了参股活动。南京国民政府在控制了中国银行、交通银行及中央银行后，实力大增。这就为国民政府进一步扩张金融势力打下了坚实的基础。1935年，这三家银行囤积了四明商业储蓄银行、中国通商银行、中国实业银行三家银行大量的股票，于1935年6月突然要求兑现。三家民营银行被迫接受合营，国民政府乘人之危，将该三行的原有商股每股100元折合为15元，使原有股本大幅度贬值。同时大量注入政府资本，每行资本均增至400万元，加上之前政府提供给三行的各500万元，使得政府的股份占据了优势。其中，政府控制了通商银行74%的股份、四明商业储蓄银行94%的股份。

除了政府强迫参股形成的官商合办公司外，也有一些民营公司，因处境困难，主动要求官商合办。尤其是九一八事变发生后，日本侵占东北，一方面极力排斥关内产品输往东北地区，一方面又极力庇护其在华北地区的货物走私活动，关内面粉、纺织、茶叶加工、丝织等工业受到沉重打击。美英等国为转嫁经济危机，也向中国大规模倾销商品。尤其是美国的白银收购政策，造成中国银贵钱贱，资金匮乏。中国大批工厂宣布倒闭，至1935年，全国约有1/4的工厂停工。在这种不利的情况下，工商界被迫主动要求政府采取干预措施，“实施工业统制政策”。当时，许多人认为公私合营制度有很大的优越性，“有政府的参加，资金周转容易；企业有私人成分，则工作可望更有效率”。这样，在政府与民间互有需求的情况下，加上抗战救国的共同目标，官商合办企业得到了充分的发展。仅以资源委员会为例，在其战前投产的11家采矿单位中，接收自地方政府和民间的就有7家。中国银行所经营的企业则绝大部分是接收或合资性质，仅1936年就连续接收了豫丰纱厂、南洋兄弟烟草公司及济南仁丰纱厂。建设委员会所属企业中仅淮南煤矿一家是由其独资兴办的；实业部单独投资建设的仅有中央机器制造厂，但至抗战爆发仍未投产，其他则全属合办性质。

抗战爆发后，随着国家经济统制政策的进一步实施，国营企业不断扩张，其中采取官商合办形式的要超过国有独资的。经济部所属工矿调整处以独资或合资方式投资企业26家，只有江西光大瓷业公司是由国家资本独资经营的，其他公司均为官商合办形式。财政部通过中国银行对川康兴业等37家公司厂矿进行了投资，全部属于官商合办形式，只有雍兴实业公司是由中国银行单独投资的。

抗战胜利后，南京国民政府接收了大量敌伪资产，兴办了更多的国有企业。但从数量上看，官商合办企业远远超过国有企业，官商合办公司进一步发展。以经济部为例，1946年时经济部在13家企业中的投资额为67221.7万元（不包括中纺公司及中国植物油料厂）。到了1949年初，已改为工商部的经济部共在23家企业中拥有投资（不含中纺），除了中国蚕丝公司、中华烟草公司、裕湘纺织厂股份有限公司为独资外，其他都是合办。

南京国民政府时期，除了中央各部委对官商合办公司进行投资外，还出现了更多的省营官商合办企业。战争开始后，南京国民政府为调动地方政府和人民的积极性，制定了一系列政策，鼓励地方政府和私人投资国营工矿企业。比如1937年2月国民党五届三中全会通过的《中国经济建设方案》就规定：“实业之建设，凡有关全国计划，如重工业、基本化学工业、基本矿业及需要高深之技术者，原则上由中央政府负责举办；但若干部分，亦得酙酌情形，与地方政府及人民合办。”“各经济区之大小轻工业，得由中央政府、地方政府与人民合作推行，照公司法组织经营。至地方经济建设之实施工作，如地方局部之公用交通事业、农工建设、地方合作事业等，则由地方政府举办，或地方官民合力举办。”1938年12月底，经济部颁布的《国营矿区管理规则》，修订了战前颁布的《矿业法》及其实施细则，规定经济部直接管理或委托其他中央官署管理之国营矿区，“得与省政府合办”；中央主管官署仅须投资34%，其余皆可吸纳民资。董事长由中央主管机关任命，其余人事、经营均依公司法处理。此外，政府还颁布《特种股份有限公司条例》，规定政府发起成立公司但不享受发起人的任何权利。

由于中央关于地方产业政策的调整，省营企业得到了合法扩张的机会，其中采取官商合办形式的，以省营“企业公司”或“兴业公司”最有代表性。这些公司同战前阎系的西北实业公司不同，不是地方独占，而是大量吸收了中央机关和国家银行的投资，并吸收了民间资本。“企业公司”或“兴业公司”这种形式始于1939年3月建立的贵州企业公司，各省效仿，先后成立了14个企业公司，包括广东省企业股份有限公司、安徽企业公司、福建企业公司、江西兴业公司、湖南实业公司、陕西企业公司、广西企业公司及甘肃水利林牧公司等。这些企业公司的共同特点是涉及行业多、规模大。福建企业公司经营事业涵盖重工业及手工工场，包括铁工厂、电力厂、电气材料制造厂、木材厂、材料厂，以及面粉、纺织、皮革、酒精和制药等工厂，同时还大量从事商业贸易活动。贵州企业公司到1943年发展为拥有29个附属工厂，涉及农、工、商、金融等多领域的大型企业。江西兴业公司有附属工厂24个，拥有资本3000万元，几乎占江西全省省营工业的一半。湖南实业特种股份公司拥有工矿企业22个，资本60000万元；广西企业公司所属厂矿农场共有14个，资本5000万元。其他省营企业如广东企业公司、湖北企业公司、陕西实业公司等，也“都是包括原料、燃料及动力各部门的综合组织”。据经济部省营公司监理委员会的统计，截至1942年，全国半数以上的省份都开办了企业公司，其中资本最多者1亿元，最少的也有500万元，一般多在3000万～5000万元之间，合计资本高达5亿元以上。